Beperkingen van de project- en procesbenadering

Het managen van infrastructuurprojecten blijkt in de praktijk geen eenvoudige opgave, zelfs als projecten naar behoren lijken te verlopen. Van oudsher wordt sturing gegeven aan infrastructuurprojecten van uit de

gedachte dat deze beheersbaar en bestuurbaar zijn (Linden en Voogd, 2004). Niets bleek in de praktijk minder waar en de beperkingen van rationele planningsbenaderingen werden daarom snel zichtbaar. Niet ongeregeld duren infrastructurele projecten langer dan aanvankelijk was beoogd, overschrijden de kosten het betreffende budget en verloopt de samenwerking tussen de actoren minder soepel dan was voorzien. Het zijn deze factoren die er dan ook toe leiden dat het doorlopen proces of zelfs het opgeleverde resultaat niet aan de gestelde verwachtingen voldoen. De Heer en van Alphen (1996) stellen dan ook terecht dat het traditionele projectmanagement tekort schiet als een project in een maatschappelijk en politiek-bestuurlijk geladen context verkeert, wat ertoe leidt dat de veronderstelde doelrationaliteit en beheersbaarheid dan slechts ten dele werkelijkheid blijken te zijn. In de literatuur over projectmanagement is dan ook kritiek waar te nemen die voornamelijk is gericht op de manier waarop deze managementvorm de bestaande complexiteit reduceert (zie o.a. Lientz & Rea, 1998; Kezsbom et al., 2001).

Bij een projectmatige benadering van infrastructurele projecten wordt groot belang gehecht aan de inhoud van het vraagstuk. De primaire focus is daarbij gericht op het doelgericht realiseren van deze inhoud binnen de gestelde randvoorwaarden (in termen van tijd, geld en kwaliteit). Voor infrastructuurprojecten zijn de gestelde randvoorwaarden dan ook veelal beperkend voor de wijze waarop de verbinding kan worden ingepast in de omgeving. Het beschikbare budget is daarbij veelal in de praktijk ontoereikend om tot een kwalitatief hoogwaardige inpassing over te gaan. Daarnaast blijkt het moeilijk infrastructuurprojecten binnen de gestelde tijdstermijn te realiseren. Het lijkt voor dergelijke planningsprocessen dan ook lastig om besluitvorming te realiseren. De inhoudelijke focus van projecten leidt ertoe dat er in de praktijk slechts een geringe aandacht bestaat voor het proces.

Figuur 7: Afname van de variabelen tijdens het planningsproces (Kor en Wijnen, 2007).

Esselbrugge (2003) stelt dat het hierdoor niet in alle gevallen gewenst is dat een initiatiefnemer een inhoudelijk en gedetailleerd ontwerp voorstelt. Dit gaat met name op voor die situaties waarin de initiatiefnemer sterk

afhankelijk is van andere partijen. De sterke inhoudelijke fixatie leidt ertoe dat er gedurende het proces slechts ruimte is voor een marginale

bijstelling van de technisch inhoudelijke aspecten (Herk, 2003). Kor en Wijnen (2007) illustreren de beperkte mogelijkheden om ontwerpvariabelen te wijzigen gedurende het project op basis van figuur 7. Op basis van deze figuur kan worden gesteld niet enkel de technisch inhoudelijke aspecten in een vroeg stadium vast staan, maar dat dit eveneens geldt voor de percepties van de betrokken actoren binnen het project. Naar mate het proces dichter bij het eindstadium komt kunnen nieuwe ontwikkelingen niet meer worden meegenomen.

De gedachte dat via objectieve beleidsinformatie een einde is te maken aan politieke strijd en belangenbehartiging wordt aan de hand van de besluitvorming ten aanzien van diverse infrastructuurprojecten duidelijk. Een wellicht exemplarisch voorbeeld hiervan is de aanleg van de Rijksweg A4, waar Rijkswaterstaat in eerste instantie uitging van het feit dat de benodigde beleidsinformatie reeds aanwezig was en weinig de beoogde aanleg dan ook in de weg kon staan. Niets bleek in de daarop volgende projectfasen echter minder waar toen bleek dat de betrokken partijen met andere feitelijkheden naar voren kwamen en daarmee de door Rijkswaterstaat aangedragen feiten ter discussie stelden. Het aanleg van de Rijksweg A4 illustreert helder dat de afweging van conflicterende belangen gaat niet zonder uitgebreide discussierondes, waarin elk van de betrokken actoren naar winst probeert te streven. Gibbons et al. (1994) stelt de kennis die ten grondslag ligt aan deze discussies is gedemocratiseerd. Beleidsinformatie wordt voor de in het planningsproces betrokken actoren niet ongeregeld geconstrueerd en vindt als zodanig aansluiting bij de eigen probleemdefinities en gewenste oplossingsrichting (Van Buuren en Edelenbos, 2005). Esselbrugge (2003) stelt dat hierdoor sprake is van ambiguïteit, oftewel het ontbreken van eenduidige

Alternatieve gebruiks- en onderhouds mogelijkheden vallen af

Initiatief Definitie Ontwerp

Voor-

bereiding ^{Realisatie Nazorg}

Project Eisenpakket Oplossing Uitwerking Materiali- sering Gebruik, beheer en onderhoud Alternatieve realisatie- mogelijkheden vallen af Alternatieve oplossingen vallen af Alternatieve eisen vallen af Alternatieve projecten vallen af

betekenissen. Het vastleggen van de projectinhoud in een vroegtijdig stadium is daardoor niet wenselijk.

