Re-integratietaak en bevoegdheden gemeentebestuur

Algemene re-integratietaak

In artikel 7 lid 1 sub a WWB is de re-integratietaak van het College van Burge-meester en Wethouders vastgelegd.²⁴² Artikel 7 lid 1 sub a WWB bepaalt dat het college verantwoordelijk is voor het ondersteunen van bijstandsgerechtigden bij de arbeidsinschakeling en het aanbieden van een voorziening indien dit noodza-kelijk wordt geacht. De redactie van deze bepaling wijkt af van de wijze waarop

242. De re-integratietaak was voorheen neergelegd in artikel 111 Abw, artikel 2 WIW, artikel 34 IOAW en artikel 34 IOAZ.

de re-integratietaak in de Abw, WIW, IOAW en IOAZ was geformuleerd. De wetgever beoogde met de invoering van de WWB meer evenwicht te brengen in de rechten en plichten van cliënt en college. Maar wat is er materieel veranderd voor de bijstandsgerechtigden?

Onder de Abw kon een bijstandsgerechtigde zich beroepen op artikel 111 Abw, indien het college ten onrechte niets ondernam om de re-integratie van de bijstandsgerechtigde te bevorderen. Artikel 111 Abw bevatte niet alleen de re-integratietaak van het college. Het bevatte tevens de plicht voor het college je-gens de individuele bijstandsgerechtigde om zich in te spannen. De wetsge-schiedenis biedt hieromtrent geen eensluidend antwoord, maar de plaats van de wettelijke bepaling in de Abw (het hoofdstuk over plichten) en het feit dat deze bepaling zich expliciet tot de individuele belanghebbende richtte, is een indicatie dat deze bepaling een recht voor de bijstandsgerechtigde inhield.²⁴³

Aan artikel 111 Abw kon de cliënt met een bijstandsuitkering weinig rechten ontlenen. Artikel 111 Abw bevatte slechts een recht op inspanning, geen resul-taatsverplichting: het college diende te bevorderen dat de bijstandsgerechtigde gebruik zou maken van de re-integratievoorzieningen die bij zouden dragen aan het zelfstandig voorzien in het bestaan.²⁴⁴ Aan een dergelijke inspanningsver-plichting heeft een college al snel voldaan. Enkel als het college geheel niets ondernam, had een cliënt naar mijn oordeel kunnen stellen dat zijn rechten wer-den geschonwer-den.

Het college kwam op grond van artikel 111 Abw daarnaast beoordelingsvrij-heid toe bij de vaststelling of voorzieningen zouden worden ingezet voor de inschakeling van de cliënt in het arbeidsproces en welke voorzieningen. De cliënt met een bijstandsuitkering had tot slot op grond van artikel 111 Abw geen recht op een (specifieke) voorziening. Het college diende slechts te zorgen dat de cliënt gebruik zou maken van een voorziening. Dit diende het college te doen door zorg te dragen voor voorlichting over voorzieningen en bemiddeling naar voorzieningen.²⁴⁵ Dat de taak van het college zich tot voorlichting en bemidde-ling beperkte is niet verwonderlijk nu de Abw geen voorzieningen bevatte die door het college konden worden verstrekt. Deze voorzieningen waren in de WIW opgenomen of werden door het CWI verstrekt.

Gelet op de plaats van artikel 7 WWB in de wet (paragraaf 1.2 heeft als titel

‘Opdracht gemeente’) kunnen bijstandsgerechtigden aan dit artikel geen rechten ontlenen nu het slechts een taak voor het college bevat. Artikel 10 WWB bepaalt

243. In de wetsgeschiedenis wordt enerzijds aandacht geschonken aan de mogelijkheid van de toezicht-houder om in te grijpen, indien gemeenten geen invulling geven aan hun inspanningsplicht. Ander-zijds wordt er gesproken over een wederAnder-zijdse inspanningsplicht voor college en bijstandsgerechtig-de om bijstandsgerechtig-de re-integratie van bijstandsgerechtig-de bijstandsgerechtigbijstandsgerechtig-de te bewerkstelligen. Zie Kamerstukken II 1991/92, 22 545, nr. 3, p. 16, 27, 62 en 182.

