Eén van de hoofdkenmerken van internationale migratie na 1945 is het politieke karakter ervan.1 Regeringen van zowel ontvangende als zendende landen zijn al tijdens de Tweede Wereldoorlog begonnen met pogingen migratiestromen te plannen en te reguleren door overleg op bilateraal en multilateraal niveau. Bilaterale verdragssluiting had als voordeel dat er afspraken konden worden gemaakt die op de wensen van beide landen waren toegesneden. Het sloot multilaterale verdragssluiting echter geenszins uit. Internationale samenwer- king ontstond vooral wanneer de problematiek te gecompliceerd was voor een nationale benadering. In zulke gevallen zocht men oplossingen in een bredere context dan die van de nationale staat.
In de historiografie van internationale migratie en internationale betrek- kingen is het gegeven dat bovenbedoelde ‘men’ uit monolithische staten zou bestaan al langer aan erosie onderhevig. Dat geldt ook voor de aanname dat invloedsrelaties bij voorbaat vaststaan of aan nationale grenzen zijn gebonden. In de jaren 1980 stelde de Amerikaanse sociologe Schmitter Heisler dat zen- dende staten minder machteloos waren dan de toenmalige migratietheorie ver- onderstelde. Ze onderbouwde dat door beide partijen als actoren met meerdere belangen te beschouwen en door algemene politieke en juridische aspecten in de analyse mee te wegen, in plaats van uitsluitend economische.2 In de interna- tionale betrekkingen literatuur werd het begrip ‘internationale regimes’ geïntro- duceerd om de vorming van zelfregulerende netwerken te kunnen analyseren. Deze moesten de betrokken partners voor langere tijd in staat stellen om aan gedeelde belangen tegemoet te komen.3 De multilaterale overeenkomsten met de afspraken werden beschouwd als de neerslag van de principes en normen die de onderlinge samenwerking kenmerkte. Ze bevatten meestal regels voor beslissingsprocedures of nadere bepalingen voor de oprichting van internatio- nale organisaties. Deze vormden op hun beurt de instrumenten om de morele denkwijze van de groep nader in te vullen en konden zodoende regimes ver- sterken, aldus de theorie.
Deze regime theorie is wel geduid als ‘governance turn’ binnen de literatuur
1 Zie Hawkins, Canada and Immigration, 3; Page Moch, Moving Europeans, 178; Körner, Internationale mobilität der Arbeit, 63; Steinert, Migration und Politik, 12; Hoerder, Cul- tures, 519-523; Freund, Aufbrüche, 19; Sjöberg, Powers, 7.
2 Schmitter Heisler, ‘Sending states’ en idem ‘Sending countries’, 470-472, 477. De ana- lyse en conclusies van Steinert staven deze stelling, Steinert, Migration und Politik, 220-238, 333; vgl. Chhotray en Stoker, Governance Theory and Practice, 80.
3 Bijvoorbeeld in de interdependentietheorie van de internationale betrekkingen. Jacobson, Networks of Interdependence, 7-8, 59; vgl. Salomon, Refugees, 25-26; Zie ook: Inleiding, § Vraagstelling, Governancegaps en migration management.
