Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen

Voor vaststelling van de instructieregels is zoveel als mogelijk gebruik gemaakt van voorschriften uit allerlei op zich niet bindende juridische documenten. De belangrijkste zijn de publicaties van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen (PGS). De PGS-publicaties zijn handreikingen voor een veilige productie, opslag, gebruik of vervoer van gevaarlijke stoffen. De handreikingen worden beheerd door de PGS-beheerorganisatie. De PGS-publicaties worden aangemerkt als Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.¹³³

8.7 Gebiedsgedifferentieerd

Zoals al eerder benadrukt, geldt een gebiedsgedifferentieerd beschermingsregime. De omvang van de diverse gebieden is, zoals in paragraaf 8.1 uiteen is gezet, wat betreft waterwingebieden, grondwaterbeschermingszones en boringsvrije zones bepaald door de reistijden van verontreinigingen in bodem en grondwater.

Ingrepen aan of in de bodem die de slecht-doorlatende eigenschappen van de bodem aantasten of kunnen aantasten zijn voor alle gebiedscategorieën gereguleerd. Dergelijke ingrepen behoren tot de meest risicovolle voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Regels ter voorkoming of beperking van verontreiniging zijn daarentegen in beginsel alleen gegeven voor waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones. Regulering van verontreiniging in boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden vindt in beginsel niet plaats. Indien de slecht—doorlatende bodemlagen in deze gebieden in tact zijn, zal de reistijd tot de winputten groot genoeg zijn om bijtijds de vereiste maatregelen te treffen. Dit geldt overigens niet wanneer schadelijke stoffen in of op de bodem worden gebracht.

De kans op onherstelbare verontreiniging is dan te groot. De regels in deze verordening zijn mede op dit onderscheid gebaseerd. Ingrepen in de bodem zijn om die reden in alle gebiedsdelen gereguleerd. Verontreinigende activiteiten zijn in beginsel alleen gereguleerd binnen waterwingebieden en grondwaterbeschermingszones.

De verschillen in bescherming tussen de regimes voor de gebiedscategorieën komen onder meer tot uitdrukking in:

a. het aantal verboden;

b. het aantal uitzonderingen;

c. een stelsel van algemene voorschriften voor activiteiten al dan niet gekoppeld aan een voorafgaande melding;

d. de mogelijkheden van een ontheffing of afwijking van een verbod;

e. de voorwaarden waaronder een ontheffing kan worden verleend.

Waterwingebieden zijn het meest kwetsbaar. In een waterwingebied zijn de winningsputten gelegen. Elk risico van verontreiniging dient te worden vermeden. In deze gebieden zijn in beginsel alleen activiteiten toegestaan die in

132 Artikel 6.3, eerste lid, onder b, Besluit omgevingsrecht.

133 Artikel 9.2 Regeling omgevingsrecht.

verband staan met de grondwaterwinning ten behoeve van de waterwinning. Daaronder valt onder meer het roeren van grond (graven en dergelijke), en het oprichten en exploiteren van boorputten ten behoeve van grondwaterbescherming of -beheer.

Historisch reeds aanwezige activiteiten zijn ook toegestaan. Voor de gevaren van die activiteiten is voorzien in een stelsel van voorschriften met maatregelen ter beperking van de kans op bodemverontreiniging (zie volgende item).

In grondwaterbeschermingsregimes geldt in vergelijking met waterwingebieden een minder stringent regime. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het aantal inrichtingen waarvoor een absoluut verbod geldt. Dit verbod heeft alleen betrekking op meer risicovolle inrichtingen.

Het beschermingsregime voor boringsvrije zones is primair gericht op het tegengaan van bodemingrepen die de beschermende functie van slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen teniet kunnen doen. Dit verbod is onder meer van toepassing op bodemenergiesystemen en op ingrepen in of aan de bodem.

Vooralsnog is gekozen voor hetzelfde beschermingsregime voor gebieden voor aanvullende strategische voorraden als voor boringsvrije zones. Op dit moment is het lastig te bepalen welk niveau van bescherming voor gebieden voor aanvullende strategische voorraden noodzakelijk is. Dit kan in de toekomst veranderen. Een ander soort en niveau van bescherming kan nodig zijn, vanwege de andere functie van een gebied voor aanvullende strategische voorraden ten opzichte van een boringsvrije zone: een gebied voor aanvullende strategische voorraden moet direct bruikbaar zijn en blijven voor waterwinning.

8.8 Pmv 2021

In deze paragraaf wordt de Pmv 2021 beschreven.