244. Zie over de inspanningsplicht ook de voorgaande noot.

245. Dit lijkt dwingender geschreven, en zou ook een recht op de noodzakelijke voorlichting en bemidde-ling kunnen omvatten

evenwel ondubbelzinnig dat tegenover de plicht voor het college om ondersteu-ning te verlenen een recht op ondersteuondersteu-ning bestaat.²⁴⁶ Artikel 10 WWB geeft met de woorden ‘aanspraak op ondersteuning’ aan dat het college niet een in-spanningsverplichting heeft, maar een resultaatsverplichting.Dit lijkt winst voor de bijstandsgerechtigde, maar wat houdt dit recht op ondersteuning precies in?

Waar artikel 111 Abw spreekt over bemiddeling en voorlichting naar re-integratievoorzieningen, gaat de WWB iets verder door te stellen dat de cliënt op de door het college noodzakelijk geachte voorzieningen aanspraak heeft. De WWB geeft de bijstandsgerechtigde evenwel geen recht op een (specifieke) voorziening. Artikel 10 WWB bepaalt dat de aanspraak niet verder gaat dan bij verordening door de gemeenteraad is vastgelegd. In deze verordening zal niet zo snel een ongeclausuleerd recht op een voorziening worden toegekend.

Het is bovendien aan de gemeenteraad om in een verordening als bedoeld in artikel 8 lid 1 sub a WWB vast te leggen welke voorzieningen verstrekt kunnen worden. Een bijstandsgerechtigde die een voorziening wenst die niet in de ver-ordening is opgenomen, wordt met een probleem geconfronteerd. De kans dat een voorziening niet de verordening is opgenomen, is terdege aanwezig nu de wet de gemeenteraad veel vrijheid geeft bij de invulling van de verordening. De wet verplicht de gemeenteraad alleen bij de opstelling van de verordening een evenwichtige benadering van de verschillende cliënten na te streven.

De wetgever heeft er bewust voor gekozen om in de wet geen nadere invul-ling te geven aan het recht op ondersteuning en niet wettelijk vastgelegd wat in de verordening moet worden geregeld. Dit past volgens de wetgever bij de aard en doelstelling van de WWB.²⁴⁷ Een belangrijk gevolg van deze terughoudend-heid van de wetgever is dat het recht op ondersteuning zoals deze in de gemeen-telijke verordening tot uiting komt in de praktijk aanzienlijk per gemeente kan verschillen. Daarmee is een gelijk recht op re-integratie voor bijstandsgerechtig-den niet gewaarborgd. Zo blijkt bijvoorbeeld uit de wetsgeschiebijstandsgerechtig-denis dat de wetgever met de WWB voorwaarden voor een sluitende aanpak wilde schep-pen.²⁴⁸ De WWB geeft de burger echter geen recht op een aanbod binnen twaalf maanden en er zullen maar weinig gemeenten zijn die dit recht in hun verorde-ning hebben opgenomen.

Het college komt net als onder de Abw op grond van artikel 10 WWB be-oordelingsvrijheid toe bij de beslissing om voorzieningen in te zetten bij de inschakeling in het arbeidsproces en welke voorzieningen. Onder de WWB is er voor het college dus even veel ruimte als onder de Abw om voorzieningen af te wijzen of de toekenning van een traject te weigeren. In de Memorie van

246. De wet spreekt over ‘aanspraak op ondersteuning’. Hoewel de wetgever niet wenst te spreken over

‘een recht’, lijkt mij dat hier sprake is van synoniemen.

247. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 13, p. 34. Aan de WWB ligt de gedachte van decentralisa-tie en deregulering ten grondslag om gemeenten de mogelijkheid te geven maatwerk te kunnen leve-ren. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 2. De wetgever heeft hier waarschijnlijk deze doelstellingen voor ogen.

248. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 8.

ting van de WWB wordt aangegeven dat zelfs de beschikbaarheid van financiën een rol mag spelen bij de afweging om een cliënt een aanbod te doen:

‘Burgemeester en wethouders moeten bij hun besluit op deze aanvraag maat-werk leveren. Diverse aspecten maken deel uit van die individuele afweging, zoals het integratieadvies van het CWI, de beoordeling van het re-integratieadvies, de aanwezigheid van de benodigde voorzieningen of alterna-tieven daarvoor, de beschikbaarheid van zorg- en hulpverlening en de financiële middelen die beschikbaar zijn gesteld door de gemeenteraad op basis van de gemeentelijke verordening.’²⁴⁹

Het ontbreken van financiële middelen alleen is volgens de wetgever onvol-doende reden om een verzoek van een cliënt om ondersteuning af te wijzen. Zijn er geen alternatieven voorhanden dan ligt de situatie anders. In de Memorie van Toelichting van de WWB geeft de wetgever aan:

‘De gemeente moet dus naar aanleiding van een aanspraak op ondersteuning altijd een individuele afweging maken of zij die aanspraak wil en kan honore-ren. Het ontbreken van financiële middelen alleen is geen voldoende afwijzings-grond van een dergelijk verzoek. Het kan immers mogelijk zijn dat er een alter-natief aanbod gedaan kan worden. Aan de andere kant is het uitdrukkelijk aan de gemeente om te beoordelen of er überhaupt ondersteuning noodzakelijk is en welke vorm die moet krijgen, gelet op het te bereiken doel van arbeidsinschake-ling, al dan niet op langere termijn.’²⁵⁰

Al met al garandeert de WWB een cliënt niet veel meer dan een recht op beoor-deling van zijn kansen op werk en zonodig een beoorbeoor-deling van de wijze waarop de re-integratie dient te worden vormgegeven. Voor het krijgen van het gewens-te aanbod is de bijstandsgerechtigde zeer afhankelijk van het college alsmede de gemeente waarin hij woont. Materieel gezien is de bijstandsgerechtigde met de afschaffing van de Abw en de invoering van de WWB er dus niet op vooruitge-gaan.

Bevoegdheden

Opleggen plichten en handhaving plichten

Het college moet vaststellen welke re-integratieverplichtingen aan het recht op uitkering dienen te worden verbonden. Artikel 18 bepaalt dat het college de plichten van de bijstandsgerechtigde af moet stemmen op de individuele om-standigheden, mogelijkheden en financiële middelen van de belanghebbende.

Op het college rust bovendien de plicht om de aan de bijstand verbonden

249. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 40 (MvT).

250. Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 40. (MvT).

plichtingen te evalueren. In de uitspraak van 26 april 2005 heeft de Centrale Raad van Beroep geoordeeld dat het college periodiek moet onderzoeken of er aanleiding is om re-integratieverplichtingen (opnieuw) aan het recht op bijstand te verbinden en of voor bepaalde periode verleende ontheffingen moeten worden voortgezet, ingetrokken of gewijzigd.²⁵¹

Artikel 9 en artikel 55 WWB geven aan welke re-integratieverplichtingen op de belanghebbende rusten.²⁵² De wetgever heeft tijdens de behandeling van de WWB aangegeven dat het college de plichten in artikel 9 WWB nader kan con-cretiseren. Om de belanghebbende rechtszekerheid te bieden acht de wetgever het van belang dat het college de belanghebbende in de uitkeringsbeschikking op de hoogte stelt van al zijn plichten, waaronder de nadere concretiseringen van de plichten uit artikel 9 WWB.²⁵³ Het college dient tevens te vermelden wat de gevolgen zijn, indien deze verplichtingen niet worden nageleefd. Wat de gevolgen zijn van het niet naleven van deze verplichtingen dient het college vast te stellen aan de hand van de sanctieverordening die de gemeenteraad op moet stellen op grond van artikel 8 lid 1 sub b WWB.

Nu de wetgever belang hecht aan bekendheid van de bijstandsgerechtigde met zijn plichten, is het merkwaardig dat de WWB het college niet verplicht om de rechten en plichten van de betrokkene in een re-integratievisie neer te leggen.

Het UWV is hier op grond van artikel 30a Wet SUWI wel toe gehouden. Het college was onder de Abw op grond van artikel 70 lid 1 Abw hiertoe eveneens verplicht.²⁵⁴ Ook kent de WWB geen verplichting of bevoegdheid voor het col-lege om een trajectplan op te stellen, indien het colcol-lege de belanghebbende een traject aanbiedt.²⁵⁵ Of de re-integratievisie en het trajectplan onder de WWB nog door de colleges worden opgesteld, is daardoor onduidelijk.²⁵⁶ Uiteraard kunnen de colleges deze instrumenten wel gebruiken, indien de gemeenteraden deze re-integratieinstrumenten in de re-integratieverordening opnemen.

251. CRvB 10 juli 2007, LJN BB009 en CRvB 26 april 2005 LJN AT5285, 03/3697 NABW.

252. Deze verplichtingen zullen in paragraaf 4.4.4 nader worden besproken.

253. Zie Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 3, p. 5, 40, 41en 48.

254. De term re-integratievisie stond niet in de Abw. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat in arrtikel 70 lid 1 Abw hetzelfde diende te worden opgenomen als nu in de re-integratievisie op grond van artikel 30a Wet SUWI. De wetgever noemde het document dat op grond van artikel 70 lid 1 Abw moest worden opgesteld plan van aanpak.

