In het Groningse bestuurskundig onderzoek is het begrip zelfstandig bestuurs- orgaan vooral bestudeerd vanuit een vraag naar mogelijkheden tot verbetering van beleid en bestuur van de rijksoverheid. Verzelfstandiging en ‘meer markt’ leken toverwoorden na een minder geslaagd reorganisatieproject begin jaren 1980. Maar toverwoorden hebben vaak een keerzijde. Ging privatisering niet in tegen het karakter van de publieke taak? Vanuit dit perspectief is indertijd vanuit kringen van bestuursrechtdeskundigen geattendeerd op het bestaan van het zelfstandig bestuursorgaan als al oudere, maar specifiek op de eigen aard van de overheidstaak gerichte vorm van verzelfstandiging. Het werd onder- werp van kritisch onderzoek dat zich onder meer uitstrekte naar de relatie met burgers, andere overheidsinstellingen en politieke organen. Op grond van een vergelijking van oprichtingsmotieven onderscheidde men onder andere een cluster zbo’s, dat participatie van belanghebbenden als hoofdmotief had. Het Emigratiebestuur stond hiervoor mede model.1 Daarmee benoemden ze een groep die qua doelstelling vergelijkbaar is met andere representatieorganen buiten het parlement, zoals adviesraden en bedrijfsorganen. In tegenstelling tot deze laatste categorieën kennen zelfstandige bestuursorganen echter geen grondwettelijke verankering en is er weinig vergelijkend historisch empirisch onderzoek naar verricht.2
Het Groningse onderzoek is qua attenderende waarde van belang ge- weest, vooral voor de tot dan toe verwaarloosde politiek-juridische kant van het emigratiebestel. De uitvoering ervan was echter onbevredigend. Hoewel de wetgeving van 1952 als bron heeft gediend, is de aandacht uitsluitend uit- gegaan naar het Emigratiebestuur. De relatie met het tweede en veel grotere participatieorgaan uit het bestel, de Raad, blijft daarmee buiten beeld.3 Om 1 De totale groep voor dit cluster bestond uit 12 van de 30 geselecteerde organen. Hoe-
wel de selectie niet als a-select is beschouwd, veronderstellen de onderzoekers wel representativiteit. Boxum e.a., Zelfstandige bestuursorganen, 1-3; 18-19; 23-28.
2 Zie voor recent vergelijkend onderzoek naar het stelsel van adviesraden en bedrijfsor- ganen en een bespreking van de eerdere historiografie hierover, Schrijvers, Ongekozen bestuur, 10-16 en Schrijvers en Couperus, ‘Voorbij verkiezing en parlement’, 67-88; vgl. voor een evaluatie van werking van functionele organen als zbo’s: De Haan, ‘Verplaatste democratie?’, 89-107.
3 De verklaring voor het feit dat het de onderzoekers kennelijk is ontgaan dat het moei- lijk valt te rijmen om het slechts 9 leden tellende Emigratiebestuur te gebruiken voor de typering van een cluster van zelfstandige bestuursorganen dat gekenmerkt wordt door ‘groots opgezette raden met belangenvertegenwoordigers’ kan zijn gelegen in het feit dat de Raad voor de Emigratie en het Emigratiebestuur bij het onderzoek naar oprichtingsmotieven als één geheel zijn beschouwd en dat door het ontbreken van nader empirisch onderzoek niet is onderkend dat het emigratiebestel in 1989 al 22
zicht te bieden op de volledige institutionele structuur van het bestel behandelt dit hoofdstuk alle organisatieonderdelen in hun onderlinge samenhang. Ook de relatie met de departementale organisatieonderdelen die niet in de wet zijn genoemd, maar die zijn beargumenteerd vanuit de noodzaak van secretariële ondersteuning en deskundigheid komen aan de orde. Er is voor gekozen om deze in groter detail uit te werken dan strikt noodzakelijk is voor de analyse in deel II en III. Het hoofdstuk wil echter tevens een handreiking zijn voor toekom- stige onderzoekers om de samenhang te zien in het sterk verspreid bewaarde archiefmateriaal en een basis bieden voor eigen bronnenkritiek. Eerst wordt de ‘oude situatie’ uiteengezet. De organisatiestructuur van de Stichting Landver- huizing Nederland was eveneens geleed. Ook daar bestonden en ontstonden diverse departementale verbindingen. De vergelijking van de situatie voor en na 1952 maakt het mogelijk aan het slot van het hoofdstuk de aard van de ver- anderingen vast te stellen.
