In dit hoofdstuk staat de beantwoording van de volgende deelvraag centraal: Is het EET-systeem inherent aan een fiscaal inkomensbegrip dat uitgaat van de vermogenswinstmethode voor pensioeninkomen?
De beantwoording van de vraag geschiedt met name op basis van positief-rechtelijk-, literatuur- en beginselenonderzoek.
De belastingheffing over grensoverschrijdende pensioenuitkeringen is een onderwerp dat sterk beïnvloed is door budgettaire belangen maar ook door het systeem van fiscale behandeling van pensioenen in de verschillende landen. De hierboven vermelde deelvraag is relevant omdat het hanteren van het EET-systeem een van de oorzaken is van de problematiek en het grote budgettaire belang dat is verbonden aan de belastingheffing over (grens)overschrijdende pensioenuitkeringen. Indien reeds het verkrijgen van de pensioenaanspraak fiscaal belast is, is belastingheffing over de (gehele) pensioenuitkering niet meer aan de orde. Het hanteren van het EET-systeem wordt door landen vaak gezien als het verlenen van een fiscale faciliteit of subsidie. Maar is daarvan wel sprake of is het EET-systeem inherent aan een fiscaal inkomensbegrip dat uitgaat van de vermogenswinstmethode voor pensioeninkomen? Als dat namelijk het geval is, kan wellicht niet gesproken worden over een faciliëring of subsidie en is er mogelijk om die reden ook geen sprake van een voorkeurs-recht voor het bronland om de uitkering in de heffing te betrekken.
Ook de ontwikkeling van het internationaal fiscaal verdragsbeleid inzake belastingheffing over pensioenuitkeringen is sterk beïnvloed door het hanteren dan wel het bestaan van het EET-systeem. Ondanks dat het EET-systeem het internationaal dominante systeem is, is het niet het enige systeem. Daarom komen in dit hoofdstuk ook de knelpunten die ontstaan door het bestaan van deze verschillende systemen aan de orde. Het EET-systeem krijgt de meeste aandacht, mede gezien het feit dat dit systeem in hoofdstuk 2 is geformuleerd als voorkeurssysteem voor pensioeninkomen.
Wereldwijd bestaat er een keur aan fiscale pensioensystemen. Deze houden zeer nauw verband met de inrichting van het pensioenstelsel in een land. In sommige landen is het pensioensysteem zeer ontwikkeld, in andere landen is pensioen nog een vrij onbekend begrip en van een verfijnd fiscaal pensioenstelsel
is dan zelden sprake.1 De mate van ontwikkeling van een pensioensysteem is waarschijnlijk niet recht evenredig aan de mate van ontwikkeling van het fiscale kader voor pensioenen maar van een correlatie kan worden uitgegaan. Immers, indien er van een pensioenregeling in een land geen sprake is, is het evenmin nodig om een fiscaal kader hiervoor te hebben.
Afgezien van de gedetailleerde fiscale regelgeving inzake pensioenen, wordt het fiscale kader traditioneel verdeeld in drie fasen, te weten:
1. de fiscale behandeling bij de werkgever en werknemer van de pensioen-aanspraak en de betaalde premie;
2. de belastbaarheid bij de uitvoerder dan wel de deelnemer van het behaalde rendement op de ingelegde pensioengelden;
3. de belastingheffing over de pensioenuitkering of -afbouw.
Aan elk van deze drie fasen kan de kwalificatie taxed of exempt worden gegeven, kortweg T of E. Dit betekent dat er acht verschillende systemen van fiscale behandeling van pensioenen mogelijk zijn, te weten EEE, EET, ETT, TTT, ETE, TEE, TET, TTE. Hierbij moet worden opgemerkt dat niet alle varianten in de praktijk voorkomen. De meest voorkomende zijn het EET-systeem (ook wel de omkeerregel genoemd), het TEE-systeem (ook wel de hoofdregel genoemd) en varianten hierop waarbij er in fase twee sprake is van belastingheffing (ETT-systeem of TTE-(ETT-systeem). In de Europese Unie is de situatie als volgt:2
EET ETT TEE
België X Bulgarije X Cyprus X Denemarken X Duitsland X X Estland X Finland X Frankrijk X Griekenland X Hongarije X Ierland X
1. Nederland wordt wereldwijd veelvuldig als voorbeeldland genoemd. Zie ook Mercer, Mel-bourne Mercer Global Pension Index 2013, Australian Centre for Financial Studies, MelMel-bourne (AU): 2013 waar Nederland alleen Denemarken voor moet laten gaan als‘beste’ pensioen-land.
