Het rationele en gefaseerde proces als basis voor planning . 31

Vanuit de bestuurskunde ligt traditioneel een sterke nadruk op de analytische rationele aspecten van beleidsvoering. Het betreffen theorieën over beleidsprocessen die zijn gericht op processen van het ontwerpen van beleid, welke als rationele activiteit is gericht op het bereiken van specifieke uitkomsten. Daarbij bestaat een grote belangstelling voor de effecten van beleid en de factoren die van invloed zijn op het verloop

hiervan (Fenger, 2001). Birkland (2001) stelt dat het rationele model van besluitvorming een ideaal beeld vormt over de wijze waarop besluitvorming dient te verlopen. Een rationeel besluitvormingsproces kan daarbij worden beschouwd als een in fasen uiteenvallend proces (zie o.a Friedmann, 1987), dat door Van de Donk (1997) wordt gekarakteriseerd als een schema. Het proces is daarbij gericht op het bereiken van een doelrationele oplossing voor een beleidsprobleem, waarin (tenminste) de volgende zes fasen zijn te herkennen:

• Structurering en formulering van een beleidsprobleem;

• Formuleren van doelstellingen en randvoorwaarden (criteria);

• Onderzoek en formulering van alternatieve oplossingen;

• Keuze van het optimale beleid door afweging van de alternatieven;

• Uitvoering van het betreffende beleid;

• Evaluatie en bijsturing van het beleid.

Meyerson en Banfield (1955) stellen dat het rationele planningsmodel een gepland verloop van acties betreft waarin de rationele grondslag bijdraagt aan het maximaliseren van de gestelde doeleinden. Een rationele beslissing omvat vanuit deze gedachte: [1] het overwegen van alle alternatieven en acties, het beoordelen welke hiervan mogelijk zijn vanuit de planningscondities en in het kader van de doelstellingen die dienen te worden bereikt, [2] het identificeren en evalueren van alle consequenties die het gevolg zijn van implementatie van elk van de alternatieven dan wel het voorspellen hoe de totale situatie zal veranderen als gevolg van elk van de alternatieven en acties en [3] de selectie van het alternatief of actie die de voorkeur geniet vanuit de gestelde doeleinden (Meyerson en Banfield, 1955). Alexander (1984) wijst op het feit dat rationele beleidsvorming de systematische overweging en evaluatie van de alternatieven en acties (middelen) betreft voor de na te streven doelen. Het gaat hier om een

technisch criterium, waarbij de nadruk is gelegd op de inzet van middelen om specifieke doelen te bereiken (Hoogerwerf, 1998).

De modernistische aanname dat planningsprocessen een rationele grondslag hebben, en daarmee beheersbaar alsmede controleerbaar zijn, was een gedachtegang die tijdens de jaren '50 zijn hoogtepunt bereikte. Het betrof een periode waarin het object centraal stond als object van studie. Een dergelijk technische rationaliteit was gebaseerd op de gedachte dat gegeven de beschikbare informatie in de beginfasen van het planningsproces een eenduidige uitkomst kon worden gedefinieerd, waarbij het te bereiken eindresultaat volledig kon worden voorspeld en beheerst (De Roo en Porter, 2007). Een doorvertaling van deze gedachte naar de praktijk leidde ertoe dat aan het project verbonden doelstellingen, randvoorwaarden, budgetten en de daarbij behorende planning dusdanig werden dichtgetimmerd dat er slechts beperkte ruimte over bleef voor overleg en onderhandeling. Het bleek dan ook een paradox te zijn die niet kon worden gehandhaafd. Als snel werd duidelijk dat de technische rationele insteek zijn beperkingen had (zie o.a. Etzioni, 1967; Faludi, 1987; Popper; 1961) en hedendaags wordt een dergelijke aanpak als zodanig beschouwd als een vorm van primitief optimisme (Voogd, 1995).

2.4.2 De beperkingen van het rationele en gefaseerde

planningsproces

Al in de jaren '60 stond het rationele en gefaseerde model als leidend beginsel van besluitvorming ter discussie. Het maken van 'rationele' keuzen impliceert een grote mate van kennis van de problematiek. Planningsvraagstukken bleken niet zelden ingebed in een grote mate van complexiteit, waarvoor veelal ten aanzien van de besluitvorming geen

volledige informatie voor handen was. Door het ontbreken van volledige informatie is het simpelweg in de meeste gevallen niet mogelijk om alle mogelijke alternatieven gelijktijdig en gelijkwaardig te kunnen vergelijken (Simon, 1967). Besluitvorming in de praktijk vertoonde daarom weinig karakteristieken van een rationeel verlopend planningsproces. March en Simon (1958) wijzen daarbij terecht op de beperkingen waarmee besluitvormers worden geconfronteerd. De Roo (2004) stelt dat het hierbij gaat om ambitieuze en slecht gedefinieerde problemen; onvolledige informatie over de alternatieven, de uitgangswaarde en de achtergrond van het probleem; onvolledige inzichten in het bereik en de inhoud van waarden, voorkeuren en interesses alsmede beperkingen in tijd, vaardigheden en middelen (March en Simon, 1958; Forester, 1989).