‘A slowness in getting their machine going’. De organisatie vóór 1952.
Beide naamgevers van het kabinet Schermerhorn-Drees hadden zich in augus- tus 1945 onafhankelijk van elkaar laten adviseren over het emigratievraagstuk en de mogelijkheden van een nieuwe organisatorische opzet laten verken- nen.4 Het rapport aan minister-president Willem Schermerhorn, dat voor de beleidscoördinatie een kleine rijksdienst onder Algemene Zaken voorstelde en de uitvoering in handen zag van de Stichting Landverhuizing Nederland en de arbeidsbureaus, zou de ministerraad echter niet halen. Op aandrang van de an- dere Willem – Drees, zelf minister van Sociale Zaken – was van een inhoudelijke bespreking afgezien. Het advies aan hemzelf waarin emigratie in portefeuille bleef van Sociale Zaken, liet Drees voorlopig onvermeld. Wel beloofde hij met een eigen stuk te komen.5 Deze toezegging bleef boven de markt hangen tot halverwege 1950. Een emigratiedienst onder Algemene Zaken bleef daarmee een gedachte op papier. De organisatie van de emigratie werd ter hand geno- men met een grotendeels vooroorlogse constellatie. Aanpassingen erop leidden echter tot een situatie die ook door buitenlandse autoriteiten als verre van ideaal werd ervaren.
In juni 1951 klaagde bijvoorbeeld de Australische Chief Migration Officer jaar niet meer in zijn oorspronkelijke vorm bestond. Boxum e.a., Zelfstandige bestuurs- organen, 42.
4 Schermerhorn aan Van Riel, 13-08-1945; Nota Van Riel aan Schermerhorn, 19-9-1945, NA, AZ/KMP, 2.03.01, inv.nr. 397; Nota Hartland aan Drees, 15-08-1945, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 101.
5 Handgeschreven aantekening op nota van Riel, NA, AZ/KMP, 2.03.01, inv.nr. 397 en notulen REA (onderraad Ministerraad), 01-10-1945, NA, Ministerraad, 2.02.05.02. Zie voor een overzicht van de behandeling van het onderwerp ‘emigratie’ op datum door Ministerraad en REA, onderzoeksgids Emigratie 1945-1967, Ministerraad, tab- blad Analyse archivalia, via www.historici.nl. Op grond hiervan zijn de betreffende microfiches in het NA te vinden.
voor Centraal en Midden Europa Van Greenhalgh vertrouwelijk zijn nood aan zijn baas in Canberra, de Secretary of Immigration Tasman Heyes. Begin dat jaar was hij vanuit Duitsland, waar het vluchtelingenprogramma ten einde liep, tij- delijk overgeplaatst naar Den Haag. Hij moest daar de Australische organisatie op poten zetten voor de uitvoering van het pas bekrachtigde Netherlands-Aus- tralian Migration Agreement. Greenhalgh kon echter niet meer dan een ‘unsen- sational start’ melden. Het eerste vliegtuig was met slechts dertien emigranten vertrokken en ook de volgende zouden niet volgeboekt zijn. En dat terwijl er voldoende Nederlandse emigranten door de selectie van beide landen waren gekomen, die stonden te trappelen om te vertrekken. Greenhalgh had zich be- klaagd bij de Stichting Landverhuizing Nederland, ‘but their slowness in get- ting their machine going is very frustrating’.6 Hoe stak de emigratieorganisatie tot 1952 nu precies in elkaar en wat belemmerde goed functioneren?