255. Zie over de reden waarom de bevoegdheid om een trajectplan op te stellen niet in de WWB is opge-nomen hoofdstuk 5 paragraaf 5.4.1.

256. Of de gemeenten deze instrumenten in de praktijk gebruiken, is niet eenvoudig te achterhalen. Van enkele gemeenten is bekend dat zij het trajectplan nog steeds gebruiken omdat zij het trajectplan in hun re-integratieverordening hebben opgenomen. De gemeenten die bereid waren deel te nemen aan het empirisch onderzoek waarvan in hoofdstuk acht en negen verslag wordt gedaan, werkten onder de WWB in ieder geval met het instrument trajectplan.

Overige re-integratiebevoegdheden

De WWB bevat in artikel 7 lid 2 WWB de verplichting om samen te werken met de andere uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid om de re-integratie van belanghebbenden te realiseren. Zoals in paragraaf 4.2.2 is aangegeven, zal met invoering van de Wijziging Wet SUWI deze samenwerking plaatsvinden op één locatie, de Locatie Werk en Inkomen (LWI). Net als het UWV dient het college het casemanagement te bevorderen (artikel 9 Wet SUWI). De toekenning van voorzieningen geschiedt afhankelijk van de inhoud van de re-integratieverordening die de gemeenteraad heeft opgesteld (artikel 8 WWB).

Op grond van artikel 7 lid 4 WWB kunnen de feitelijke re-integratie-werkzaamheden door gemeenten worden uitbesteed aan derden die in het kader van hun beroep of bedrijf de inschakeling in het arbeidsproces van burgers pro-beren te bevorderen. De WWB biedt deze mogelijkheid daar de wetgever van mening is dat de inschakeling van re-integratiebedrijven de efficiency en effec-tiviteit van het beleid bevordert. Voorheen was er voor gemeenten een wettelijke plicht tot inschakeling van re-integratiebedrijven bij re-integratie. De wetgever heeft deze plicht uit de wet gehaald, omdat deze verplichting niet past binnen het stelsel van de WWB. Gemeenten zijn op grond van de WWB financieel verant-woordelijk voor het gevoerde re-integratiebeleid, waardoor ze worden gestimu-leerd om effectief en efficiënt cliënten te re-integreren.²⁵⁷ Gemeenten hebben op grond van de WWB volledige beleidsvrijheid, zodat ze clienten maatwerk kun-nen bieden. Bovendien meent de wetgever dat de re-integratiemarkt inmiddels functioneert. Dit is een incentive om van de re-integratiebedrijven gebruik te blijven maken.

Re-integratieplichten bijstandsgerechtigden

In de Abw, IOAW en IOAZ waren de re-integratieverplichtingen gedetailleerd geregeld.²⁵⁸ De Abw bood met artikel 106 Abw het college de mogelijkheid aanvullende re-integratieverplichtingen aan het recht op bijstandsuitkering te verbinden. Deze laatste bepaling gaf het college de mogelijkheid meer maatwerk te leveren. Maatwerk was daarnaast mogelijk door middel van het verlenen van een ontheffing op grond van één van de bepalingen die daarvoor in de wet waren opgenomen.²⁵⁹ Met de invoering van de WWB per 1 januari 2004 is het stelsel van re-integratieplichten en ontheffingen aanzienlijk veranderd. Dit opdat er meer maatwerk kan worden geboden. Wat gelijk is gebleven, is dat personen met een Anw-uitkering en niet-uitkeringsgerechtigde werklozen nog steeds geen re-integratieverplichtingen hebben. Voor hen geldt dat re-integratie geheel op vrijwilligheid berust.

257. Zie Kamerstukken II 2004/05, 30 202, nr. 3.

258. De verplichtingen waren geregeld in 113 Abw, 35 IOAW en 35 IOAZ

259. Zie artikel 107, artikel 113 lid 4, artikel 114, artikel 114a en artikel115 Abw. Voor de IOAW en IOAZ zijn de ontheffingen in artikelen 35 lid 4, 36, 37 en 38 IOAW en IOAZ neergelegd.

Artikel 9 WWB bevat nu de verplichtingen van de bijstandsgerechtigden en bepaalt wanneer ontheffing kan worden verleend. Artikel 9 WWB telt twee verplichtingen die zeer algemeen zijn geformuleerd. Deze verplichtingen kun-nen per bijstandsgerechtigde nader worden geconcretiseerd zodat maatwerk kan worden geboden. In de eerste plaats is de cliënt met een bijstandsuitkering ver-plicht naar vermogen algemeen geaccepteerde arbeid te verkrijgen en te aan-vaarden. Onder het trachten te verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid valt tevens het zich laten registreren als werkzoekende bij het CWI. Daarnaast is de cliënt met een bijstandsuitkering verplicht gebruik te maken van de voorzie-ningen die het door het college aangeboden krijgt, waaronder sociale activering.

