Implicaties voor beleid: rol van de overheid

Het beleid heeft zich uiteraard niet alleen te verhouden tot de burger, maar ook tot het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties, werknemers- en werkgeversorganisaties, provinciale, regionale en lokale bestuurslagen en de Europese en internationale gremia. In de verschillende hoofdstukken werd met betrekking tot de rol van de overheid geconsta- teerd dat er op onderdelen behoefte was aan meer regie. Dit is de tweede bevinding waar we wat dieper op in willen gaan.

Welke overheidslaag wanneer de regie heeft, is niet altijd even duidelijk. Centrale en decentrale overheden moeten vaak onderling zien af te stemmen wat er nationaal bepaald en gecoördineerd moet worden en wat het beste kan worden overgelaten aan decentraal beleid. De ervaringen met de decentralisatie van het natuur-en ruimtelijk ordeningsbeleid zijn in dat verband deels positief, maar kennen ook aandachtspunten. Zo ontbreekt het op bepalende momenten aan concrete afspraken over de onderlinge verantwoordelijkheid, zowel tussen bestuurslagen als tussen departementen. Een voorbeeld hiervan is het ontbreken van expliciete afspraken tussen Rijk en provincies binnen het Natuurpact over wie welke maatschappelijke partijen waarop aanspreekt. In andere gevallen kan de regie juist beter op lokaal niveau liggen en elders is niet zozeer regie als wel afstemming gewenst. Bij de uitwerking en uitvoering van beleid door verschillende partijen, is voortdurende alertheid van de overheid op zijn plaats. Ze kan dan namelijk tijdig eventuele beleidstekor- ten signaleren en zo nodig actie ondernemen. Een duidelijke afbakening van verantwoorde- lijkheden is in ieder geval essentieel om publieke belangen te waarborgen, waarbij explicitering van de rol van de overheid steeds voorop dient te staan.

Ook de afstemming tussen overheid en bedrijfsleven en tussen bedrijfsleven en samenleving vraagt aandacht, vooral als het gaat om de verdeling van lusten en lasten van beleid. Zo geeft het gros van de respondenten in ons panelonderzoek aan dat het bedrijfsleven en de industrie zich meer zouden moeten inzetten voor het klimaat-, natuur-en circulaire-economiebeleid, terwijl bedrijven doorgaans aangeven dat ze zich al flink voor een betere leefomgeving inzetten maar dat dit niet ten koste van hun internationale concurrentiepositie moet gaan. De overheid moet hier nadenken over de verdeling van lusten en lasten tussen burgers en bedrijfsleven, waarbij het de vraag is van welke principes de overheid uit moet gaan. Het kabinet zet in op kosteneffectiviteit van beleid. Maatregelen in de industrie (en landbouw) zijn gemiddeld goedkoper dan in de gebouwde omgeving. Uitgaande van het kabinetsstand- punt zou het dan voor de hand liggen om, als er een tekort dreigt in het doelbereik, toch primair in te zetten op de industrie (en landbouw). Dat moet op een verstandige wijze, waarin rekening wordt gehouden met de concurrentiepositie. Hiermee zou ook tegemoetgekomen worden aan het gevoel van burgers over eerlijkheid van beleid.

De grote leefomgevingsopgaven vragen aan de ene kant om een overheid die de regie neemt, maar aan de andere kant is duidelijk dat als de samenleving onvoldoende wordt betrokken bij die opgaven en bij de vormgeving van het beleid, dit de uitwerking en uitvoering van het beleid kan blokkeren. Dit laatste kan worden voorkomen door de verschillende lagen van de samenleving wél te betrekken bij de beleidsvormgeving, niet alleen om voldoende draagvlak te creëren, maar ook om te zorgen voor effectief beleid. Zo ontstaan er zowel bij het circulair maken van de economie als bij de transformatie van het landbouw- en voedselsysteem hoogtechnologische, nationale oplossingen naast laagtechnologische, lokale invullingen. Ook de invulling van het klimaat- en energiebeleid en het ruimtelijk beleid kent zowel (inter)nationale als lokale en regionale aspecten. Dit betekent dat voor een effectief beleid kennis van die uiteenlopende contexten en hun onderlinge samenhang een eerste vereiste is. Deze kennis is niet zo maar beschikbaar, maar

door belanghebbenden bij de uitwerking en uitvoering van het beleid te betrekken krijgt deze kennis toch een plek.

Daarbij is het belangrijk om te constateren dat er grote verschillen zijn in de mate van uitwerking van de vier leefomgevingsopgaven: het beleid op het vlak van het verminderen van de gevolgen van klimaatverandering is relatief ver ontwikkeld, met wettelijk verankerde doelen, meerjarig budget en beleidsprogramma’s, maar dit is – afgezien van het terrein van de waterveiligheid (zie het Deltaprogramma) – nog niet het geval bij het bredere klimaat- adaptatiebeleid. Het beleid rond circulaire economie is nog in een vroeg stadium van ontwikkeling en het landbouw-, voedsel- en natuurbeleid wacht op een sterkere concretise- ring. Met betrekking tot de opgave van de (stads-)regionale ontwikkeling speelt de onderlinge samenhang tussen woningbouw, verstedelijking en mobiliteit. Ook die opgave kent zijn nationale en lokaal-regionale aspecten.