over internationale betrekkingen.4 Ze bood een eerste analysekader voor regule- rings- en ordeningsprocessen van collectief handelen op bepaalde, wereldwijd spelende beleidsterreinen. De regimes zelf worden gezien als antwoord op de uitdaging om geopolitiek – global governance – te bedrijven zonder ‘govern- ment’.5 De belangrijkste kritiek op regimestudies is dat ze nog te eenzijdig de nadruk leggen op rationeel handelende, statelijke actoren die uit één geheel be- staan. In de huidige toepassing wordt het governanceconcept breder opgevat, iets wat door velen wordt beschouwd als zwakke kant maar wat tegelijkertijd de kracht ervan vormt.6
Door zijn aandacht voor collectieve regulering op een aantal ruim gefor- muleerde en elkaar overlappende domeinen, kan de benadering zichtbaarheid geven aan een reeks van actoren die eerder in de (internationale betrekkingen) literatuur veronachtzaamd zijn – van informele topontmoetingen als de G7, transnationale religieuze, culturele of andersoortige organisaties tot private actoren, zowel op regionaal of transnationaal niveau. Dat gebeurt overigens meestal zonder de rol van natiestaten te bagatelliseren, of hun hang naar het laten prevaleren van nationaal eigenbelang. Hoe minder de betrokkenheid van machtsblokken als de Verenigde Staten of Europa, des te zwakker de vorm van governance of het geopolitieke regime, is de opvatting.7 De onderscheiden do- meinen komen min of meer overeen met de werkingssfeer die de Verenigde Naties nastreven op sociaal, economisch en veiligheidsgebied.8
Door zich te richten op de dynamische, procesmatige kanten van collectieve regulering biedt het concept tevens een handvat voor empirische vraagstellin- gen. Grofweg worden onderhandelingsfase en contractfase analytisch van el- kaar gescheiden. Een specifiekere indeling brengt acties als het formuleren van doelen, afstemming van deze doelen en coördinatie, regelgeving, implementa- tie en leerprocessen door feedback in beeld. Er is aandacht voor vragen naar in- zet van bronnen en verdeling van kosten en opbrengsten tussen de partners en vragen naar de consequenties van de overeengekomen structuren en processen en de legitimiteit ervan.9 De open benadering van collectieve reguleringspro- 4 Stoker, ‘Governance as theory’, 23; Chhotray and Stoker, Governance Theory and Prac-
tice, 77-79; Peters, ‘Governance as political theory’, 24-25.
5 ‘International regimes are systems of norms and roles agreed upon states to govern their behaviour in specific political contexts or issue areas’, definitie Rittberger als geciteerd in Stoker, ‘Governance as theory’, 23.
6 Stokke, ‘Regimes as Governance Systems’, 28-30. Vgl. Nagl en Stange, ‘Staatlichkeit und Governance im Zeitalter der europäischen Expansion’, 11.
7 Chhotray en Stoker, Governance Theory and practice, 77-79, 81-82.
8 Michael McGinnis onderscheidt in zijn werk over globalisering en global governance drie domeinen of sferen van collectief handelen, op grond van drie menselijke basis- behoeften (welvaart, veiligheid, emotionele gehechtheid): een economisch-produc- tief domein, een dwang-beschermingsdomein en een sociaal-gemeenschapsdomein. Zijn stelling is dat geen van de drie de eigen dilemmas zelfstandig kan oplossen. Het vierde domein, het politiek-bestuurlijke moet daarin coördinerend optreden voor alle drie domeinen. Anders dan in de conceptie van ‘staat’ in het Westfaalse Staten- systeem is er echter niet één geprivilegieerde organisatiestructuur waarbinnen alle vier domeinen zijn ondergebracht. Geparafraseerd in Chhotray en Stoker, Governance Theory and Practice, 84.
9 Chhotray en Stoker, Governance Theory and Practice, 82-84; Peters, ‘Governance as po- litical theory’, 22.
cessen als zodanig nodigt zodoende uit om door verkokering van beleid heen te kijken, opdeling in beleidsterreinen vormt immers al een uitkomst van onder- handeling. Hierdoor komen zijwegen of roads not taken in beeld.
In vluchtelingenstudies wordt het regimeconcept veelvuldig gebruikt, maar niet in de historiografie over internationale arbeidsmigratie. Daar overheerst de opvatting dat bilaterale regulering de voorkeur had boven multilaterale regule- ring. Bilaterale arbeidsverdragen voldeden in die visie als instrument: er waren na 1945 voldoende arbeidskrachten te werven in het Middellandse Zeegebied en dus ontstond er geen regime, met uitzondering van de arbeidsmigratie bin- nen het integrerende Europa.10 Het onterecht veronderstelde causale verband in deze laatste redenering lijkt te zijn ingegeven door het niet ‘herkennen’ van zoiets als een regime wegens het schijnbaar ontbreken van een bijbehorende or- ganisatiestructuur. De vluchtelingenstudies hebben het in dat opzicht ‘makkelij- ker’ met herkenbare organisaties die in de nasleep van de beide wereldoorlogen ontstonden.11 Dit hoofdstuk zal enkele meer institutioneel gerichte studies over beide vormen van internationale migratie opnieuw en naast elkaar analyseren, met een ‘governanceblik’. Hierdoor ontstaat zicht op de processen die ook het lang veronachtzaamde Intergovernmental Committee for European Migration zouden voortbrengen, zodat een herinterpretatie van zijn betekenis mogelijk wordt.
