De manier waarop “gevaar” of een “risico” benaderd wordt, maakt veel uit voor de wijze waarop beleid wordt gemaakt. In Nederland hebben we het dan vaak over een verschil in risico- of effectbeleid; in internationale context spreken we veel meer over een verschil tussen “hazard” en “risk”.14 “Hazard” en “risk”
zijn niet exact te vertalen met “risico”en “effect”, maar zijn wel sterk gelieerd aan elkaar.
Wanneer een gevaar of risico in de internationale context als “hazard” wordt benaderd, wordt gekeken naar de potentiële schade van een stof of activiteit. Een “hazard” is concreet een stof of een situatie die een redelijke waarschijnlijkheid in zich heeft dat het schade kan berokkenen aan mens of omgeving. Bij de
“risk”-benadering wordt gekeken naar de combinatie van de waarschijnlijkheid dat de stof of activiteit schade kan veroorzaken en de grootte of zwaarte van die schade.15 Meer eenvoudig gezegd: “risk” is “hazard”
maal “exposure”(blootstelling). De grootte van een “hazard” verandert niet. Een “hazard” kan alleen verdwijnen wanneer de betreffende stof of situatie die de “hazard” vormt, wordt weggenomen.
In de Nederlandse beleidspraktijk houdt dit in dat het beleid dat gebaseerd is op de “risk”-benadering in deze methode er op gericht is de kansen op een incident zo klein mogelijk te houden. Bij de “hazard”- bena-dering wordt veel meer naar de effecten van een incident of ongeval gekeken. Er wordt bijvoorbeeld berekend wat de diameter van een brand is wanneer een gevaarlijke stof ontbrandt of ontploft. Bijvoorbeeld de aanwezigheid van overkappingen16 kan de grootte van de brand beïnvloeden. Het beleid is er bij deze methode op gericht de effecten van een incident of ongeval zo klein mogelijk te houden of de “hazard”
vanwege zijn mogelijke effecten in zijn geheel weg te nemen.
Lofstedt betoogt in het onderzoek naar “risk en hazard”-beleid dat met name bij beleidsterreinen als voedsel, farmaceutische industrie en zorg het beleid in de EU gebaseerd is op de “risk”- benadering.
Milieubeleid gaat volgens het onderzoek veel meer uit van de “hazard”-benadering waarbij het streven bijvoorbeeld is om het milieu geheel vrij te maken van door mensen vervaardigde chemicaliën.17 Eén van de verklaringen die genoemd worden voor het verschil in benadering van het milieubeleid versus voedselvei-ligheid en volksgezondheid, is dat historisch gezien voedselveivoedselvei-ligheid en gezondheid veel langer op de politieke agenda staan van de EU landen, dan het milieubeleid. Bovendien genieten voedselveiligheid en gezondheid meer budget en politieke invloed dan milieubeleid. Tot nu toe hebben regeringen meer budget vrij willen maken voor volksgezondheid dan voor het milieu, wat volgens de onderzoeker een belangrijke verklarende factor is waarom bij het milieubeleid vaker de (ten minste vanuit de overheid gezien) goed-kopere en efficiëntere “hazard-benadering” wordt gebruikt.18 De “hazard-benadering” kan voor burgers en bedrijfsleven echter wel een grote kostenpost opleveren als de keuze zonder een goede kosten-batenafwe-ging wordt gemaakt.
14 Lofstedt, R.E., Risk versus Hazard – How to Regulate in the 21st Century, European Journal of Risk Regulation, jaargang 2011, volume 2, p. 149 - 168.
15 Lofstedt, R.E., Risk versus Hazard – How to Regulate in the 21st Century, European Journal of Risk Regulation, jaargang 2011, volume 2, p. 149.
16 Bijvoorbeeld een viaduct of ecoduct.
17 Lofstedt, R.E., Risk versus Hazard – How to Regulate in the 21st Century, European Journal of Risk Regulation, jaargang 2011, volume 2, p. 151.
18 Lofstedt, R.E., Risk versus Hazard – How to Regulate in the 21st Century, European Journal of Risk Regulation, jaargang 2011, volume 2, p. 152.
In Nederland wordt niet voor het gehele milieubeleid uitgegaan van de “hazard-benadering”, maar worden ook risicomodellen gehanteerd. Dit blijkt onder meer uit de beleidsnotitie Nuchter omgaan met Risico’s en de daaropvolgende kabinetsvisie. In de visie geeft het kabinet aan dat het gevaren en risico’s wil wegen tegen maatschappelijke kosten en baten, dat het de verantwoordelijkheden voor overheid, bedrijfsleven en burgers expliciet wil maken en zaken als maatschappelijke acceptatie en risicoperceptie mee wil nemen in het risicobeleid.19 Dat er echter ook in Nederland historische verschillen bestaan in de benadering van het risicobeleid tussen de sectoren “gezondheid” en “milieu” illustreert onder meer het advies Niet alle risico’s zijn gelijk van de Gezondheidsraad. Hoewel het advies inmiddels wat gedateerd is, geeft het een goed beeld van de historische verschillen in opvatting tussen de twee beleidsvelden.20
In het advies Niet alle risico’s zijn gelijk pleit de Gezondheidsraad voor een ruimere interpretatie van het begrip “risico” dan zoals die gehanteerd wordt in het milieubeleid. De Gezondheidsraad is van mening dat het milieubeleid het begrip risico verengt tot drie begrippen: individueel risico, groepsrisico en collectief risico voor ecosystemen. De Gezondheidsraad wenst een bredere omschrijving en beschrijft het begrip risico als “de mogelijkheid, met een zekere mate van waarschijnlijkheid van schade aan de gezondheid, aan het milieu en aan goederen in combinatie met aard en omvang van die schade”.
