GEVOLGEN VOOR DE IMPLEMENTATIE

Zoals gezegd hebben de maatschappelijke doorwerking en aanvaarding van de richtlijn in Nederland pas vrij laat aandacht gekregen, eind jaren negentig. Het- zelfde geldt voor de communicatie door de Nederlandse overheid over de impact van de richtlijn. Met name lagere overheden voelden zich overvallen door de di-

91 recte werking van de richtlijn en waren onvoorbereid. Het maatschappelijk debat

had in die fase bovendien niet veel zin meer omdat de nationale overheid, gegeven de uitspraken van het Europese Hof en mogelijke sancties, aan alle kanten gebon- den was en er alleen maar ruimte was voor marginale aanpassing.

Is hier sprake van verwijtbare, slordige implementatie? Zeker is wel dat de meeste landen jarenlang geprobeerd hebben om met een zo beperkt mogelijke aanpassing van nationaal beleid aan de richtlijn te voldoen. Bovendien gaat het hier om een vrij complex bestuurlijk en juridisch probleem, waar de Nederlandse optie om de richtlijn binnen het eigen nationaal bestuurlijk stelsel uit te voeren, een zekere ra- tionaliteit had. Gegeven de Nederlandse traditie domineerde in deze beleidssector wellicht het volgende beeld: traditioneel loopt Nederland voorop bij de beleidsma- tige en financiële inzet voor het natuurbeschermingsbeleid; de richtlijn biedt voor ons land niets nieuws; conform de Nederlandse traditie is dat een pragmatisch, in- teractief beleid. Vanuit deze gedachtegang heeft men zich wellicht verkeken op de juridische implicaties van de richtlijn. Vanuit de milieuoptiek is een andere visie mogelijk. Vanouds is het ministerie van LNV een agrarisch departement. Bij een

duidelijk conflict tussen agrarische en milieubelangen is er wellicht een te vanzelf- sprekende prioriteit voor de eerste belangen.

Omtrent het feitelijk effect van de richtlijn kan in ieder geval worden gezegd dat de slachtpartijen in Zuid-Europa in hoge mate verleden tijd zijn en dat de zuidelijke landen hun jachtwetgeving hebben moeten aanpassen. Voor een groot aantal soor- ten trekvogels had dat aanwijsbare positieve gevolgen. Ook is er een duidelijk cul- tureel effect in de zuidelijke landen, waar de richtlijn het ecologisch bewustzijn heeft versterkt en het nationaal natuurbeschermingsbeleid een flinke impuls heeft gegeven.

1.1 CONCLUSIES

Het hoofdprobleem ligt, zeker op het eerste gezicht in de aansluiting van de be- leidsvorming op de implementatie. Dat de uitvoering pas tien of meer jaar na de formele termijn die hiervoor was gesteld, 1981, goed op gang komt, spreekt boek- delen. Het doel dat in het geding is, is in hoge mate bovennationaal en heeft een langetermijnkarakter: behoud van de Europese biodiversiteit. Het instrument be- roert evenwel direct andere, kortetermijnbelangen op nationaal, lokaal niveau. De beleidsvorming vraagt een Europees niveau, de uitvoering moet op nationaal, lokaal vlak geschieden. Omdat beleidsvorming en -uitvoering op verschillend bestuurlijk niveau plaats vinden, met geheel eigen machts- en belangenconstella- ties en bestuurlijke tradities, is het gevaar groot dat de Europese besluitvorming plaatsvindt zonder dat alle gevolgen voor uitvoerbaarheid en maatschappelijke aanvaarding op lager niveau vooraf goed worden ingeschat. Dat geldt voor meer internationaal recht, maar meestal gaat het dan om zacht recht waar het beleid op lager niveau soepel en vrijblijvend mee om kan gaan. Dit betekent dat implemen-

92

tatie hier veel meer is dan een vraag van technische, efficiënte uitvoering. Met na- me de vragen van maatschappelijke legitimatie en draagvlak komen bij de imple- mentatie pas goed aan de orde. Lagere overheden en economische actoren worden pas alert, als de nationale overheid gaat uitvoeren.

Er is nog een tweede, meer inhoudelijk probleem. Zelfs als alles bestuurlijk goed geregeld zou zijn, blijft er het conflict in waarden tussen behoud van de natuur als goed op zich en de waarden die de natuur en het gewenste natuurbehoud hebben in termen van menselijk nut (jagen) en in termen van schade aan economische ac- tiviteiten als landbouw, visserij, recreatie en mijnbouw. De EU heeft voor gebieden,

gelegen in het beoogde Europees ecologisch netwerk Natura 2000 duidelijk geko- zen voor prioriteit van de ecologische waarden. Dit leidt bij de opposanten tot veel misbaar en allerlei bestuurlijke bezwaren als ‘onuitvoerbaar, onhelder, in strijd met bestaand beleid’ e.d. Kortom, er is wel een reële bestuurlijke problematiek, maar die vraagt wel om relativering: zij dient vaak als strijdmiddel om iedere richtlijn, die ecologische waarden prioriteit geeft, van tafel te krijgen. Het Europe- se Hof heeft met dit soort argumenten korte metten gemaakt.