De vraag naar meer regie van de nationale overheid betekent dus niet altijd hetzelfde. Per beleidsdossier zal steeds bijgehouden moeten worden wat voor de opgave en de fase waarin het beleid zich bevindt nationaal nodig is om ook het regionale ontwikkelvermogen en de burgerbetrokkenheid te versterken. Het belang van tussentijds leren en evalueren is dus groot. De coronacrisis: kwetsbaarheid en kans

Ten slotte is het belangrijk om te onderkennen dat de coronacrisis een aanzienlijke invloed kan hebben op de betrokkenheid van de samenleving bij de leefomgeving. Deze invloed kan positief zijn, bijvoorbeeld omdat veel mensen de kwaliteit van de directe leefomgeving meer zijn gaan waarderen en de voordelen zijn gaan zien van meer thuiswerken en minder forensen. Anderen zijn wellicht minder betrokken geraakt omdat ze in grotere onzekerheid leven en mogelijk hun baan zijn kwijtgeraakt. Hetzelfde geldt voor de betrokkenheid bij het leefomgevingsbeleid: zo suggereert recent onderzoek dat burgers het klimaatbeleid door de coronacrisis eerder belangrijker zijn gaan vinden dan minder belangrijk (I&O 2020), maar met de oplopende werkeloosheid en toenemende economische recessie kan dit ondertus- sen veranderd zijn.

Zeker is dat de coronacrisis implicaties heeft voor de samenleving, het beleid en de leefomgeving, en dat die implicaties zowel positief als negatief kunnen zijn. Een cruciale factor is wat de overheid, en die van de buurlanden en Europa, nu voor maatregelen gaan nemen in het herstelbeleid en hoe ze daar leefomgevingsaspecten in meenemen. Zoals recent beschreven in een PBL-studie (Verwest et al. 2020) kan een goed gekozen herstelbe- leid de verduurzaming van de samenleving verder op gang helpen en versnellen. Draagvlak in de samenleving is hiervoor essentieel, wat onder meer betekent dat ook zorgen voor werkgelegenheid en economisch herstel van belang zijn. Zeker wanneer geïnvesteerd wordt in verduurzaming en duurzame uitbreiding van woningvoorraad, hernieuwbare energie, R&D en milieuvriendelijke landbouw dragen die investeringen bij aan zowel economisch herstel en werkgelegenheid als aan klimaatmitigatie (Hepburn et al. 2020). De publieke gelden die voor economisch herstel worden uitgetrokken kunnen daarmee meteen worden

ingezet voor het veerkrachtig maken van de leefomgeving, een optie die ook de Europese Unie met haar Green Deal nadrukkelijk propageert.

Tot slot

We hebben ons in deze Balans primair gericht op de betrokkenheid van de Nederlandse samenleving. Als het gaat om de grote leefomgevingsopgaven is de betrokkenheid en bereidheid van Nederland natuurlijk niet genoeg; de inzet van de rest van de wereld is minstens zo belangrijk. Daarnaast hebben we ons primair gericht op de belangen van de huidige generatie, terwijl het bij de grote leefomgevingsopgaven juist ook gaat om de belangen van toekomstige generaties. Die toekomstige generaties kunnen echter niet meebeslissen over de zaken die voor hun toekomst bepalend zijn. Hier speelt de overheid een cruciale rol, want alleen zij kan de collectieve verantwoordelijkheid voor toekomstige generaties op zich nemen, al maakt haar dat mogelijk op de korte termijn niet populairder. Hiermee komen we bij de belangrijkste beleidsopgave die in deze Balans naar voren is gekomen. Het leefomgevingsbeleid heeft behoefte aan een overheid die regie neemt en helder is over de doelen van het beleid en de verdeling van de onderlinge verantwoordelijk- heden daarbij. Pas dan immers kunnen partijen zoals burgers, maatschappelijke organisa- ties, werknemers en werkgevers, provincies en gemeenten zeker zijn van de langetermijnef- fecten van hun betrokkenheid en investeringen. Maar tegelijkertijd heeft het

leefomgevingsbeleid een overheid nodig die gevoelig is voor wat er leeft, die oog heeft voor de verschillen tussen burgers, regio’s en opgaven, en die aandacht heeft voor de verdeling van lusten en lasten tussen burgers onderling, tussen burgers en bedrijven, tussen verschil- lende overheden, en tussen regio’s. De leefomgeving vraagt, kortom, om een dubbelrol van de overheid. Om een overheid die burgers in beweging weet te krijgen voor het verduurza- men van de maatschappij en de economie, die burgers stimuleert om initiatieven te ontplooien en samen te werken voor natuur en milieu. Maar ook om een overheid die zelf verantwoordelijkheid neemt. Kreeg de burger in de jaren tachtig de opdracht ‘Een beter milieu begint bij jezelf’, aan het begin van de jaren twintig van de eenentwintigste eeuw is duidelijk dat de mondiale en collectieve vraagstukken van de leefomgeving niet bij individuele burgers alleen kunnen worden neergelegd.

7 Literatuur