Het grootste bezwaar van de Gezondheidsraad op de benaderingswijze van de notitie “Omgaan met risico’s” is dat zijn inziens het begrip risico dusdanig verengd wordt, dat noties als vrijwilligheid, vertrouwen en bedreiging buiten de besluitvorming worden gehouden. Door in het milieubeleid een overschrijding van de norm als ontoelaatbaar te beschouwen, kun je het economische en sociale nut van risicodragend handelen niet meenemen, aldus de Gezondheidsraad. Als voorbeeld noemt de Raad het groepsrisico dat uitgaat van de kans op overlijden van een groep van tien of meer. Huizen of landbouwgrond kunnen eventueel onbruikbaar verklaard worden, maar dat gevolg wordt in deze getalsbenadering niet meegenomen. Verder uit de Gezondheidsraad de zorg dat het toelaatbaar achten van risico’s niet gelijkgesteld moet worden met het accepteren van schade en modellen niet dwingend voorgeschreven moeten worden.
Gezondheidsraad, Niet alle risico’s zijn gelijk, Kanttekeningen bij de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid, Den Haag:
Gezondheidsraad, 1995, publicatienummer 1995/06. ISBN 90-5549-072-5, p.13 - 18
Het aspect van “historie” speelt ook op een ander vlak een belangrijke rol. Waar het in het verleden gebruikelijk was dat ambtenaren jarenlang op dezelfde dossiers werkten en experts waren in hun vakge-bied, komt dat nu steeds minder voor. De trend is veel meer dat ambtenaren na een zeker aantal jaren van baan wisselen en zo “fris en scherp” blijven. Zo is bij de Algemene Bestuursdienst (ABD) bij bijzondere bepaling geregeld dat leden van de topmanagementgroep in de regel voor een periode van maximaal zeven jaar in een functie benoemd worden.21 Bij Rijkswaterstaat zijn tussen 2004 en 2007 zo’n 3200 ambtenaren afgevloeid vanwege veranderingen waarbij de organisatie meer aan de markt moest overlaten en zich meer publieksgericht moest opstellen. Dit hield in dat bij het onderhoud van bijvoorbeeld een weg niet meer
19 TK 2005-2006, 28 089 30 300 XI nr. 15, Kabinetsvisie Nuchter omgaan met Risico’s, 29 mei 2006.
20 Gezondheidsraad, Niet alle risico’s zijn gelijk, Kanttekeningen bij de grondslag van de risicobenadering in het milieubeleid, Den Haag:
Gezondheidsraad, 1995, publicatienummer 1995/06. ISBN 90-5549-072-5.
21 Website Algemene Bestuursdienst, http://www.algemenebestuursdienst.nl/organisatie/Topmanagementgroep/
Selectie+topmanagementgroep-functies, geraadpleegd 13 april 2012.
alles zelf vooraf getekend, uitgerekend en bepaald werd, maar dat voortaan een pakket van eisen werd opgesteld waaraan de aannemer die de klus gaat klaren zich moet houden. Daardoor waren bij Rijkswaterstaat de mensen aan de tekentafels niet meer nodig, maar kreeg de organisatie behoefte aan ambtenaren die verstand hebben van projectmanagement, professioneel opdrachtgeverschap en het opstellen van contracten.22 Er zijn echter verschillen waar te nemen tussen de departementen in de mate waarin ambtenaren met “algemene” kennis versus “experts” werken en de mate waarin roulatie van ambtenaren wordt bevorderd. Een ministerie waar bijvoorbeeld heel geïnstitutionaliseerd roulatie plaatsvindt, is het departement van Buitenlandse Zaken. Iedere drie tot vijf jaar wissel je daar als ambtenaar van functie.23 Ook het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft al geruime tijd een duidelijk mobiliteitsbeleid door de gehele organisatie, waarbij net als bij de ministeries van VWS en BZK gewerkt wordt met het 3-5-7 model. Uitgangspunt van dit model is dat een medewerker na 3 jaar overgaat tot horizontale mobiliteit, een manager na 5 jaar en een specialist na 7 jaar.24 Hoewel roulatie niet zonder-meer synoniem staat aan “minder experts” (medewerkers kunnen immers met ruime expertise binnen komen, of zich de materie snel eigen maken), kan roulatie er wel voor zorgen dat er minder diepgaande dossierkennis wordt opgebouwd dan in organisaties die geen roulatiesysteem hebben. Daar tegenover staat dat de “experts” met jarenlange dossierkennis zich vast kunnen bijten in hun dossier en niet meer of onvoldoende open staan voor nieuwe inzichten.
