ontwikkelingen 4.1 Hoofdboodschappen
4.5 Regio, stad en buurt: vervlechting van schaalniveaus
4.5.1 Regio
Door de toenemende regionale differentiatie van bevolkingsgroei, woningmarkt en ruimtedruk neemt de aandacht voor de regio uiteindelijk toe. Sinds de staatshervormingen van Thorbecke halverwege de negentiende eeuw kent Nederland drie formele bestuursla- gen: gemeente, provincie en Rijksoverheid. De regio hoort daar niet bij, terwijl het belang van dit niveau door de maatschappelijke schaalvergroting toenam. Daarom is het ‘regionale gat’ al enkele decennia een bestuurlijk issue (De Pree 1997; WRR 1990). Nadat lang is geprobeerd het regionale niveau vorm te geven met hervorming van de bestuurlijke structuur, is in de 21e eeuw de regionale samenwerking op basis van de bestaande bestuur- lijke structuur het adagium geworden. Aanvankelijk werd de samenwerking door de Rijksoverheid opgelegd, bijvoorbeeld in de Vinex-convenanten en de WGR+regio’s (naar de Wet Gemeenschappelijke Regelingen, in 2015 opgeheven). Maar vervolgens zijn gemeenten gaan samenwerken, gestuurd vanuit de gevoelde gemeenschappelijkheid van opgaven. Die samenwerking verloopt steeds soepeler. Door de sterke economische groei van de grote steden is de tweedeling tussen de ‘arme, grond-hongerige grote steden’ en de ‘rijke, bedreigde voorsteden’ vrijwel verdwenen. Regionale samenwerkingsverbanden zijn er onder meer in de metropoolregio Amsterdam, de regio Utrecht, de metropoolregio Rotterdam-Den Haag, en buiten de Randstad in ‘Hart van Brabant’ en ‘Parkstad Limburg’. In het algemeen gaat het om lichte samenwerkingsverbanden, waarbij de uiteindelijke zeggenschap bij de afzonderlijke gemeenteraden ligt. Er zijn uitzonderingen: zo heeft de metropoolregio Rotterdam-Den Haag ook de wettelijke taak van vervoersautoriteit. Een dergelijke constructie biedt mogelijkheden voor het verbeteren van de regionale afstem- ming tussen vervoersinfrastructuur en verstedelijking, want die is niet altijd optimaal gebleken (PBL 2014).
Draaide de regionale samenwerking voorheen vooral om verstedelijking en infrastructuur, nu komen ook de energietransitie, de klimaatadaptatie en de circulaire economie aan de orde. Overheden werken in diverse sectoren samen met actoren uit de private of semipu- blieke sector, zoals projectontwikkelaars, corporaties, energiebedrijven, onderwijs- en zorginstellingen, ondernemers uit de recreatiesector, vervoersbedrijven. Deze sectoren hebben elk hun eigen schaalniveaus en netwerken, en die wisselen vaak ook nog eens van actor tot actor. Een lappendeken van regionale netwerken, deels onbepaald en ‘vloeibaar’, deels formeel vastgelegd maar per sector verschillend. Zo zijn er 35 arbeidsmarktregio’s, 19 woningmarktregio’s, 25 veiligheidsregio’s en 30 regio’s voor de Regionale
Energiestrategieën (Kennisbank Openbaar Bestuur 2020). Daarnaast gaat het regionale beleid rond duurzaamheid gepaard met onzekerheden. Want het is niet altijd duidelijk hoeveel ruimte de duurzame energieontwikkeling, de noodzaak tot meer wateropslag en de circulaire economie in beslag zullen nemen, en of dat ruimtebeslag kan worden ingepast in het bestaande stedelijk gebied. Daar is coördinatie tussen regio’s voor nodig, al dan niet gefaciliteerd door provincie en Rijksoverheid.