Verboden inrichtingen

De Wet milieubeheer geeft, zoals gezegd, provinciale staten de mogelijkheid het oprichten, het in werking hebben en het veranderen van inrichtingen, alsmede het veranderen van de werking van inrichtingen, in een grondwaterbeschermingsgebied te verbieden.

Het oprichten van inrichtingen (nieuwe inrichtingen) in een waterwingebied is in het geheel niet toegestaan. De verboden zijn van toepassing op zowel omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen. Ook maakt het niet uit wie het bevoegd gezag voor zo’n inrichting is: burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten. Alleen op rijksinrichtingen heeft het verbod geen betrekking.

In grondwaterbeschermingszones is het oprichten van een deel van de inrichtingen niet toegestaan. Verboden zijn inrichtingen met een potentieel hoog risico voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Zoals gezegd, is in de Pmv uitgegaan van een aanwijzing van inrichtingen gebaseerd op de Handreiking bedrijven en milieuzonering van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Deze aanwijzing wordt met de Pmv 2021 omgezet naar het begrip inrichting, zoals gehanteerd in de Wet milieubeheer, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het Besluit omgevingsrecht. Een geheel één op één sluitende omzetting is lastig, alleen al omdat de standaardbedrijfsindeling waarop de VNG-Handreiking betrekking heeft, gaat over andere activiteiten dan die vallend onder het begrip inrichtingen.

Een beperkt aantal inrichtingen is niet toegestaan in boringsvrije zones en gebieden voor aanvullende strategische voorraden. Het gaat om inrichtingen die door hun ligging of constructie de slecht-doorlatende eigenschappen van bodemlagen kunnen aantasten. Te denken valt aan inrichtingen met bodemenergiesystemen.

Detailhandel, ambachtsbedrijven en verhuurbedrijven zijn doorgaans wel toegestaan. De milieubelasting van dergelijke bedrijven is beperkt. Wel zal door de exploitant van dergelijke inrichtingen steeds moeten worden voldaan aan de voorschriften die gelden voor activiteiten in inrichtingen, zoals activiteiten met schadelijke stoffen.

Verbod van een verandering van een inrichting

Reeds legaal aanwezige inrichtingen zijn in een waterwingebied toegestaan. Wel geldt een verbod zo’n inrichting te veranderen of de werking van die inrichting te veranderen, indien die verandering of de verandering van de werking van de inrichting nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het

oog op de waterwinning. Dit verbod is van toepassing op zowel omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

Het veranderingsverbod geldt onverminderd de specifieke verboden voor activiteiten in een inrichting, zoals een bepaalde ingreep in of aan de bodem. Deze activiteiten zijn sowieso niet toegestaan.

Gedeputeerde staten kunnen aangeven wanneer de verandering of de verandering van de werking in ieder geval nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning dan wel de gevallen waarin de verandering of de verandering van de werking in ieder geval geen nadelige gevolgen heeft of kan hebben voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

De vraag in hoeverre een andere verandering van een inrichting of een verandering van de werkwijze van een inrichting leidt tot nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning is in zijn algemeenheid niet eenvoudig te beantwoorden. Het TNO-rapport "Een methodiek voor de bepaling van het risico van bodemverontreiniging door bedrijven" van augustus 1990 kan hierbij hulp bieden. Het rapport geeft een methodiek, waarmee inzicht kan worden verkregen in het risico van industriële activiteiten met betrekking tot bodemverontreiniging. Met de methodiek kan worden vastgesteld in welke mate de onderdelen van een installatie of inrichting bijdragen aan verontreiniging van de bodem; tevens kan inzicht worden verkregen in het effect van een aantal bodembeschermende maatregelen. Aan de hand van een bodemrisico-document kan de exploitant van een inrichting aantonen dat een verandering niet leidt tot extra milieubelasting. Het uiteindelijke oordeel van de juistheid van deze stelling komt het bevoegd gezag toe.

Gedeputeerde staten kunnen met betrekking tot het veranderen of de verandering van de werking van de inrichting nadere regels stellen. Tot die regels kan de verplichting behoren, voorafgaand aan het veranderen of de verandering van de werking van de inrichting een melding te doen aan gedeputeerde staten. Met een voorafgaande melding kunnen gedeputeerde staten een oordeel vellen over de vraag of een verandering of de verandering van de werking van de inrichting nadelig kan zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Mochten gedeputeerde staten van oordeel zijn, anders dan de exploitant van de inrichting, dat een verandering of een verandering van de werking van de inrichting toch nadelig is of kan zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning, dan kan het college bijtijds die exploitant van dit oordeel en de onderbouwing daarvan op de hoogte stellen. Mocht die exploitant zich aan dit oordeel niks gelegen laten liggen en de verandering toch doorvoeren, dan kunnen gedeputeerde staten zo nodig de nodige dwangmiddelen toepassen, waartegen bezwaar en beroep openstaat.