EET ETT TEE
Italië X
Letland X
Litouwen X
Luxemburg X3
Malta (geen tweede pijler)
Nederland X Oostenrijk X Polen X Portugal X Roemenië X Slovenië X Slowakije X Spanje X Tsjechië X Verenigd Koninkrijk X Zweden X
In de drie te onderscheiden fases wordt met name de tweede fase weleens verschillend uitgelegd. De belastbaarheid van het behaalde rendement kan immers plaatsvinden op werknemersniveau (de waarde van zijn of haar pensioenaanspraak groeit immers) dan wel op het niveau van de pensioenuit-voerder. Het meest gangbare is echter om als tweede fase de vermogens-aangroei bij de pensioenuitvoerder aan te merken.
Zoals gezegd is het EET-systeem het dominante systeem en tevens het in hoofdstuk 2 beschreven uitgangspunt. Hierna wordt ingegaan op het inko-mensbegrip in een inkomstenbelasting en het EET-systeem in het Nederlandse positieve recht.
3.1 EET-systeem
In dit hoofdstuk nemen het inkomensbegrip en het loonbegrip als afgeleide hiervan (op welk moment vormt pensioen belastbaar inkomen) een belangrij-ke rol in. Om die reden wordt aan deze begrippen nader aandacht besteed. 3. Het Luxemburgse TEE-systeem illustreert dat een keuze voor een systeem mede budgettair is
ingegeven. Luxemburg kent immers veel grensarbeiders/immigranten. Weinig van de in Luxemburg opgebouwde pensioenen zouden daardoor in de uitkeringsfase ook daadwer-kelijk in Luxemburg belastbaar zijn indien wel sprake zou zijn geweest van het EET-systeem.
In een EET-systeem wordt pensioen pas in de uitkeringsfase als inkomen aangemerkt, althans in positiefrechtelijke zin. Het EET-systeem is feitelijk een uitwerking van het liquiditeitsbeginsel. Dit liquiditeitsbeginsel wordt ook wel aangeduid als het inkomensuitstelbeginsel of het pay-as-you-earn-beginsel.4
Het liquiditeitsbeginsel houdt kort gezegd in dat belastingheffing niet eerder plaats dient te vinden dan het moment waarop de liquiditeiten aanwezig zijn om de belasting mee te kunnen betalen.5Adam Smith schreef in de 18eeeuw al dat“every tax ought to be levied at the time, or in the manner, in which it is most likely to be convenient for the contributor to pay it”.6 Vanuit dit beginsel is het logisch dat pas over een pensioenuitkering belasting wordt betaald en niet reeds over de pensioenaanspraak. Bij het toekennen van de pensioenaanspraak zijn er immers geen liquiditeiten om de belastingschuld mee te voldoen. Deze liquiditeiten zijn geblokkeerd. Dit geldt zowel voor het in hoofdstuk 2 beschre-ven referentiekader als in Nederland. Vanwege het afkoopverbod dient het pensioenvermogen dan ook bij een pensioenuitvoerder te zijn ondergebracht waardoor het niet beschikbaar is voor consumptie, vrije vermogensvorming en/of belening. Daar komt bij dat het belasten van de pensioenaanspraak zou kunnen betekenen dat er belasting wordt betaald over inkomen dat wellicht nooit wordt genoten. Immers, bij overlijden vóór de pensioendatum wordt het ouderdomspensioen nooit uitgekeerd. Dit past niet in het empirisch inkomens-begrip en is strijdig met de inkomensbeleving van belastingplichtigen.7
Alvorens het theoretische inkomensbegrip als zodanig wordt besproken, komen eerst de positiefrechtelijke aspecten van het EET-systeem en de plaats van het pensioeninkomensbegrip in het Nederlandse positief recht aan bod. 3.1.1 EET-systeem in het huidige Nederlandse positief recht
De positiefrechtelijke fiscale behandeling van werknemerspensioen is in Nederland thans met name in de Wet LB 1964 vastgelegd. Uit artikel 10, eerste lid, Wet LB 1964 blijkt allereerst dat“loon is al hetgeen uit een dienstbetrekking of een vroegere dienstbetrekking wordt genoten”. Uit het tweede lid van dit artikel blijkt dat“aanspraken om na verloop van tijd of onder een voorwaarde een of meer uitkeringen of verstrekkingen te ontvangen” eveneens tot het loon behoren. Beide bepalingen zorgen ervoor dat in beginsel zowel de pensioen-aanspraak belast is (tweede lid) als de uiteindelijke pensioenuitkering (eerste