4.5.2 Stad
In de loop der jaren zijn stad en regio naar elkaar toegegroeid en meer met elkaar vervlochten geraakt. Lange tijd was de stad het bebouwde stedelijk grondgebied met een eigen bestuur en tot in de negentiende eeuw eigen stadsrechten. Stedelijke groei is samengegaan met uitbreiding van het stedelijk bestuur: aanpalende gemeenten zijn geannexeerd om de groei te faciliteren. Het gebruik van dat stedelijk uitbreidingsmodel is in de tweede helft van de vorige eeuw afgenomen, al is voor de Vinex-locaties het grondgebied van steden als Den Haag en Utrecht uitgebreid. Maar de stedelijke invloedssfeer is omvangrijker geworden, door het fysiek aaneengroeien van stad en suburbane gemeenten en door de maatschappelijke schaalvergro- ting, de toenemende actieradius van de dagelijkse mobiliteit. Steden zijn stedelijke netwerken geworden (PBL 2020a). De stad valt steeds minder samen met de stedelijke gemeente, en is een stedelijk systeem op regionaal niveau geworden, of zelfs daar voorbij, in grote stedelijke netwerken. Net als de regio is de stad in bestuurlijk opzicht minder gemakkelijk af te grenzen. Sinds de jaren tachtig en negentig van de vorige eeuw is de positie van veel steden verbe- terd. Ze hebben kunnen profiteren van hun aantrekkelijkheid als vestigingsplaats voor bedrijven en bewoners, en hebben een relatief sterke economische en demografische groei. Werden ze enkele decennia geleden nog stevig ondersteund door de Rijksoverheid met omvattende maatregelen als het grotestedenbeleid, nu is die behoefte aan ondersteuning minder groot. In het kader van de Agenda Stad wordt nu een beleid gevoerd dat is gericht op experimenten en innovaties, waarvan de verschillende City Deals een onderdeel zijn (PBL 2017b, 2017c).
4.5.3 Buurt
Net als de regio hebben sublokale gebiedsindelingen als wijk en buurt geen wettelijk gefundeerde status in het bestuurlijke stelsel, nadat in 2014 de deelgemeenten zijn opgeheven. Maar er is een belangrijk verschil. Waar de regio vooral wortelt in de ‘systeem- wereld’ van overheden, bedrijven en instituties, is de buurt het schaalniveau waar systeem- en leefwereld elkaar meer nadrukkelijk raken. De buurt wordt mede gevormd door de directe woon- en leefomgeving en de dagelijkse leefpatronen van zijn bewoners. Die dagelijkse leefpatronen verschillen overigens evenveel van elkaar als de netwerken in het regionale en stedelijke netwerkmodel, ook buurtgrenzen zijn ‘vloeibaar’ geworden. Stadswijken zijn vaak onderwerp van beleid geweest, van stadsvernieuwingswijken en ‘probleemcumulatiegebieden’ tot achterstandswijken, ‘krachtwijken’ en ‘Vogelaar-wijken’. Dat gebeurt vooral als overheden het idee hebben dat zich in deze wijken maatschappelijke problemen ophopen. In de afgelopen jaren is er weinig rijksbeleid op wijkniveau gevoerd, met uitzondering van het Nationaal Programma Rotterdam-Zuid. In sommige stadsbuurten lijken de maatschappelijke problemen nu weer toe te nemen. Die buurten kennen een toenemende concentratie van kwetsbare groepen bewoners met lage inkomens, met name in sociale huurwoningen. Om verschillende redenen zijn deze kwetsbare groepen slecht in staat om sociale netwerken te onderhouden, waardoor de leefbaarheid van de wijk achteruit- gaat (Infact et al. 2020; zie ook RIGO 2019). Mede op basis van de ervaringen met Rotterdam- Zuid wordt nu een beleidsprogramma Leefbaarheid en Veiligheid opgezet, gericht op
stedelijke vernieuwingsgebieden (Ministerie van BZK 2020b). Het gaat hier om een beperkt aantal buurten, zoals Den Haag-Zuid-West, Heerlen-Noord, Zaanstad-Oost en Utrecht- Overvecht. Uit het panelonderzoek van het PBL blijkt dat 86 procent van de respondenten tevreden is over de eigen woonbuurt (Bouma & De Vries 2020). Die tevredenheid is overigens lager in de stedelijke (78 procent) dan in de niet-stedelijke gebieden (90 procent).