PROBLEEMDEFINITIES EN VOORGESTELDE OPLOSSINGEN

Aanvankelijk had de overheid geen expliciete probleemdefinitie ten aanzien van chloor; chloorhoudende verbindingen worden individueel op hun risico’s

beoordeeld. VROM was begin jaren ’90 juist op zoek naar een antwoord op de vraag

of er specifiek chloorbeleid nodig was. Naar aanleiding van de chloorketenstudie heeft minister De Boer geconcludeerd dat er inderdaad geen chloorspecifiek beleid nodig is: de chloorketen is grotendeels (voor 99%) in kaart gebracht en onder controle, alleen zijn op enkele punten aanvullende maatregelen nodig. De probleemdefinitie van de industrie is onveranderd gebleven. Zij erkent dat er risico’s zijn verbonden aan productie en gebruik van chloor in de samenleving, maar dat is niet iets bijzonders. De industrie heeft zich bereid getoond risico’s in te dammen (emissiereducties en recycling in het kader van het Responsible Care- programma).

De milieubeweging heeft in het begin van de jaren ’90 een chloorstrategie ontwikkeld. In de loop van de tijd is deze ontwikkeld en geëxpliciteerd. De vroege argumenten van de carcinogeniteit van VCM en de productie van dioxines in de verbranding van PVC, hebben plaatsgemaakt voor hormoonverstoring en chloor-

micro’s in het algemeen. In de loop van de tijd is de focus op de Nederlandse chloorchemie verbreed naar een focus op de chloorchemie in het algemeen, mogelijk in reactie op de vooruitgang die in de Nederlandse chloorchemie is geboekt. Sinds de chloorketenstudie van 1995 is scherp naar voren gekomen dat het Nederlandse chloordebat vooral om de risico’s van chloormicro’s draait. Een belangrijk strijdpunt in de controverse is de toepassing van het voorzorgsprincipe. De milieubeweging wil dat er geen potentieel gevaarlijke stoffen worden gebruikt. In wetenschappelijk onderzoek moet zijn vastgesteld dat producten en

171 productieprocessen niet gevaarlijk zijn voor mens en milieu; als ze wel gevaarlijk

zijn, mogen zij niet gebruikt worden. De industrie daarentegen, stelt dat niet de inherente stofeigenschappen centraal zouden moeten staan maar de specifieke toepassing van de stof in producten en productieprocessen. Bovendien is ‘gevaar’ een relatief begrip, omdat ook aan alternatieven gevaren verbonden zijn, en is niet per se de schade op zich, maar de mate van blijvendheid van schade van belang voor het beoordelen van dat gevaar. Het ontbreken van een breed geaccepteerd beoordelingskader voor toxiciteitsproblemen is aldus een behoorlijk knelpunt in het debat over chloor en chloorhoudende producten gebleken (Tukker 1999b). Echter, ook indien er wel een breed geaccepteerd beoordelingskader zou zijn, blijft het toxiciteitsprobleem lastig op te lossen vanwege het grote aantal stoffen die in verschillende combinaties en via verschillende mechanismen hun toxische werking kunnen uitoefenen.

Momenteel draait het debat tussen milieubeweging en industrie om drie punten:12

1. kenbaarheid van (en feitelijke kennis over) emissies, gedrag en effecten van chloormicro’s;

2. inschatting van de beheersbaarheid van stoffen en productieprocessen; en 3. inschatting van de mate van blijvendheid van eventuele schade aan natuur en

milieu.

In het lopende OVOC-programma wordt het eerste van deze punten onderzocht; centraal staat onderzoek aan het vóórkomen en de oorsprong van chloormicro’s. Op grond van de onderzoeksresultaten kunnen mogelijkerwijs de inschattingen onder punten 2 en 3 gemaakt worden.

In het verlengde van de respectievelijke afwegingskaders liggen de voorgestelde remedies: ‘uitfasering’ versus ‘beheersing’. Het is opmerkelijk dat in de

verschillende discussies de partijen er niet toe zijn gekomen de randvoorwaarden, condities, enzovoorts van deze remedies ter discussie te brengen. Analyse en discussie gingen – tot frustratie van de milieubeweging – steeds over de vraag of toepassingen van chloor al dan niet schadelijker zijn dan alternatieven, of liever gezegd over manieren waarop deze vraag beantwoord kan worden, in plaats van over de mogelijkheden om de ontwikkeling en het gebruik van alternatieven te stimuleren. Omgekeerd heeft de industrie vooral vertrouwen gevraagd in haar goede bedoelingen en gewezen op haar staat van dienst om haar claim van beheersbaarheid van stoffen en processen te onderbouwen. Pas met het OVOC lijkt een poging gedaan te worden de veronderstellingen van milieubeweging en industrie te toetsen (onderzoek naar het vóórkomen en de eigenschappen van chloormicro’s).