4. Zie ook C.W.M. van Ballegooijen, De brede herwaardering en de loonbelasting, WFR 1987/ 1109.
5. E.J.W. Heithuis, P. Kavelaars en B.F. Schuver, Inkomstenbelasting, Deventer: Kluwer 2008, p. 134.
6. A. Smith, An inquiry into the nature and the causes of the wealth of nations, New York: Random House Inc. 1994, p. 889.
lid). Zonder nadere regelgeving zou dit tot een (ongewenste) situatie leiden waarbij zowel het toekennen van de aanspraken als de daaruit voortvloeiende uitkeringen belast zijn.8Daarom is in artikel 11, eerste lid, onderdeel c, Wet LB 1964 jo. artikel 3.12, eerste lid, Uitvoeringsregeling loonbelasting 2011 opge-nomen dat aanspraken ingevolge een pensioenregeling zoals bedoeld in hoofdstuk IIB Wet LB 1964 niet tot het loon behoren. Vervolgens geniet een pensioenuitvoerder op basis van artikel 5, eerste lid, onderdeel a, Wet VPB 1969 een subjectieve belastingvrijstelling indien aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Ook de werknemersbijdrage voor een pensioenregeling is aftrekbaar ex artikel 11, eerste lid, onderdeel c, ten eerste, Wet LB 1964. Het resultaat van dit alles is dat een pensioenaanspraak onbelast is en de uitkering belast. Dit fenomeen wordt de omkeerregel genoemd. Vanwege het interna-tionale karakter van het onderwerp van dit onderzoek wordt het begrip EET-systeem gebruikt. Een interessante vraag vanuit Nederlands perspectief is dan ook of het EET-systeem een bewust door de wetgever gecreëerde begunstiging dan wel faciliteit is, of dat er sprake is van een logisch uitvloeisel van het inkomensbegrip. Het antwoord op deze vraag wordt gegeven in onderdeel 3.1.3 waar het inkomensbegrip als zodanig verder wordt behandeld.
Het antwoord op de genoemde vraag is met name van belang om vast te stellen in hoeverre er een verband bestaat tussen het onbelast laten van de pensioenaanspraak en het aftrekbaar maken van de premie enerzijds, en het heffingsrecht over de uitkering anderzijds. Anders gezegd: het is van belang om vast te stellen of het hanteren van het EET-systeem betekent dat er slechts actief uitstel tot het betalen van belasting wordt verleend en dat het land dat het uitstel verleent een voorkeursrecht heeft om de uitgestelde belasting te innen dan wel of het hanteren van het EET-systeem een logisch uitvloeisel van het inkomensbegrip is waardoor geen sprake is van uitstel van belasting en het heffingsrecht eerst ontstaat op het moment dat de uitkeringen worden genoten. Om antwoord te kunnen geven op deze vragen wordt in de volgende paragraaf de positiefrechtelijke ontwikkeling van het EET-systeem in Nederland onderzocht. Opgemerkt moet worden dat de eventuele correlatie tussen de premieaftrek enerzijds en de belastingheffing over de uitkering anderzijds zeker niet het enige element is op basis waarvan de keuze voor de verdeling van heffingsrechten gebaseerd zou moeten zijn. De overige elementen die van invloed zijn op een systeem voor de verdeling van heffings-rechten tussen landen, zoals de vraag of pensioenuitkeringen moeten worden belast in het land waar de arbeid is verricht, komen later aan de orde.