Bij infrastructurele planningprocessen hebben de verschillende partijen vaak ieder individuele percepties van en opvattingen over de problemen en oplossingen (zie o.a. De Bruijn et al., 2002). Een snelle definiëring van het probleem in de eerste fasen van een project kan ertoe leiden dat deze niet worden erkend door de overige in het planningsproces betrokken actoren. Wanneer de belangen van de overige actoren onvoldoende zijn terug te vinden in het besluit, zullen deze actoren zich hiertegen verzetten, dan wel de besluitvorming trachten te blokkeren.

De beperkingen van een procesmatige insteek

Bij een procesmatige benadering van infrastructuurprojecten ligt de focus, in tegenstelling tot een projectmatige aanpak, niet op de inhoud maar op het proces. In tegenstelling tot een projectmatige benadering van vraagstukken biedt procesmanagement geen zicht op het eindresultaat dat zal worden bereikt. De belangrijkste oorzaak hiervan is gelegen in het feit dat voor complexe vraagstukken veelal geen idealitaire oplossingen bestaan. Het gaat hier hoogstens om oplossingen die op een bepaald moment, in een bepaalde cultuur en gegeven een bepaalde stand van kennis van het probleem als een intersubjectief aanvaardbare aanpak door de actoren wordt geaccepteerd.

Binnen planningsprocessen bestaat het risico dat procesmanagement wordt geplaatst binnen de klassieke managementstijlen (De Bruijn et al., 2002). Het gaat daarbij om het hanteren van procesmanagement als instrument om reeds genomen inhoudelijk gefixeerde besluiten op een effectieve wijze te communiceren. De focus van management verschuift daarmee van overleggen naar uitleggen. Maar ook om de knelpunten die

naar voren komen bij de wens om processen beheersbaar te maken met behulp van sterk projectmatig gerichte technieken. Als gevolg hiervan wordt een proces ontworpen dat dusdanig is vormgegeven dat slechts een beperkte ruimte resteert voor overleg en onderhandeling. Het proces wordt daarbij gepositioneerd als middel om actoren te betrekken bij de afzonderlijke projectfasen.

Ten tweede gaat het hier om het beschouwen van procesmanagement als managementstrategie die de overige managementstijlen volledig vervangt (De Bruijn et al., 2002). Deze beschouwing ligt in werkelijkheid enigszins genuanceerder. Procesmanagement kan leiden tot stroperigheid van de besluitvorming. Het betrekken van een veelheid aan actoren in het besluitvormingsproces, in het bijzonder wanneer het gaat om draagvlak te verwerven, gaat onvermijdelijk gepaard met het risico dat bepaalde actoren de besluitvorming trachten te blokkeren dan wel zich afzijdig wensen te houden. Procesmanagement kan echter ook leiden tot een verarming, in plaats van verrijking, van de besluitvorming. Doordat het resultaat van het besluitvormingsproces recht moet doen aan de belangen van de betrokken actoren bestaat de kans dat het resultaat slechts een weinig verrijkend compromis betreft. Daarnaast bestaat de kans dat verliezers min of meer willekeurig worden gecompenseerd, waardoor het definitieve besluit wordt gevormd door een serie inhoudelijk gescheiden aspecten. Als laatste leiden processen die slechts een minimale confrontatie van denkbeelden bevatten geen tegenspraak en leiden daarmee tot onvoldoende procesmatige verrijking.

Voornamelijk in de initiële procesfasen wordt de inhoud daarbij niet zelden ondergesneeuwd. Hieraan zijn onvermijdelijk een aantal negatieve implicaties verbonden (Esselbrugge, 2003). Als eerste kan worden genoemd dat als gevolg van het ondoorzichtige karakter van veel

processen grote onzekerheid kan ontstaan. Deze onzekerheid wordt daarbij gevoed door het feit de uitkomst op voorhand niet kan worden voorspeld en als zodanig geen inzicht bestaat in de daaraan verbonden randvoorwaarden (in termen van geld en tijd). Bij de betrokken partijen ontstaat als zodanig veelal de noodzaak enige vorm van steun dan wel goedkeuring voor het initiatief te verkrijgen. Belangen die geen tot weinig steun genieten in het proces worden daarbij ondergeschoven aan belangen die wel op draagvlak verkrijgen. Draagvlak is niet zelden het resultaat van gemeenschappelijke afspraken. Het realiseren van draagvlak voor redelijkerwijs vaststaande oplossingen leidt daarbij tot inhoudelijke fixatie. Doordat een bundeling van oplossingen ontstaat die in de praktijk zijn gerelateerd aan de initiële oplossing. Het verwerpen van deze oplossing is daarmee vrijwel onmogelijk geworden. Het gaat hier om een inhoudelijke fixatie van het probleem met de daaraan verbonden oplossingsrichtingen.