Bestaande inrichtingen

Reeds legaal opgerichte en al dan niet in werking zijnde inrichtingen (bestaande inrichtingen) in grondwaterbeschermingsgebieden zijn in beginsel steeds toegestaan. Het aantal inrichtingen in Zuid-Hollandse waterwingebieden is beperkt. De oprichting van inrichtingen is al decennialang in waterwingebieden niet toegestaan. In grondwaterbeschermingszones is een meer beperkt aantal inrichtingen niet toegestaan. Dit zijn vooral inrichtingen met een industrieel karakter.

Voor bestaande inrichtingen in grondwaterbeschermingsgebieden zijn maatregelen voorgeschreven in verband met de belangrijkste bedreigingen voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning. Deze maatregelen hebben zowel betrekking op omgevingsvergunningplichtige als niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

In het Activiteitenbesluit milieubeheer wordt een onderscheid gemaakt tussen omgevingsvergunningplichtige (type C in de terminologie van het Activiteitenbesluit milieubeheer) en niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

Niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen worden in het Activiteitenbesluit milieubeheer weer onderscheiden in meldingsplichtige (type B) – en niet-meldingsplichtige (type A) inrichtingen.

In het Activiteitenbesluit milieubeheer zijn regels gesteld voor allerlei vormen van milieubelasting van activiteiten in niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en soms ook voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen.

Deze regels hebben onder meer betrekking op de bescherming van de bodem en daarmee ook op de kwaliteit van het grondwater.

In de Pmv 2021 is zo nauw als mogelijk aangesloten op het Activiteitenbesluit milieubeheer. Daarmee wordt tegelijkertijd vooruitgelopen op de structuur van de Omgevingswet. De Omgevingswet zal het begrip inrichting in beginsel niet meer kennen. Uitgegaan zal worden van activiteiten en milieubelastende activiteiten.

De voorgeschreven maatregelen hebben tot doel het risico van verontreiniging of aantasting van de beschermende laag van de bodem tot een aanvaardbaar niveau terug te brengen. De voorschriften zijn gegeven in de vorm van algemene voorschriften voor niet-omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en instructieregels voor omgevingsvergunningplichtige inrichtingen en zijn inhoudelijk zoveel als mogelijk gelijk, in ieder geval wat betreft de beoogde gevolgen van de regulering. De twee groepen van voorschriften komen inhoudelijk grotendeels overeen.

Een van de voorschriften gaan dus over activiteiten waarvoor ook in het Activiteitenbesluit milieubeheer reeds regels zijn gegeven. Een aantal andere voorschriften heeft betrekking op activiteiten in inrichtingen niet specifiek gereguleerd in het Activiteitenbesluit milieubeheer.

De voorschriften kunnen in een aantal groepen worden onderverdeeld.

a. Een verbod tot het verrichten van een bepaalde activiteit in een niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting, al dan niet met de mogelijkheid van een ontheffing met voorschriften.

b. Rechtstreeks werkende regels voor een activiteit in niet-omgevingsvergunningplichtige inrichting.

c. Een instructieregel inhoudende een verbod op te nemen in de omgevingsvergunning tot het verrichten van een activiteit in een omgevingsvergunningplichtige inrichting al dan niet met de mogelijkheid van afwijking van dit verbod, in de vorm van een toestemming tot afwijking van een verbod door het bevoegd gezag met voorschriften.

d. Een instructieregel inhoudende de verplichting voorschriften op te nemen in de omgevingsvergunning voor een bepaalde activiteit.

Regulering van activiteiten buiten inrichtingen

De Pmv 2021 bevat regels voor activiteiten buiten inrichtingen. Te denken aan de aanleg of exploitatie van infrastructuur, begraafplaatsen, ondergrondse constructies met schadelijke stoffen, zoals buisleidingen en dergelijke. Dergelijke activiteiten kunnen ‘structureel’ belastend zijn voor de kwaliteit van het grondwater met het oog op de waterwinning.

Diverse activiteiten in gebiedscategorieën zijn verboden. Van dit verbod kan in een aantal gevallen ontheffing worden verleend. Voor een aantal andere activiteiten is volstaan met een stelsel van algemene voorschriften al dan niet met de verplichting tot het doen van een voorafgaande melding.

Van deze laatste mogelijkheid is voor waterwingebieden geen gebruik gemaakt. Waterwingebieden zijn te kwetsbaar voor verontreinigingen en andere aantastingen. Wel kan van een aantal verboden activiteiten in waterwingebieden ontheffing worden verleend.