De posities van de strijdende partijen zijn gebaseerd op verschillende afwegings- kaders, en in het verleden is veel discussie, in ieder geval de publiekelijk zichtbare discussie (de discussie op eerste-orde niveau) gevoerd in termen van het bij de industrie en overheid dominante risicomodel (‘risicobenadering’), terwijl het

172

conflict, de vraag wat er zou moeten gebeuren (de discussie op tweede-orde niveau) is gebaseerd op tegengestelde waardenoriëntaties (Tukker 1999a). De Stuurgroep Chloor en Alternatieven is een poging de discussie op het tweede-orde niveau te structureren, te zoeken naar manieren om deze met elkaar in lijn te brengen. Van Eeten (1999) verklaart de voortduring van de patstelling preciezer, als twee diametraal tegengestelde beleidsargumentaties (‘risicobenadering’ versus ‘voorzorgsbenadering’)13 _{die uiteraard verschillende waardenoriëntaties kennen,}

maar die, belangrijker, elk logisch consistent zijn en pretenderen het maatschap- pelijk belang te dienen, en waartussen de overheid geen middenpositie heeft willen of kunnen innemen. Zo’n positie is echter wel denkbaar. Tukker (1999a) laat aan de hand van de Zweedse PVC-controverse zien dat er minimaal nog een derde

positie mogelijk is: naast het ‘phase out’-, op voorzorg gebaseerde afwegingskader van de milieubeweging, en op ‘risico assessment’ gebaseerde afwegingskader van de industrie, is ook een ‘strict control’-benadering mogelijk die elementen van beide andere kaders combineert (figuur 7.2). Vanuit de ‘strict control’ benadering wordt de inschatting gemaakt dat de industrie haar zaakjes op orde heeft: zij weet wat zij produceert en zij kan emissies zo controleren dat aan zeer strenge emissie- eisen wordt voldaan. Die strenge emissie-eisen zijn nodig en relevant, omdat de mogelijkheid tot gezondheids- en milieuschade plausibel is, hoewel omgeven met grote kennisleemten. De ‘strict control’-benadering is des te relevanter omdat in veel gevallen van chloorhoudende stromen en emissies de hoeveelheden over- zichtelijk zijn, zodat met end-of-pipe-maatregelen significante emissiereducties kunnen worden gerealiseerd (Tukker 1999a).

Figuur 7.2 Kenschets van drie oplossingsrichtingen

‘Phase-out’ ‘Strict control’ ‘Risk assessment’

Inschatting kennis emissies Laag Hoog Hoog

Inschatting kennis effecten Laag Laag Hoog

Vertrouwen in technische

oplossingen Laag Hoog Hoog

Inschatting omkeerbaarheid effecten

Laag Neutraal Hoog

Bron: Tukker 1999a: 296

7.2.4 CONCLUSIE

Van een aantal chloorhoudende verbindingen zijn vele chemische, fysische en (humaan en eco-) toxicologische eigenschappen bekend; die kennis heeft geleid tot regulering van stoffen als DDT, dioxines en CFK’s. In de chloorcasus is sprake van

een grote mate van onwetendheid over chloormicro’s die gepaard gaat aan grote belangen en verschillen in waardenoriëntaties. Er is gebrek aan kennis over chloormicro’s: aard, oorsprong, mogelijke schade. Deze onwetendheid is weliswaar niet principeel onoplosbaar, maar vanwege de grootte en complexiteit van de problematiek wel erg lastig praktisch op te lossen. In een dergelijke situatie

173 kunnen belangen en verschillen in waardenoriëntaties de discussie gemakkelijk

doen ontaarden in een stevig conflict.

Chloorspecifiek beleid zou grote maatschappelijke onrust veroorzaken wegens de consequenties van te nemen maatregelen, terwijl handhaven van de status-quo de mogelijkheid inhoudt tot afwenteling van risico’s en daaraan gepaarde kosten naar toekomstige generaties. Voor beide opties is de effectiviteit van die maatregelen moeilijk plausibel te maken. De milieubeweging kan moeilijk bewijzen dat inder- daad toekomstige generaties de prijs zullen betalen van de huidige, verondersteld slordige omgang met chloormicro’s. Evenmin kan de milieubeweging bewijzen dat de veronderstelde risico’s van chloormicro’s het gevolg zijn van huidig gedrag door de industrie en niet de erfenis uit het verleden of het gevolg van natuurlijke aanmaakprocessen van chloormicro’s. Omgekeerd kan de industrie niet bewijzen dat de eventuele gevolgen en consequenties van de huidige productie en gebruik van chloor niet onomkeerbaar zullen zijn. In deze situatie heeft de overheid conse- quent een tweesporenbeleid gevoerd. Enerzijds is een risicobenadering gevolgd voor de afweging of individuele stoffen al dan niet gereguleerd moeten worden. Anderzijds heeft zij door kennis te laten ontwikkelen (chloorbalans, en momenteel

OVOC) een positie kunnen bepalen in het chloordebat: er is geen specifiek chloorbeleid nodig.

7.3 BESLUITVORMING

Naar aanleiding van het publieke debat over PVC en chloor, en in het licht van de complexiteit van de discussie, zocht het ministerie van VROM begin jaren ’90

antwoord op de vraag of een chloorspecifiek beleid moest worden opgezet (Tukker 1999a: 104). Een aantal initiatieven is genomen om besluitvorming te helpen ontwikkelen (figuur 7.1). Deze worden achtereenvolgens besproken.