Door als het ware mee te kijken met de eerste onderhandelingsfases over vormgeving van een nieuwe wereldorde in het algemeen, zien we dat vanuit de toenmalige perceptie van maakbaarheid de mens-migrant door diverse ac- toren niet alleen is gezien als probleem – vluchteling of ‘te veel’- maar ook als bron – human resource – en dus inzetbaar op meerdere terreinen. De Tweede We- reldoorlog had namelijk niet alleen enorm omvangrijke, maar ook zeer divers samengestelde migratiestromen voortgebracht. Zij bestonden uit heterogeen samengestelde groepen vluchtelingen,12 maar ook uit migranten die vanuit eco- nomische of andere door henzelf bepaalde motieven vertrokken.13 De 31 miljoen die huis en haard hadden verlaten konden niet anders dan in fases worden ge- repatrieerd of naar een nieuw onderkomen elders gebracht. De tijd die daarvoor nodig was leidde per definitie tot vermenging van deze oorlogs-gerelateerde en latere groepen migranten. Zowel de vluchtelingenproblematiek als de kwestie 10 Zolberg en Hollifield als geparafraseerd in Goedings, Labor Migration, 313; Hollifield, ‘The politics of international migration’, 160-161, Romero, ‘The case of Italy’, 58; vgl. Goedings, ‘Controlemechanismen’, 178.
11 De Pool Fridtjoff Nansen was in 1921 aangesteld als Hoge Commissaris voor vluchtelingen, op grond waarvan de Volkenbond het zogenaamde Nansenpaspoort zou invoeren als reisdocument voor erkende vluchtelingen. Werkelijke incorporatie van het Hoge Commissariaat in de Volkenbond stuitte uit politiek oogpunt (Duits- land), financieel oogpunt en vanwege de veronderstelde tijdelijkheid van het probl- eem op bezwaren van diverse lidstaten, waaronder Nederland. DBPN, periode A IV, Woltring ed., lemma ‘Nansen’, m.n. 607; DBPN, periode B IV, De Graaff ed., 148-150. 12 Zieck noemt het aantal van 31 miljoen vluchtelingen, 20 miljoen van Duitse natio- naliteit en 11 miljoen van een andere nationaliteit. Zij onderscheidt ze in vluchteling- en (volgens definitie van het Statuut van de UNHCR van 1950 en Convention relating to the Status of Refugees 1951), displaced persons, staatlozen en krijgsgevangenen. Zieck, UNHCR, 26-31, 41-42.
van de verdeling van arbeidskracht voor de wederopbouw van Europa overste- gen het nationale probleemoplossende vermogen. Ze werden onderwerp van internationaal overleg.