Schema 2. De organisatie van de Nederlandse emigratie 1945-1952 De Stichting Landverhuizing Nederland
Aanvankelijk werd de SLN bestuurd door een Raad van Beheer, bestaande uit 9-21 leden. De rol van de minister van Arbeid beperkte zich tot de benoeming van een ‘neutrale’ voorzitter uit deze Raad. Deze wees zelf een ondervoorzitter aan, terwijl de Raad daarnaast een secretaris en een penningmeester benoem- de. Om de breed geformuleerde doelstelling te kunnen verwezenlijken, had de Stichting een Bureau. Aldus geëquipeerd kon zij ‘leiding geven’ aan de emigra- tie uit Nederland door middel van voorlichting, ondersteuning van emigranten voor en na vertrek en het verrichten van onderzoek naar vestigingsmogelijk- heden en werkgelegenheid – ‘lonende arbeid’ zoals de stichtingsacte letterlijk vermeldde.7
Hoewel de betrokkenheid van de centrale en lagere overheden bij de Stich- ting vanaf de oprichting duidelijk was – de notaris vond vertegenwoordigers van de ministeries van Arbeid, Binnenlandse Zaken en Landbouw en de Vereniging 6 NLA, MS 8863, Greenhalgh papers, dossier 3, Cologne-The Hague, 7-6-1951. 7 Reglement SLN, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 86; vgl.
Hartland, Geschiedenis van de Nederlandse emigratie, 80.
Landbouw: landbouwattachés (buitenland) Sociale Zaken: Rijksarbeidsbureau (RAB) SLN (1931-1952 (1955))
Raad van Beheer Dagelijks Bestuur
Bureau met landenafdelingen Emigratie- of landbouwattachés (buitenland)
AG
van Nederlandse Gemeenten tegenover zich – werd de overheidsinvloed eind 1945 nadrukkelijker. Vanaf dat moment trok de minister van Sociale Zaken de benoeming van alle leden van de Raad van Beheer naar zich toe.8 Er kwam for- meel een dagelijks bestuur, bestaande uit de voorzitter, ondervoorzitter en één lid, dat door de Raad van Beheer werd aangewezen. Na augustus 1947 telde dit dagelijks bestuur vijf leden, allen benoemd op aanwijzing van de minister.9 Juist dit benoemingscriterium is van doorslaggevend belang bij het vaststel- len van wat in juridische termen bekend staat als een overheidsstichting of anders gezegd: van een bestuursorgaan van de overheid in privaatrechtelijke gedaante.10
De Raad van Beheer bleef bevoegd een directeur van het Bureau van de Stichting te benoemen en te ontslaan. Formeel bepaalden de vertegenwoordi- gers van zowel overheid als particuliere organisaties in de Raad met elkaar de koers. De eerste naoorlogse samenstelling van de Raad van Beheer, in april 1946 benoemd, bestond uit leden van vijf ministeries: Sociale Zaken; Buitenlandse Zaken; Handel, Nijverheid en Scheepvaart (later Economische Zaken), Land- bouw en Financiën. De particuliere vertegenwoordiging liet een bonte menge- ling van georganiseerd bedrijfsleven, ondernemers en overige maatschappelijke organisaties zien: zowel de Katholieke Nederlandse Boeren- en Tuindersbond, de Stichting van de Arbeid, de Stichting van de Landbouw als de reders, de Christelijke Emigratie Centrale, de Nederlands Zuid-Afrikaanse Vereniging en het Nederlandse Vrouwen Comité vaardigden leden af.11 Een vertegenwoordi- ger van de Vereniging Nederlandse Gemeenten achtte Sociale Zaken niet meer nodig, gezien de geringe gemeentelijke bemoeienis met emigratie.12 Latere be- noemingen betroffen onder andere leden van vakbonden of werkgeversvereni- gingen.13 De Raad vergaderde gemiddeld eenmaal per drie maanden, alhoewel men soms ook gedurende een langere periode niet samenkwam. Het dagelijks bestuur, ook gemengd samengesteld, streefde naar een tweewekelijkse verga-
8 In tegenstelling tot Hartlands veronderstelling: Ibidem en ‘Nota betreffende samen- stelling en Reglement der Stichting’, 17-10-1945 no. 5598 RAB, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 86.