Deze verplichting houdt ook in het meewerken aan een onderzoek naar de mo-gelijkheden om ingeschakeld te kunnen worden in arbeid.

De verplichtingen uit artikel 9 WWB kunnen met elkaar botsen. Zo kan de cliënt tijdens een re-integratietraject een baan aangeboden krijgen. Moet de cli-ent dan het traject afmaken of de baan accepteren? In de jurisprudcli-entie is uitge-maakt dat degenen die een bijstandsuitkering ontvangen primair zelf verant-woordelijk zijn om in hun bestaan te voorzien. Werk gaat daarom voor scholing en andere begeleidingsactiviteiten.²⁶⁰

Het begrip passende arbeid is niet in de WWB opgenomen. Op grond van de WWB moet elke bijstandsgerechtigde algemeen geaccepteerde arbeid aanvaar-den. Dit betekent dat werkervaring, opleiding en reisduur niet langer relevant zijn bij de beoordeling of werk geaccepteerd moet worden. Ook de tijdelijkheid van een contract speelt geen rol meer bij de vraag of de baan dient te worden geaccepteerd. Alles kan als passend worden beoordeeld. Het gevaar hiervan is dat het aantal draaideurklanten – te weten cliënten die veelvuldig een bijstands-uitkering aanvragen en verstrekt krijgen – toeneemt. Dit botst met de doelstel-ling om duurzame uitstroom uit de bijstand te realiseren.²⁶¹ Wanneer arbeid niet onder het begrip algemeen geaccepteerd kan worden geschaard, is ter beoorde-ling van de rechter.²⁶² De wet bepaalt enkel dat gesubsidieerd werk niet als al-gemeen geaccepteerde arbeid kan worden aangemerkt.

Ontheffing van de verplichtingen kan onder de WWB slechts worden gege-ven in het individuele geval. Anders dan de Abw kent de WWB geen categoriale ontheffingen. De afschaffing van de categoriale ontheffing betekent onder meer dat ouderen tot hun 65^e jaar zich beschikbaar zullen moeten stellen voor de ar-beidsmarkt. Er moet sprake zijn van dringende redenen wil een ontheffing aan een cliënt met een bijstandsuitkering worden verleend, artikel 9 lid 2 WWB.

Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel WWB is gediscussieerd over de vraag of ouders van de arbeidsplichten moeten worden ontheven, indien zij voor

260. Rb. Maastricht 7 maart 2003, LJN AF5907.

261. Driessen vraagt zich bovendien af of het begrip algemeen geaccepteerde arbeid niet strijdig is met artikel 19 lid 3 Gw dat het recht op vrije arbeidskeuze behelst. Zie Driessen 2004, p. 233.

262. De wetgever geeft aan dat men niet verplicht kan worden om als prostituee te gaan werken. Ook gewetensbezwaren kunnen maken dat men arbeid niet hoeft te aanvaarden. Zie Kamerstukken II 2002-2003, 288870, nr. 3, p. 35. In hoeverre de rechter hierin mee gaat is nog onduidelijk.

een kind zorgen. Geoordeeld werd dat een zorgtaak soms reden kan zijn om ontheffing van de arbeidsplicht te verlenen. Een structurele ontheffing voor ouders met kinderen onder de vijf jaar werd niet wenselijk geacht, want hierdoor zou de afstand van deze ouders tot de arbeidsmarkt mogelijk toenemen en hun uitstroomkansen verkleinen.²⁶³ De WWB bepaalt wel dat het college slechts een arbeidsplicht mag opleggen aan alleenstaande ouders met een zorgtaak voor kinderen onder de twaalf jaar als het college zich genoegzaam heeft overtuigd van de beschikbaarheid van kinderopvang en de belastbaarheid van de ouders.

Artikel 55 WWB bepaalt overeenkomstig het voormalige artikel 106 Abw dat het college aanvullende re-integratieverplichtingen aan het recht op uitkering kan verbinden. Gelet op de ruime omschrijving van de veprlichtingen van bij-standsgerechtigden in artikel 9 WWB zal deze bepaling naar verwachting maar weinig worden gebruikt.