Naast humanitaire of economische overwegingen speelden echter ook vei- ligheidsoverwegingen een rol. Het ideaal dat de Verenigde Staten tijdens de Tweede Wereldoorlog hadden verkondigd, via mondiale samenwerking op so- ciaal, economisch en veiligheidsgebied in de toekomst oorlogen vermijden, was door de ‘verenigde naties’ in 1942 omarmd. In 1945 was de gelijknamige orga- nisatie opgericht.14 Mede onder invloed van de Russische gebiedsuitbreidingen na de Tweede Wereldoorlog achtte Amerika het echter steeds noodzakelijker het communisme in toom te houden. Dit gold voor het Europese grondgebied, maar successievelijk ook voor de andere werelddelen. De kwesties van weder- opbouw en vluchtelingen raakten zodoende ingebed in de meer omvattende politieke doelstelling om Europa te versterken tijdens de Koude Oorlog.15
Het aantal mogelijke politieke doelen in combinatie met het hybride karak- ter van internationale migratie als zodanig – privéaangelegenheid en tegelijk publieke zaak – maakten het voor de toenmalige actoren alleen al tot een tijdro- vend proces om te bepalen welk perspectief voorop zou moeten staan. Pas daar- na kon verder worden onderhandeld over een mogelijk duurzamer structuur voor gezamenlijke regulering. Uiteraard speelde bij hun afwegingen niet alleen ‘het’ internationale belang een rol, maar bedacht ieder voor zich telkens ook hoe de nationale agenda het beste was gediend. In de tussentijd hield de ‘druk op de werkvloer’ aan en dijde het aantal betrokken actoren rap uit. Niet alleen staten, maar ook reeds bestaande of nieuwe internationale organisaties schoven in het onderhandelingsproces aan. Het aantal agenda’s nam toe. Onder auspiciën van de Verenigde Naties werden tijdelijke organisaties voor vluchtelingenproblema- tiek in het leven geroepen. De International Labour Organization had vanzelf- sprekend ook interesse in de materie. Binnen het Atlantisch Bondgenootschap, vanaf 1949 verenigd in de Noord Atlantische Verdrag Organisatie (NAVO), speelde met name Amerika met het idee om de regulering van internationale migratie op den duur in dit gremium onder te brengen. Verdedigen van de wes- terse waarden vergde immers ook inzet van mankracht. Het nadeel van een dergelijke oplossing was dat een deel van de Britse Gemenebestpartners, zoals Australië en Nieuw-Zeeland, niet onder deze regionale organisatie viel.16
Door deze verstrengeling van expliciet gemaakte en impliciet gehouden overwegingen duurde het enkele jaren voordat duidelijk werd hoe de internati- onale samenwerking op het gebied van internationale migratie vorm zou kun- nen krijgen. Aangezien niet alle partners nog met elkaar om tafel wilden zitten in de snel heter wordende Koude Oorlog ontstonden er meerdere ‘kristallisatie- 14 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Het ontstaan der Verenigde Naties, 149; voor het
Nederlandse standpunt en adhesiebetuiging tijdens de Tweede Wereldoorlog, DBPN, periode C III, Kersten en Manning ed., lemmata ‘Atlantische Conferentie’ en ‘Atlantisch Handvest’; vgl. Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking I, Dierikx e.a. ed., Inleiding, xiii-xiv.
15 Zie de studies van Salomon, Refugees; Steinert, Migration und Politik.
16 Megens, American Aid, 60, 86-87. Zie voor de Amerikaanse ideeën en de Canadese bezwaren daartegen: Goedings, Labor Migration, 77 en NAC, RG 26, vol. 107, file 3-24- 6, part 1, Canadese ambassadeur in Washington aan minister van External Affairs 15-11-1951.