9 Voor de wijziging, zie SZW, Directie Emigratie (oud archief), ‘verzameldossier’ 1940- 1980, reglement SLN, ‘niet notariële wijzigingen 1947.’(kopie in bezit auteur). De re- glementswijziging van 1947 is niet in het SLN-archief aangetroffen, wel een bevesti- ging van het ministerie van Sociale Zaken inzake deze wijziging. Van Rhijn aan Raad van Beheer, 06-08-1947, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 86. 10 Schroten, De overheidsstichting, 1, 19, 34-36. Alleen tussen 1956-1963 was de overheids-
stichting positiefrechtelijk omschreven.
11 Ministerieel besluit no. 5869, 02-04-1946, ministerie van Sociale Zaken, afd. Rijks- arbeidsbureau, NA, Landbouw / Algemene Zaken, 2.11.07.01, doos 185. Hartland startte in juli 1945 ter voorbereiding van een eerste bijeenkomst van de Raad van Beheer een inventarisatie van de leden. Hij schreef hiertoe de diverse ministeries en instellingen aan. De beschikking van 2 april betrof de eerste formele samenstelling, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 89.
12 Nota betreffende samenstelling en Reglement der Stichting Landverhuizing Neder- land, 17-10-1945 No. 5598 afd. RAB, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 86.
derfrequentie, maar kwam in de praktijk maandelijks bijeen.14
Het Bureau van de Stichting was belast met de praktische uitvoering. De directeur was verantwoordelijk voor de externe contacten met autoriteiten en particuliere organisaties in binnen- en buitenland en voor het onderzoek. Hij was verantwoording schuldig aan het Stichtingsbestuur en werd bijgestaan door een directiesecretaris tevens plaatsvervanger en vanaf 1947 door een land- bouwkundig staflid.15 De sterk wisselende omvang van de doelgroep bleek van grote invloed op de personeelsformatie en daarmee op de organisatie van het Bureau, zowel voor 1940 als na 1945. Met het vrijwel stilvallen van de Trans- Atlantische emigratie begin jaren 1930 gaven de directeur en zijn plaatsvervan- ger leiding aan twee typisten. In 1940 hadden zij zes medewerkers in Nederland en vijf vertegenwoordigers in het buitenland, veelal landbouwdeskundigen.16 In 1945-1946 startte het Bureau met een vergelijkbare personeelsformatie van acht personen inclusief directie. Dit aantal verdubbelde het jaar daarop en was in november 1948 toegenomen tot 80 personen. Als gevolg van bezuinigingen op last van Financiën werd de personeelssterkte in 1949 teruggebracht tot 63 personen.
Aanstelling gebeurde in lagere rangen dan bij de centrale overheid het geval was.17 Het gevolg was dat bepaalde werkzaamheden zoals bijvoorbeeld onder- zoek of het vervaardigen van voorlichtingsmateriaal moeizaam van de grond kwamen.18 Ook waren arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden minder gunstig dan bij het Rijk, hetgeen een continu personeelsverloop tot gevolg had, vaak van de weinige beter gekwalificeerde krachten die het Bureau telde. Pensi- oenvoorzieningen ontbraken en de gammele behuizing aan de Lange Voorhout 20 stimuleerde wellicht een ‘emigratieklimaat’, maar dan vooral onder de ei- gen werknemers. Het tijdelijk sluiten van het Bureau in november 1947 wegens ‘volledige ineenstorting van het archief’ betekende een dieptepunt in het jaar waarin de emigratie met het vertrek van bijna 7000 personen pas goed op gang kwam.19
Het qua personeelssterkte meebewegen met de vooralsnog uitsluitend was- sende naoorlogse emigrantenstroom was ook herkenbaar in de organisatorische opbouw van het Bureau. Vanuit de voorlichtingstaak van de Stichting ontstond 14 Conform de voorschriften in het huishoudelijk reglement, NA, Ned. Emigratie Dienst
/ voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 86 (bijlage bij 17-10-1945).
15 Suppletoire begroting SLN 1946 stukken bij DB-agenda 04-04-1946, NA, Landbouw / Algemene Zaken, 2.11.07.01, doos 185.
16 Rapport betreffende den uitslag van een plaatselijk onderzoek naar de waarde van de werkzaamheden van den directeur en den adjunct-directeur der Stichting Land- verhuizing Nederland, gericht aan de Chef afd. ambtenarenzaken van het departe- ment van Binnenlandse Zaken, 09-01-1940, SZW, Directie Emigratie (oud archief), ‘verzameldossier’ 1940-1980 (kopie in bezit auteur).
