Casus: Turks stro
In oktober en november 2011 blijkt er stro uit Turkije in Nederland te zijn ingevoerd.32 Er is echter een importverbod op stro omdat er een geringe kans is dat ziektekiemen van Mond- en Klauwzeer met het stro meereizen en op die manier Nederlandse veebedrijven kunnen besmetten. De Voedsel en Warenautoriteit vermeldt in haar jaarverslag 2011 dat zij ondernemers ontoereikende en onjuiste informatie heeft verstrekt over de importeisen van Turks stro. De NVWA heeft verzuimd te melden dat de import van stro uit deze landen om veterinaire redenen niet is toegestaan wat uiteindelijk er mede toe heeft geleid dat een grote partij stro vanuit Turkije en een kleine partij uit Servië in Nederland werd geïmporteerd.33 Dit stro is uiteindelijk weer teruggehaald door de NVWA. In een spoed Kamerdebat over het onderwerpen uitten Kamerleden hun zorgen. De staatssecretaris geeft aan dat op basis van een risicobeoordeling er voor is gekozen om het geïmporteerde stro te traceren, daar waar het nog tegengehouden kon worden, tegen te
28 NRC, 13 april 2012.
29 Woeltjes, T.F.M. (2010). Teamwork in het beleidsdepartement, de kwaliteit van beleidsontwikkeling in een groep, Enschede, p. 58-59
30 Overigens heeft dit ook te maken met de algehele arbeidsmarkt in de betreffende landen. Zie bijvoorbeeld:
Pennings, F.J.L. (red.), Flexibilisering van het sociaal recht in België en Nederland. In: Reeks Vereniging voor Arbeidsrecht, nr. 27, Kluwer, Deventer, 1998.
31 Slovic, P., Perception of Risk. In: Science, New Series, Vol. 236, No. 4799, Apr. 17, 1987, p. 280-285.
32 AGD.nl, Kamer verbijsterd over trage actie NVWA, 15 december 2011.
33 VWA, jaarverslag 2011.
houden en bedrijven waar het stro aan was geleverd te onderzoeken. De staatssecretaris neemt voorzorgsmaatregelen:
“(…) In die periode heeft ook een risicobeoordeling plaatsgevonden. Die luidt als volgt: de kans dat het een insleep van een dierziekte is, is uiterst klein, maar als dit het geval is zijn de gevolgen groot. Om die reden is gekozen voor de variant van traceren, blokkeren en vervolgens onderzoek verrichten op de bedrijven waar dit spul naartoe is gegaan.”34
De staatssecretaris heeft kortom de nadruk gelegd op het potentiële grote negatieve effect en heeft vanuit de “hazard”benadering ervoor gekozen om het stro terug te halen en bedrijven te onderzoeken. De Kamerleden lijken het met deze benadering eens te zijn en er soms nog een stap verder in te willen gaan:
Mevrouw Snijder-Hazelhoff (VVD):
“Ik kan namelijk niet anders dan concluderen dat er in deze kwestie op enig niveau geweldig is geblunderd. En dat met heel grote risico’s. (…) Is onderzoek bij de desbetreffende bedrijven voldoende? Moet er niet geblokkeerd worden?
We weten namelijk niet wat de stand van zaken is. Hoe staat het met het importeren van nuchtere kalveren? Lopen we daar ook risico mee?”
Mevrouw Van Veldhoven (D’66)
“Dit soort risico’s moeten we heel serieus nemen. (…) Hoe kan het dat een dergelijke fout gemaakt is en hoe voorkomen we die?”
Mevrouw Jacobi (PvdA)
“Van de 157 containers die via Antwerpen zijn ingevoerd, heeft men er 59kunnen tegenhouden. Is echt alles intussen opgespoord? (…) Hoe gaan we die sores tot een einde brengen en hoe gaan we die financieel oplossen?”
Waarom in deze casus vooral naar het effect is gekeken en niet de nadruk op het (kleine) risico is komen te liggen, lijkt vooral een gevoelskwestie te zijn. De staatssecretaris wil in ieder geval de “hazard” benadering niet tot het uiterste doorvoeren:
“(…) Als de kans zo klein is, dan vind ik het te ver gaan om bedrijven bijvoorbeeld af te sluiten.”35
Wanneer het gaat om het sluiten van bedrijven, wordt dus toch meer nadruk op het risico gelegd, zonder dat daar een uitgebreide onderbouwing aan ten grondslag ligt. Die wordt in ieder geval niet in het Kamerdebat verwoord. En zo lijkt het, op het eerste gezicht in ieder geval, dat de keuze voor een nadruk op risico of effect meer vanuit gevoel en wellicht imago dan vanuit een weloverwogen rationaliteit wordt ingezet.