Wat betekent nu het verschil in aanwezige “experts”? Zoals uit het voorgaande al gedestilleerd kan worden, kan dit zowel positieve als negatieve kanten hebben. De redenering van Lofstedt dat bij een klein budget en beperkte politieke invloed eerder een “hazard-benadering” wordt gehanteerd25, kan wellicht doorgetrokken worden voor wat betreft de aanwezigheid van experts. Risicoberekeningen worden onder andere door aanhangers van de “hazard-benadering” als ingewikkeld en complex gezien26 wat zou betekenen dat voor de risicoberekeningen van de “risk-benadering” behoefte is aan de aanwezigheid van experts. Er zijn recent publicaties verschenen waarin de aanwezigheid van expertise en deskundigheid in een organisatie als positief wordt ervaren en daarmee omgekeerd het gebrek van expertise en deskundigheid als negatief wordt beschouwd. Zo betoogt Den Breejen ondermeer dat het gebrek aan kennis van de regelgeving bij ambtena-ren één van de oorzaken was van het kunnen ontstaan van de vuurwerkramp.27 De NRC vraagt zich in een commentaar van 13 april 2012 af of de Rijksoverheid niet doorslaat met het benadrukken van managers-kwaliteiten voor topambtenaren boven deskundigheid op een beleidsterrein. Juist afgeslankte organisaties kunnen volgens dit commentaar in de NRC niet zonder specifieke deskundigheid. De waarde van een
22 Website Inoverheid.nl, http://www.inoverheid.nl/artikel/nieuws/1105951/rijkswaterstaat-zoekt-600-mensen.html, geraadpleegd 13 april 2012.
23 Website Buitenlandse Zaken, http://www.minbuza.nl/contact/werken-bij/wat-betekent-werken-bij-bz, geraadpleegd 13 april 2012.
24 Sociaal jaarverslag VWS, 2008.
Sociaal Jaarverslag EZ, 2008.
Research voor Beleid in opdracht van BZK, Quickscan VWNW in het openbaar bestuur, projectnummer B3844, Zoetermeer, 31 augustus 2011, p. 29.
De verwachting is dat steeds meer departementen van het 3-5-7 model gebruik gaan maken.
25 Lofstedt, R.E., Risk versus Hazard – How to Regulate in the 21st Century, European Journal of Risk Regulation, jaargang 2011, volume 2, p. 152.
26 Lofstedt, R.E., Risk versus Hazard – How to Regulate in the 21st Century, European Journal of Risk Regulation, jaargang 2011, volume 2, p. 152.
27 Breejen, Arie, den, Tragiek der Onmacht, boekscout.nl, Soest, 2010.
ambtelijk apparaat dat bestand is tegen de waan van de dag, valt niet te onderschatten, aldus de NRC.28 Daartegenover kan de aanwezigheid van experts ook een potentieel negatief effect hebben. De aanwezig-heid van experts in een beleidsgroep is namelijk één van de indicatoren om te bepalen of in een groep
“groupthink” plaats kan vinden. Experts in een groep kunnen immers een conformerende werking hebben.
Mensen met minder expertise zijn sneller geneigd een “expert” in zijn mening te volgen.29
Er zijn overigens niet alleen verschillen tussen departementen te onderscheiden. De mate waarin ambtena-ren lang of kort in dezelfde baan werkt, verschilt ook per land. In Nederland wisselt de ambtenaar relatief snel van baan. In België en Luxemburg is er veel meer sprake van ambtenaren met langdurige ervaring op hun dossier.30
Ten slotte is het begrip “risicoperceptie” in de context van “hazard” en “risk” van belang. Risico’s worden vanuit de wetenschap vaak rationeel benaderd: wat is de exacte kans dat een bepaalde stof of omstandig-heid een gevaarlijke situatie kan veroorzaken, wat is de precieze grootte van dat gevaar en wat zegt dat dan vervolgens over het te lopen risico en de benodigde voorzorgsmaatregelen? Kansen, risico’s en effecten worden gekwantificeerd. Het merendeel van de burgers beoordeelt risico’s echter intuïtief. Het aandragen van wetenschappelijk bewijs over de exacte grootte van een bepaald risico kan die perceptie vervolgens niet doen verdwijnen. In de beschouwing van “hazard” en “risk” is het van belang mee te wegen dat een burger over het algemeen een gevaar waarvan zij potentiële catastrofale gevolgen vermoedt, veel minder snel wil accepteren dan een gevaar met kleinere gevolgen. Zeker bij een combinatie van potentieel catastrofale gevolgen en onzekere risico’s is de risicoacceptatie klein.31