17 Er werden vooral lager opgeleiden in de rang van schrijver geworven, voor werkzaamheden die normaal werden verricht door academisch gevormden in de rang van commies, een verschil van twee rangen; Zie voor een bespreking van de ontwikkeling van het vooroorlogse rangenstelsel bij de rijksoverheid De Graaff, Kalm te midden van woeste golven, 49-61.
18 Nota inzake reorganisatie van het Bureau der Stichting Landverhuizing Nederland, mei 1949, bijlage bij Hartland aan leden DB SLN, 15-7-1949, NA, Landbouw / Al- gemene Zaken, 2.11.07.01, doos 185.
een platte organisatie, waarbij de belangrijkste bestemmingslanden gewoon werden verdeeld onder het geringe aantal personeelsleden. Met de toenemende vraag om inlichtingen en bemiddeling – in 1947 stapten tussen de 60 tot 100 mensen per dag binnen20 – kregen deze medewerkers ondersteuning. Zo ont- stonden als het ware landenafdelingen voor Australië, Canada, Zuid-Afrika, Zuid-Amerika en een restcategorie ‘overige landen’ met leidinggevenden die direct onder de directeur vielen. Daarnaast ontstonden successievelijk vier functionele afdelingen voor de overige taken, zoals interne ondersteuning en archiefbeheer (van zowel het emigrantenarchief als het correspondentiearchief), transport, advies in financiële en deviezenkwesties en documentatie en onder- zoek. Verder had de Stichting een aantal eigen emigratieconsulenten of maakte gebruik van landbouwattachés in het buitenland. Zij waren verbonden aan de buitenlandse posten aldaar.21 De toename van het aantal afdelingen binnen het Bureau en de geografisch gespreide ‘buitendienst’ maakte de operationele span- wijdte die de directeur met zijn directe leiding moest bestrijken steeds groter.
In het vorige hoofdstuk stelden we vast dat de Stichting Landverhuizing in een soort spagaat belandde. Deze werd veroorzaakt door een aantal facto- ren. De organisatie raakte zeker in onbalans door de snelle groei onder druk van een sterk toenemende vraag naar dienstverlening.22 Veel belangrijker was echter het feit dat het dagelijks bestuur van de Stichting en het Bureau steeds nadrukkelijker tegenover elkaar kwamen te staan. Alle leden van het dagelijks bestuur – de ministeriële van Sociale Zaken en Landbouw en de middenveld- leden – waren buiten de Stichting volop bezig de organisatie van de emigratie vrijwel integraal te claimen, terwijl ze binnen het bestuur geacht werden samen op te trekken. De directeur van het Bureau, J.A.A. Hartland, tevens secretaris van het dagelijks bestuur, moest al deze bestuursleden met dubbele petten en verschillende visies te vriend zien te houden. Dat werd moeilijker naarmate hij zelf meer verknoopt raakte met het ministerie van Sociale Zaken.
De emigratieafdeling van het Rijksarbeidsbureau
De directeur-generaal van het Rijksarbeidsbureau A.N. van Mill had vanaf de hervatting van de werkzaamheden van de Stichting Landverhuizing Nederland zitting in de Raad van Beheer en het dagelijks bestuur.23 Begin 1946 had hij Hartlands visie gevraagd over de taken en mogelijke opzet van de beoogde emi- gratieafdeling van het Rijksarbeidsbureau. Hartland, die eerder Drees hierover had geadviseerd, was van mening dat deze lag op het gebied van het toepassen 20 Notulen Raad van Beheer SLN 09-05-1947, NA, Landbouw / Algemene Zaken,
2.11.07.01, doos 185.
21 De emigratieconsulenten drukten op de begroting van Sociale Zaken, de landbouw- attaches in principe op Landbouw. Hartland aan leden DB SLN, 25-02-1946, Nota inzake de vertegenwoordiging van de Stichting in het buitenland en bijlagen bij 04- 04-1946 suppletoire begroting 1946 en begroting 1947, notulen DB-vergadering 04-04- 1946, NA, Landbouw / Algemene Zaken, doos 185.