Lindblom (1959) illustreerde in dit opzicht dat besluitvorming in de praktijk kan worden beschouwd als een worsteling. Besluitvormers worden in dit opzicht geconfronteerd met onzekerheden, strijdige belangen en organisationele belemmeringen bij het nemen van beslissingen (zie o.a, De Roo, 2001). De informatie die ten grondslag ligt aan deze beslissingen blijkt in de praktijk veelal onvolledig of bijvoorbeeld ten aanzien van de A4 Midden-Delfland hoogst verwarrend. Als gevolg hiervan zijn voor de besluitvorming meestal geen relevante criteria beschikbaar om alle alternatieven te evalueren, met als gevolg dat besluitvormers daarom aanmodderen.

De voorgenoemde knelpunten zijn typerend voor complexe beslissingen. Iedema en Wiebinga (2004) stellen dat als gevolg hiervan snel wordt teruggevallen op bestaande zekerheden. De hoeveelheid aan actoren maakt het niet mogelijk radicaal af te wijken van de bestaande situatie, waardoor een marginale verbetering van bestaande situaties het hoogst haalbare is. Ten aanzien van afwegingen voor weginfrastructuurprojecten

gaat het als zodanig niet zozeer over het verkrijgen van een rationeel inzicht in alle alternatieven en de daaraan verbonden informatie, maar om het verkrijgen van een beeld over richtingen (Etziony , 1967). Op basis hiervan is het mogelijk de meest relevante richtingen nader te bestuderen, waarbij de basis is gelegd voor het nemen van veel planologische beslissingen. Op basis van de hieraan verbonden alternatieven wordt de meest veelbelovende geselecteerd, welke van tijd tot tijd wordt geëvalueerd. Het geselecteerde alternatief wordt daarbij aangehouden naar gelang deze houdbaar is.

Pas eind jaren ’70 kwamen alternatieven beschikbaar, waarmee kon worden afgestapt van de op rationele en gefaseerde leest geschoeide methoden van planning. Met de komst van scenarioplanning werd niet langer meer één blauwdruk gemaakt voor de ruimtelijke inrichting, maar werden verschillende scenario’s naast elkaar geprojecteerd. De keuze voor een scenario was daarbij niet langer een keuze tussen goed of fout, maar een overwogen politieke keuze.

In de jaren ’80 begon de complexiteit van ruimtelijke vraagstukken zijn tol te eisen. Diverse ruimtelijke knelpunten vereisten verregaande vormen van specialisatie (De Roo en Porter, 2007). Met deze specialisatie werd getracht de uitvoering van de ruimtelijke wensen te beheersen. De complexiteit van de planningsopgave heeft geleid tot de gedachte dat besluitvorming een flexibele aanpak vereist. Voor planningsvraagstukken is er als zodanig geen eenduidig vast te stellen wijze waarop besluitvorming dient plaats te vinden. Cohen et al. (1972) illustreren dit door te wijzen op het feit dat binnen besluitvormingsprocessen problemen, oplossingen, actoren en keuzegelegenheden niet zelden bij toeval aan elkaar worden verbonden. Als basis hiervoor dient het 'garbage can model', waarin de voorgenoemde elementen reeds aanwezig zijn en de mogelijkheid bestaat

om besluiten te nemen. Een besluit komt echter pas tot stand als de elementen elkaar vinden, hetgeen de taak is van bestuurders. In tegenstelling tot het rationele gefaseerde besluitvormingsmodel hoeft het probleem hierbij niet noodzakelijk in tijd vooraf te gaan aan de oplossing. Het is bijvoorbeeld goed mogelijk dat in de praktijk bepaalde oplossingen reeds aanwezig zijn maar nog een daarbij behorend probleem vereisen.

Afwegingen die ten aanzien van een bepaald vraagstuk toereikend zijn, kunnen voor andere vraagstukken ongewenst zijn. Besluitvorming is als zodanig sterk afhankelijk van de context van het vraagstuk. De grote vertraging als gevolg van de maatschappelijke weerstand tegen de aanleg van onder andere de A27 door Amelisweerd en de A4 door Midden Delfland illustreren dit overduidelijk. De aanleg van de A27 door Amelisweerd ging jarenlang gebukt onder felle maatschappelijke protesten. Ondanks dat de nieuw aan te leggen rijksweg het onderwerp vormde in een kort geding werd alvast begonnen met de kap van een groot bosperceel, waarmee de eerste stappen werden gezet om de A27 mogelijk te maken. In 1986 werd, als gevolg van het eenzijdig doordrukken van de overheid, de A27 opengesteld. In geval van de A4, waartegen toentertijd eveneens grote maatschappelijke weerstand bestond, lijkt pas recentelijk de aanleg mogelijk. Het feit dat de protesten tegen de beoogde aanleg van de Rijksweg A4 destijds bij hoger gelegen politieke organen ten ore kwamen heeft geleid tot een serie kamervragen en zelfs het stopzetten van de reeds aangevangen werkzaamheden. De Roo en Porter (2007) stellen dat het niet ontkenbaar is dat voor een substantieel deel van de planning gerelateerde vraagstukken, in het bijzonder die waarbij veel actoren betrokken zijn, de voorgenoemde besluitvormingsmodellen tekort schieten. Complexe en onzekere vraagstukken, waaronder de afwegingen ten aanzien van de inpassing van infrastructuurprojecten, vergen een benadering dan die van de harde en/of exacte feiten (Goudappel, 1996).