kernen’, zowel binnen als buiten het verband van de Verenigde Naties. Tot deze laatste categorie behoorde het eind 1951 opgerichte Provisional Intergovermen- tal Committee for the Movement of Migrants from Europe (PICMME). Ruim een jaar later zou het worden hernoemd tot Intergovernmental Committee for European Migration (ICEM). Vanaf dat moment vormde dit Comité de enige instantie met een officieel mandaat voor uitvoerende werkzaamheden. Door de inrichting van de overlegstructuur bood het echter tegelijkertijd een platform voor multilateraal overleg tussen autoriteiten van West-Europese emigratielan- den, overzeese bestemmingslanden en geïnteresseerde lidstaten met een waar- nemersstatus. In 1980 verdween formeel het Europese karakter en ging de orga- nisatie Intergouvernementele Commissie voor Migratie (ICM) heten. Statutair gezien bleef het ICEM/ICM een niet-permanente organisatie tot 1989. Pas haar opvolger in naam, de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM), zou een permanente status krijgen.17
Dit hoofdstuk analyseert de wijze waarop internationale migratie op de inter- nationale agenda is behandeld. Als startpunt is gekozen voor de onderhande- lingen, zoals die plaatsvonden in het kader van multilaterale governancestruc- turen: topontmoetingen en overleg in internationale organisaties. De blik wordt gestuurd door de probleemvelden: collectieve veiligheid, vluchtelingen en arbeidskracht. De vierde paragraaf maakt een pas op de plaats. Om de stel- lingnames van een aantal staten te verduidelijken is een verkennend overzicht gegeven van hun beleid en organisatiestructuren op het gebied van immigratie en emigratie. Voor het immigratieperspectief is gekozen voor de twee grootste landen van ontvangst: Canada en Australië. De keuze voor Duitsland en Italië is gebaseerd op het gegeven dat deze twee landen – samen met Nederland – deelnemers van het eerste uur vormden in het Europese integratieproces. Het hoofdstuk sluit af met de institutionele structuur van het Intergovernmental Committee for European Migration. Het geheel vormt de basis om in deel II te kunnen nagaan op welke wijze het Nederlandse debat over definities, organisa- tie en beleid zich heeft verhouden tot het internationale debat en in deel III het Europese debat over arbeidsmigratie af te zetten tegen het debat over intercon- tinentale emigratie uit Europa. Daar gaan we ook nader in op de kwestie van regimevorming.
17 In tegenstelling tot de veronderstelling van Stoessinger, The Refugee, 175. Voor een bespreking van het ICEM in de historiografie, zie inleiding. Tekst van de Resolutie van de ‘Voorlopige Intergouvernementele Commissie’ (05-12-1951), ook wel aange- duid als Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe (PICMME) en Statuut van de Intergouvernementele Commissie voor Europese Migratie, 19-10-1953 (Intergovernmental Committee for European Migra- tion, ICEM) gepubliceerd in Nederlandse Staatswetten 122, v.a. de derde druk. Herzien Statuut (Constitution of the International Organization for Migration), website IOM (Vastgesteld op 20 mei 1987, in werking getreden op 14 november 1989). Zie ook onderzoeksgids Emigratie 1945-1967, bijlagen, wetgeving, via www.historici.nl.
UNHCR United Nations High Commissioner for Refugees IGCR Intergovernmental Committee on Refugees
UNRRA United Nations Relief and Rehabilitation Administration IRO International Refugee Organization
ILO International Labour Organization
PICMME Provisional Intergovernmental Committee for the Movement of Migrants from Europe
IC(E)M Intergovernmental Committee for (European) Migration IOM International Organization for Migration
Schema 4. Het Intergovernmental Committee for European Migration: institutionele voorgangers en taakopvolger
Wereldpolitiek zonder regering
In januari 1941 bereidde president Franklin Delano Roosevelt het Amerikaanse volk er in zijn State of the Union mentaal op voor dat de Verenigde Staten zich niet langer afzijdig konden houden nu er elders ter wereld zo hard werd ge- vochten voor het behoud van democratische waarden. Hij verpakte zijn oor- logsdoelen in een boodschap van hoop. De breuk met de lange periode van isolationisme was nodig om te vechten voor de vrijheden waar elk mens recht op had. Zijn boodschap staat bekend als de Four Freedoms Speech – freedom of speech, freedom of worship, freedom from want en freedom from fear. Deze fundamentele vrijheden vormden de uitgangspunten voor de United Nations Declaration van januari 1942 en de oprichting van de Verenigde Naties (VN) in 1945.18 Oorlog moest overbodig worden gemaakt door overleg en internationale samenwerking over mondiale problemen van economische, sociale, culturele en humanitaire aard.19
18 http://www.fdrlibrary.marist.edu/fourfreedoms (geraadpleegd 26-04-2013). 19 Handvest Verenigde Naties, art. 1.