8. Zie ook P.M.C. de Lange, Pensioen regelen en verzekeren (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 1994, p. 62.
3.1.2 Korte historie van het EET-systeem in de Nederlandse fiscale wetgeving
In zijn dissertatie heeft Van Ballegooijen een uitvoerige beschrijving gegeven van de historie en ontwikkeling van het EET-systeem in Nederland.9 Ook De Lange heeft er in zijn dissertatie aandacht aan besteed.10Voor de volledigheid wordt dit onderdeel behandeld, zij het beperkt. Onlangs is overigens door Bollen-Vandenboorn e.a. geschreven over 100 jaar omkeerregel in Nederland.11 Hierna volgt een chronologische opsomming van de codificatie van het EET-systeem in het Nederlandse positieve recht.
• In de Wet IB 1914 werden in artikel 10, vierde lid verplichte bijdragen voor pensioenen en fondsen als aftrekpost toegestaan als verwervingskosten voor de toekomstige inkomstenbron. Reeds voor de invoering van de Wet IB 1914 was een pensioenaanspraak al vrijgesteld op grond van de Wet op de vermogensbelasting 1892 en de uitkering was belast op grond van de Wet op de bedrijfsbelasting 1893. Volgens de Hoge Raad betrof het hier slechts de verplichte werknemersbijdragen en waren de werkgeversbijdragen in de vorm van een pensioenaanspraak belast.12 Vrijwillige pensioenstortingen werden niet aftrekbaar geacht13met uitzondering van de‘toetsvrije’ aftrek ex artikel 19 Wet IB 1914. Deze aftrek was gemaximeerd op 5% van het inkomen, met een maximum vanƒ 100 per jaar.14
• De Belastingdienst week echter af van het standpunt van de Hoge Raad en rekende de pensioenaanspraak evenmin tot het loon. De reden hiervoor was enerzijds de gelijkstelling tussen werknemers van wie het pensioen wel volledig door de werkgever werd gefinancierd en werknemers die een eigen bijdrage verschuldigd waren. Anderzijds wilde men dubbele belastingheffing voorkomen omdat de pensioenuitkering reeds belast was op grond van artikel 8 Wet IB 1914.15 De reden voor de invoering van het onbelast laten van de pensioenaanspraak lijkt dus de voorkoming van dubbele belastinghef-fing te zijn.
9. C.W.M. van Ballegooijen, Het fiscale loonbegrip (diss. Amsterdam UvA), Deventer: Kluwer 1989.
10. P.M.C. de Lange, Pensioen regelen en verzekeren (diss. Leiden), Deventer: Kluwer 1994. 11. A.H.H. Bollen-Vandenboorn e.a., Drieluik‘De fiscale behandeling van pensioensparen’ deel 1:
100 jaar omkeerregel, MBB 2014/4, p. 147-154.
12. Van Ballegooijen verwijst hiervoor naar HR 2 november 1927, B. 4145; HR 14 oktober 1931, B. 5058; HR 29 maart 1933, B. 5403 en HR 5 april 1933, B. 5604. C.W.M. van Ballegooijen, Het fiscale loonbegrip (diss. Amsterdam UvA), Deventer: Kluwer 1989, p. 68.