Ten slotte nog enkele slotoverwegingen over de legitimatie van beleid. De weten- schap heeft een duidelijke rol gespeeld bij de legitimatie van de richtlijn. Dit geldt voor de verheldering van de problematiek, de feitelijke onderbouwing van de rege- ling en het aandragen van remedies. De normen in de regeling zijn niet eenduidig vastgesteld op basis van wetenschappelijk onderzoek. Overheden hebben hier ei- gen afwegingen gemaakt, gegeven bestuurlijke overwegingen van uitvoerbaarheid en aansluiting op reeds internationaal geldende normen. Ook het recht is hier een belangrijke legitimatiebron geweest: op nationaal en mondiaal niveau ontwikkelde beginselen en normen worden naar het EU-niveau doorgetrokken. Het grote pro-

bleem is hier de maatschappelijke legitimatie, gegeven de verschillende niveaus van beleidsvoering.

Als leerpunt kan worden gesteld dat hier een cruciale taak ligt voor de nationale overheid, die als enige een sleutelpositie inneemt op beide niveaus. Het is gewenst dat deze overheid al in een beginstadium de op internationaal niveau geformuleer- de voornemens onderwerp maakt van nationale discussie en de bestuurlijke en maatschappelijke implicaties voor het eigen land in de beleidsinbreng op interna- tionaal niveau sterker laten wegen. Het blijft uiteraard organisatorisch moeilijk om al in een vroegtijdig stadium vragen van beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering op elkaar te betrekken. Het punt speelt niet alleen bij deze richtlijn. Mortelmans (2000) ziet hier een algemeen Nederlands verschijnsel: ons land heeft duidelijk specifieke problemen bij de implementatie van Europese richtlijnen, gegeven de eigen bestuurlijke traditie.

93

LITERATUUR

Backes, Chr.W. (1995) ‘Implementatie van de Habitatrichtlijn in het Nederlandse (natuurbeschermings)recht, tijdschrift Milieu en Recht, nr. 11: 216-211. Backes, Chr.W., J. Ponten en F. Neumann (2000) Gemeenten en de Vogel- en

Habitatrichtlijn, Preadvies Vereniging Milieurecht 1999, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers.

Backes, Chr.W. (2000) ‘Vogel- en Habitatrichtlijn - een rode doek voor gemeen ten? De Gemeentestem 2000, nr. 7121: 297- 305.

EG (1979) Richtlijn 79/409 EG van de Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van

de Vogelstand.

EG (1992) Richtlijn 92/43 EG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhou

ding van de natuurlijke habitats en de wilde fora en fauna.

Faber, G. Staatssecretaris (1999) Nota van Antwoord van de staatssecretaris LNV

inzake inspraak Vogelrichtlijn, Ministerie LNV 1999.

Faber, G. (1999, 2000) brieven van de staatssecretaris LNV aan de TK d.d 8 juni en

3 nov. ’99 alsmede 1 feb. 2000.

Faber, G. (2000) Aanwijzing van speciale beschermingszones in Nederland, Staatscourant 2000 nr. 65.

Hof van Justitie EG (EH) (1993), zaak C-355-90 (Marismas de Santona), Jur. 4272 e.v.

Hof van Justitie EG (1998) Zaak C-3/96, inzake aanwijzing door Nederland van

extra speciale beschermingszones, Milieurechtspraak 1998, nr. 37. Jongman, R.H.G. (1999), ‘Themanummer Vogelrichtlijn’, tijdschrift De Levende

Natuur 1999: 32–34.

Leget, R. (2000) ‘LTO gekant tegen Vogelrichtlijn’, tijdschrift OOGST, 11 feb. 2000, 18-20.

Ligthart, S. en G. Benett (2000) ‘Implementatie van internationaal natuurbeleid’, tijdschrift De Levende Natuur, 3: 89-93.

Mortelmans, K.J.M. (2000) ‘De ontwikkeling van communautaire regelgeving en Haagse besognes, NJB, nr. 20.

Tweede Kamer 2001-2002, nr. 28171 wetsontwerp strekkende tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europees rechtelijke ver plichtingen.

Woldendorp, H.E. (2002) ‘Europese actiepunten inzake het Nederlands natuurbe schermingsbeleid’, tijdschrift Milieu en Recht, nr. 4: 94-99.

Zouwen, M. van der en J.P.M. Tatenhove (2002) Implementatie van Europees natuurbeleid in Nederland, Planbureaustudies nr. 1, Wageningen: Natuurplanbureau.

95