22 Onder meer Hartland aan Van Mill, 12-03-1947, NA, Ned. Emigratie Dienst / voor- lopers, 2.15.30, inv.nr. 113.
23 Het lidmaatschap van het DB werd in 1947 geformaliseerd, Van Rhijn aan Raad van Beheer, 05-08-1947, NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 86.
van de diverse wetten en regelingen, waaronder de Landverhuizingswet. Ver- der moesten de interdepartementale contacten worden gecoördineerd en was er de zorg voor plaatsing van mensen in de geallieerde zones in Duitsland. Hij stelde een voorlopige personeelsbezetting voor van twee personen en adviseer- de de afdeling onder te brengen bij het Bureau van de Stichting Landverhuizing Nederland. Zo was er direct onderling contact mogelijk. Ten aanzien van zijn eigen positie meende hij dat een officiële benoeming als adviseur het meest voor de hand lag. Van Mill ging akkoord met Hartlands taakomschrijving en perso- neelsbezetting, maar niet met de vestigingsplaats van de afdeling. Deze moest verbonden blijven aan het Rijksarbeidsbureau, dat elders in Den Haag gehuis- vest was. Ook weerlegde hij Hartlands veronderstelling dat de nieuwe afdeling bedoeld was als ‘hoofdafdeling’. Daarop reageerde Hartland met de stellige eis, dat hij ‘zonder tussenschakel’ aan de directeur-generaal van het Rijksarbeidsbu- reau ondergeschikt wilde zijn – aan Van Mill zelf dus. Dat zou alleen mogelijk zijn als hij de leiding kreeg over de nieuwe afdeling.24 Uit formatieoverzichten van Sociale Zaken blijkt dat zijn eis gehonoreerd is.25
Hartland werd afdelingschef bij permanente afwezigheid.26 De afdeling be- stond uit drie medewerkers en moest ‘richting geven’ aan de emigratie-arbeid, inclusief de wet- en regelgeving.27 In de praktijk zou zij zich in de daaropvol- gende jaren toeleggen op het overleg over internationale migratie binnen Eu- ropa, zoals dat onder meer plaats zou gaan vinden in bijeenkomsten van de International Labour Organization en van organisaties die eind jaren veertig zouden worden opgericht, zoals de Organisatie voor Europese Economische Sa- menwerking (1948) en de Raad van Europa (1949).28
De formele band die tussen Hartland en het Rijksarbeidsbureau was ge- vormd, had een aantal consequenties. Intercontinentale en Europese emigratie werden beleidsmatig meer dan voorheen ‘in persoon’ verenigd, waarbij echter de greep van het Rijksarbeidsbureau op het beleid groter werd, via de nieuwe afdeling. Door het veelvuldiger onderling overleg tussen Hartland en Van Mill lag het voor de hand om met praktische taken te schuiven. Werkzaamheden die voortvloeiden uit het verlenen van vergunningen om voorlichting te mogen ge- 24 Hartland aan Van Mill, 25-02-1946; 12-03-1946; Van Mill aan Hartland, 09-03-1946,
NA, Ned. Emigratie Dienst / voorlopers, 2.15.30, inv.nr. 113.
25 Nota Van Mill nr. 6959, 03-06-1947; concept-rapport Bureau Organisatie 18-07-1947 en formatieoverzicht maart 1949, SZW, Bureau Organisatie, doos B 36 A Zwart, dossier organisatie RAB 1945-1956 (nota Van Mill ook aanwezig in NA, Rijksarbeidsbureau, 2.15.46, inv.nr. 174, 19-12-1947).
26 Hartland stelde in 1949 nooit een formele benoeming bij Sociale Zaken te hebben gehad. Een mogelijke verklaring voor de discrepantie tussen bovengenoemde for- matieoverzichten en Hartland’s bewering kan zijn dat de SLN voor 100% door So- ciale Zaken werd betaald en Sociale Zaken Hartland niet ‘nogmaals’ op de loonlijst heeft opgenomen. In het formatieoverzicht van maart 1949 is de plaats van afdelings-