UNHCR (1950-heden)
D
IGCR (1938-1947) |
t d
IRO (1947-1950) G PICMME (1951) G ICEM (1952-1989) G IOM (1989-heden)
T D
UNRRA (1943-1947) |
d ILO (1919-heden)
De Verenigde Naties: ideaal van vrede en veiligheid?
De Algemene Vergadering van de VN stelde een Economische en Sociale Raad (ECOSOC) in om concrete doelstellingen te formuleren en te verwezenlijken. Het betrof zaken als verhoging van de levensstandaard, het streven naar volle- dige werkgelegenheid, het oplossen van internationale hygiënische vraagstuk- ken en het stimuleren van culturele en opvoedkundige samenwerking (art. 55 en 56). Besluiten van de Algemene Vergadering met betrekking tot migratiekwes- ties zouden eveneens op het bureau komen van de ECOSOC om inhoudelijk en organisatorisch te worden uitgewerkt. De Raad zou op dit terrein aanvankelijk gebruik maken van bestaande samenwerkingsverbanden. Alle waren formeel verantwoording schuldig aan de Economische en Sociale Raad. De Wereldbank, ook wel International Bank for Reconstruction en Development (IBRD) kon des- gewenst migratieactiviteiten financieren.20
De institutionele verkaveling van het migratieveld stamde van voor 1945. Een fusie van twee eerdere vluchtelingenorganisaties die voor en tijdens de Tweede Wereldoorlog opereerden, leidde tot de International Refugee Organi- zation (IRO, 1947). De IRO was opnieuw bedoeld als tijdelijke oplossing. Rond het aflopen van zijn mandaat in 1950 kwamen het operationele budget vrij en de vloot voor transport. Beide kwamen echter niet ter beschikking van de nieuwe, permanente organisatie, de United Nations High Commisioner for Refugees en zijn bureau. Economische migratie was van oudsher het terrein van de Interna- tional Labour Organization. Als onderdeel van de Volkenbond die niet in staat was geweest de Tweede Wereldoorlog te voorkomen, moest de ILO echter eerst worden ingepast in het VN-systeem om legitimiteit te herwinnen.21 Bij gebrek aan wezenlijke coördinatie ontstond versnippering: internationale migratie kwam successievelijk bij meerdere gespecialiseerde organisaties op tafel.22
Hoewel de VN tevens was bedoeld om zorg te dragen voor de collectieve veiligheid, bestond over de effectiviteit van de organisatie op dit vlak twijfel vanaf de oprichting, ook bij Nederland. Het vetorecht dat de grote mogendhe- den in de Veiligheidsraad hadden, leek accuraat optreden bij grote conflicten in de weg te staan.23 Tijdens de Tweede Wereldoorlog was duidelijk geworden dat de Verenigde Staten een belangrijke rol zouden gaan spelen in de naoor- logse internationale politieke en economische wereldorde. Met het toenemen van de spanningen in Europa na 1945, beargumenteerde Washington zijn optre- den steeds vaker als het willen beteugelen van het communisme. De financiële steun die president Harry S.Truman in maart 1947 toezegde aan Griekenland, verscheurd door een burgeroorlog tussen royalisten en communisten, vormde het begin van de Amerikaanse strategie om het communisme in te dammen. De 20 Alcock, History, 221; Voor het ontstaan van de diverse speciale organisaties van de VN, Nederlandse Ontwikkelingssamenwerking I, Dierikx e.a. ed., Inleiding xii-xx; Voor de ECOSOC bijvoorbeeld: DCER, vol. 17, nr. 249; Zieck, UNHCR, 47-54; 60-61; Sjöberg, Powers, 210.
21 Het was een permanente taak op basis van haar statuut en een aanpassing daarvan uit 1944. Alcock, History, 188-209.
22 Zoals de Food and Agricultural Organization (FAO), de World Health Organization (WHO), de United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNES- CO).
plannen om de stagnerende economieën van de bevriende naties in Europa te stimuleren, zoals aangekondigd door George Marshall in juni 1947, zijn te zien