13. HR 11 december 1929, B. 4622. 14. Artikel 19 Wet IB 1914, tekst 1931.
15. C.W.M. van Ballegooijen, Het fiscale loonbegrip (diss. Amsterdam UvA), Deventer: Kluwer 1989, p. 68.
• Vanaf 1937 is er naar aanleiding van twee arresten van de Hoge Raad16een uitdrukkelijke vrijstelling voor pensioenaanspraken in artikel 7, vierde en vijfde lid, Wet IB 1914 opgenomen, ongeacht de financieringswijze.17
De regering merkt hierover op:“De beslissing van den Hoogen Raad (…) is in overeenstemming met de wijze waarop de wet door de belastingadministratie wordt toegepast. Dat bij het bepalen van de opbrengst van eene dienstbetrek-king de vermeerdering van de contante waarde van de zonder bijdragen van den werknemer verkregen pensioenaanspraken buiten aanmerking blijft en dat als gevolg daarvan aftrek wordt toegestaan van hetgeen de werknemer voor pensioen moet bijdragen, past geheel in het systeem der wet, die de later te genieten pensioenen ten volle als inkomen belast.”18
Vanaf dat moment is het EET-systeem dus feitelijk in de Nederlandse wet verankerd omdat nu naast de premieaftrek ook de pensioenaanspraak formeel onbelast bleef. Ook kan hieruit worden opgemaakt dat de belast-baarheid van de pensioenuitkering vooropstond en ter voorkoming van dubbele belasting de pensioenaanspraak werd vrijgesteld.
• Vanaf 1940 zijn de in de Wet IB 1914 opgenomen pensioenbepalingen overgenomen in het Besluit op de loonbelasting 1940 en later in de Wet LB 1964. De formulering van de pensioenbepaling hierin is regelmatig gewijzigd maar aan het EET-systeem als zodanig is weinig veranderd. Overigens is op 20 februari 1933 het verdrag ter voorkoming van dubbele belasting gesloten tussen Nederland en België.19 Kort daarna is in Nederland het EET-systeem gecodificeerd. Gezien de korte periode tussen beide gebeur-tenissen, is het de vraag of er een relatie tussen de twee is. Abstraherend van een verschil in timing en toepasselijke belastingtarieven, zou het EET-systeem namelijk tot eenzelfde belastinggrondslag moeten leiden als een zuivere toepassing van TEE-systeem (zie ook het rekenvoorbeeld in onderdeel 2.2.3.2) tenzij er een lek ontstaat omdat bijvoorbeeld de uitkering in een ander land belast is dan het land waarin de pensioenaanspraak is opgebouwd. Na onderzoek blijkt dat er geen verband lijkt te zijn tussen het sluiten van het verdrag ter voorkoming van dubbele belasting met België en het codificeren van het EET-systeem, althans ik heb er geen aanwijzingen voor gevonden. In artikel 10 van het desbetreffende verdrag is het heffingsrecht over openbare pensioenen toegekend aan het bron-land. Artikel 11 kent het heffingsrecht over“lijfrentes en alle inkomsten uit niet in de voorgaande artikelen bedoelde winstgevende bezigheden” toe aan het woon-land. Hier vallen de pensioenen die niet onder de werking van artikel 10 vallen dus onder. Dit eerste belastingverdrag met België is overigens gebaseerd op een voorstel tot oplossing van het vraagstuk der dubbele belasting van de 16. HR 13 maart 1935, B. 5806 en HR 13 maart 1935, B. 5807.
17. Kamerstukken II 1935/36, 146, nr. 2. Zie ook J.E.A.M. van Dijck, Het genieten van inkomsten, Deventer: Kluwer 1998, p. 129.
18. Kamerstukken II 1935/36, 146, nr. 3, p. 3. 19. Kamerstukken II 1933/34, 518, nr. 1.
Volkenbond.20 Het Fiscale Comité van de Volkenbond bracht in de jaren 30 al een conceptverdrag ter voorkoming van dubbele belasting uit waarin een woonlandheffing voor particulierpensioen werd voorgesteld en een bronland-heffing voor overheidspensioen.21Daarover meer in hoofdstuk 6.
3.1.3 Het inkomensbegrip
In dit onderdeel staat een analyse van het inkomensbegrip centraal. Deze analyse gaat niet uit van het Nederlandse positief recht maar van een univer-seel toepasbaar inkomensbegrip. De reden hiervoor is dat het doel van dit onderzoek is om te komen tot een voorstel voor de verdeling van heffings-rechten over pensioenuitkeringen dat ook universeel toepasbaar is. Het is voor dit doel dan ook niet relevant welk land precies welk inkomensbegrip hanteert omdat landen nu eenmaal verschillende inkomensbegrippen hanteren. Juist daarom dient een universeel inkomensbegrip dat aansluit bij de criteria zoals uiteengezet in hoofdstuk 2 als uitgangspunt.