34 TK 2011-2012, 29 683 nr. 115, Verslag AO 14 december 2011 over import van stro uit Turkije.
35 TK 2011-2012, 29 683 nr. 115, Verslag AO 14 december 2011 over import van stro uit Turkije.
Casus: Chloortrein en vervoer gevaarlijke stoffen
Een wat oudere maar bekende discussie over risico’s en effecten is die over de chloortrein. De kans op een ongeval is heel klein, maar wanneer het ongeval plaatsvindt, kunnen de gevolgen heel groot zijn. Die laatste redenering heeft net als bij het Turkse stro uit de vorige casus de doorslag gegeven voor het Nederlandse beleid. Dus zijn er afspraken gemaakt tussen Akzo Nobel en het toenmalige ministerie van VROM om binnen vier jaar het chloortransport af te bouwen (“hazard benadering”). Op 10 augustus 2006 reed de laatste reguliere chloortrein door Nederland36. Opvallend is overigens dat tijdens onderhoudswerk-zaamheden aan de fabrieken er nog wel degelijk chloortransporten door Nederland plaatsvinden. Het uitgangspunt “klein risico, maar groot effect” lijkt voor deze “onderhoudstransporten” niet meer te gelden.37 Verder is opvallend dat het Nederlandse beleid ten aanzien van het chloortransport afweek van de andere landen binnen Europa. Akzo-Nobel zelf meldt dat volgens Nederlandse regels dagelijks ongewone voorvallen gemeld moeten worden, terwijl dat in andere landen nauwelijks aan de orde is.38
Het effect van een ongeval met lpg en ammoniak is net als bij chloor groot. De stoffen lpg en ammoniak zijn beschreven in de Ketenstudies waarbij het toenmalige kabinet een aantal maatregelen heeft voorge-steld om het transport per spoor van deze stoffen te verminderen. Zo werd onder andere voorgevoorge-steld te bezien in hoeverre een modaliteitswisseling (van rail naar binnenvaart) mogelijk was.39 De voorstellen voor lpg en ammoniak gingen echter niet zover als de maatregelen die voor het chloor -railtransport zijn genomen. In de Ketenstudies is te lezen dat de reden om het structurele chloortransport per rail te beëindigen, gelegen is in de redenering dat:
“alleen de productielocatie in Hengelo een knelpunt vormt, maar dat een grootschalig incident met een chloortrein zeer grote effecten voor bewoners langs het spoor kan hebben, waardoor het railtransport van chloor grote maatschappelijke weerstand oproept.”40
Als we het effect buiten beschouwing laten (lpg en ammoniak hebben immers ook een groot effect) dan blijven er in deze citatie twee redenen over die hebben meegespeeld in het beleid ten aanzien van chloor:
• het probleem beperkt zich tot de productielocatie in Hengelo
• het railtransport van chloor roept een grote maatschappelijke weerstand op.
Er lijkt kortom niet alleen gekeken te zijn naar het risico en effect. Ook kostenoverwegingen en pragmatiek (alleen een probleem bij de productielocatie in Hengelo)41 en de maatschappelijke beleving hebben een rol gespeeld. Voor deze interdepartementale vergelijking betekent dit dat verschillen in risk en hazard benadering niet sec bekeken kunnen worden. Blijkbaar spelen er meer zaken een rol dan enkel het beschouwen van een risico in termen van “risk”en “hazard”.
36 NOS, http://nos.nl/artikel/57258-laatste-chloortrein-rijdt-door-nederland.html, geraadpleegd 22-12 2011.
37 Vanwege onderhoud aan de fabriek in Rotterdam reden er van half maart tot half april 2011 weer even chloortreinen door Nederland: Dagblad Tubantia, 16 maart 2011, online geraadpleegd.
38 Brenninkmeijer, A., Risico’s, chaos en het perspectief van de burger. Een introductie op deze bundel, In: Tol, van, J.H., Helsloot, I., Mertens, F.J.M. (red.), Veiligheid boven alles? Essays over oorzaken en gevolgen van de risico-regelreflex, Boom Lemma, Den Haag, 2011
39 TK 2004-2005, 27 801 nr. 26, Kabinetsstandpunt Ketenstudies.
40 TK 2004-2005, 27 801 nr. 26, Kabinetsstandpunt Ketenstudies, pagina 13.
41 Hoewel je je kunt afvragen in hoeverre het pragmatisch is om een landelijke regel af te vaardigen voor een probleem bij één productielocatie en of het ethisch correct is om burgers aan vergelijkbare risico’s van lpg en ammoniak te blijven
blootstellen omdat dat transport nu eenmaal niet “pragmatisch” stopgezet kan worden.
Het verschil in benadering van “hazard” en “risk” is overigens niet alleen interdepartementaal terug te vinden. Ook in de internationale context zijn verschillen waar te nemen. Zo gaat de Zweedse overheid volgens het al eerder aangehaalde onderzoek van Lofstedt in haar beleid veel uit van de “hazard” benade-ring, wat van harte wordt toegejuicht door het International Chemical Secretariat (ChemSec) dat haar zetel in Göteborg, Zweden heeft. Het ChemSec is een NGO die onder meer gefinancierd wordt door de Zweedse overheid en streeft naar een “toxic-free environment”. Het ChemSec pleit dan ook voor afschaffing van de risk-benadering aangezien er bij deze benadering in hun ogen er ten oprechte ervan uitgegaan wordt dat risico’s voorspeld en gecontroleerd kunnen worden. In Nederland en het Verenigd Koninkrijk wordt echter veel meer met de “risk”-benadering gewerkt, aldus het onderzoek van Lofstedt.42