Het draagkrachtbeginsel vormt de basis voor dit inkomensbegrip juist omdat in hoofdstuk 2 is aangegeven dat het draagkrachtbeginsel bijdraagt aan een rechtvaardige belastingheffing. Inkomen komt tot uiting in vergroting van de draagkracht. Wat het draagkrachtbeginsel inhoudt is beschreven in onderdeel 2.1.1.3. De Commissie ter bestudering van de mogelijkheid van belastingheffing over vermogensmutaties van de Vereniging voor Belasting-wetenschap geeft aan dat:“Dit beginsel het beste verdelingsbeginsel is dat het belastingtheoretisch denken tot nu toe heeft opgeleverd.”22
Op basis van het draagkrachtbeginsel moet belastingheffing plaatsvinden overeenkomstig de financiële draagkracht (koopkracht, ability to pay, Leis-tungsfähigkeit).23 Adam Smith stelt ook: “The subjects of every state ought to contribute towards the support of the government, as nearly as possible, in proportion to their respective abilities (…).”24 Het draagkrachtbeginsel wordt hiermee verwoord. Draagkrachtvermeerdering en dus inkomen kan het best
20. Kamerstukken II 1933/34, 518, nr. 3. Daarin wordt verwezen naar Publicatiën van den Volkenbond, Document C. 562. M. 178, 1928, II, ontwerp 1a.
21. Appendix II, Report to the council of the work of the third session of the fiscal committee, League of Nations, Genève, 6 juni 1931.
22. Commissie ter bestudering van de mogelijkheid van belastingheffing over vermogensmuta-ties, Inkomstenbelasting over vermogensmutaties (Geschriften van de Vereniging voor Be-lastingwetenschap nr. 208), Deventer: Kluwer 1998, p. 24.
23. A.C. Rijkers en I.J.F.A. van Vijfeijken, Fiscaliteit en vermogensvorming in een inkomens-belasting, in: S. van Weeghel (red.), Continuïteit en vernieuwing: Een visie op het be-lastingstelsel, Ministerie van Financiën.
24. A. Smith, An inquiry into the nature and the causes of the wealth of nations, New York: Random House Inc. 1994, p. 888.
worden bepaald via de vermogensaanwasmethode.25 Inkomen is daarmee de stijging van het vermogen van een individu gedurende een bepaalde periode, abstraherend van gepleegde consumptieve uitgaven.26 Deze methode ter bepaling van fiscaal inkomen wordt breed erkend en is veelvuldig onderzocht. Indrukwekkend is bijvoorbeeld de dissertatie van Kevin Holmes, The Concept of Income, a multi-disciplinary analysis.27 Holmes komt na uitvoerig en interna-tionaal onderzoek tot de conclusie dat het inkomensbegrip in een inkomsten-belasting het best gebaseerd kan zijn op de vermogensaanwasmethode; het SHS-inkomensbegrip. Ook in een rapport van de Commissie ter bestudering van de mogelijkheid van belastingheffing over vermogensmutaties van de Vereniging voor Belastingwetenschap wordt na uitvoerig (literatuur)onder-zoek geconcludeerd dat belastingheffing over vermogensmutaties het draag-krachtgehalte van een inkomstenbelasting vergroot. Daarmee kunnen vermogensmutaties als beste grondslag voor belastingheffing in een inkom-stenbelasting worden aangemerkt. Ik sluit me daarbij aan. In het kader van dit onderzoek is daarmee allereerst de vraag wanneer het verkrijgen van een pensioenaanspraak tot een vermogensmutatie en dus inkomen leidt. Vervol-gens is de vraag wanneer deze vermoVervol-gensmutatie het best daadwerkelijk in de belastingheffing betrokken zou kunnen worden. Hierbij wordt uitdrukkelijk geabstraheerd van het positief recht.
Ter illustratie: twee personen van 63 jaar met een huidig inkomen van € 100.000 verwachten volgend jaar beiden een inkomen van € 100.000 te