Migratieonderzoek in algemene zin heeft de laatste twintig jaar een aantal pro- grammatische artikelen en bundels opgeleverd. De daarin vervatte suggesties en bevindingen hebben tot nu toe vooral toepassing gekregen in onderzoeken die zich richten op immigratie, immigratiebeleid en immigranten. Mutatis mu- tandis zijn ze echter ook relevant voor analyses die het bestel tot onderwerp hebben waarin collectieve besluitvorming plaatsvond om vertrek te reguleren. De hieronder besproken onderzoeken hebben voor deze studie in die zin een attenderende waarde gehad.
Zo achtten de sociologen Penninx en Selier in 1992 een ‘heuristisch raam- 36 Zie hiervoor de Arbeidsbemiddelingswet van 1930 en de Landverhuizingswet van
1936, onderzoeksgids Emigratie 1945-1967, bijlage wetgeving, via www.historici.nl. 37 Emigratie krijgt een vermelding in een voetnoot en een tabel. Hoewel ze uitgebreid
ingaat op het gebrek aan coördinatie in het door Nederland gevoerde ‘centrale’ ar- beidsvoorzieningsbeleid en op de analyse die de Organisatie voor Europese Samen- werking en Ontwikkeling (OESO) in 1967 hiervan maakte, laat zij zonder argumen- tatie onvermeld dat deze OESO-studie diverse paragrafen bevat over het Nederlands emigratiebeleid; Sol, Arbeidsvoorzieningsbeleid in Nederland, 100-115; vgl. OECD, Man- power, analyse en aanbevelingen ten aanzien van het Nederlandse emigratiebeleid: 44, 57, 88-91; 133-139; 141, 263, 190, 247.
38 Te Velde wijst er op dat het begrip ‘poldermodel’ sterkere associaties met het Neder- landse verleden, identiteit en politieke tradities heeft dan het neutrale ‘overlegecono- mie’, Te Velde, Regentenmentaliteit, 205-206, 226.
39 Vercauteren, In naam van de sociale vooruitgang; Arnoldus, In goed overleg. 40 Arnoldus, ibidem, 11.
41 Zie voor een introductie op dit onderzoeksproject, Arnoldus e.a., ‘De groei van de overlegeconomie’, 77-79, 100-101.
werk’ onontbeerlijk voor theorievorming over internationale migratie en migratiebeleid. Zij wijzen dan al op het belang om de verschillende actoren, pro- cessen en analyseniveaus te definiëren en in relatie tot elkaar en de omgeving te beschrijven.42 Deze benadering doet op dat moment ook in de bestuurskunde opgeld.43 Het zijn de jaren waarin een constructivistische visie op beleid wordt ontwikkeld om beter grip te krijgen op een complexe werkelijkheid. Beleidspro- blemen worden niet opgevat als objectief gegeven vraagstukken waarvoor een optimale rationele oplossing kan worden gezocht, maar als sociale construc- ties. Zowel beleidsproblematiek als beoogde oplossingen worden geformuleerd door diverse betrokkenen in wisselwerking met elkaar. Dat gebeurt in beslo- ten ambtelijke kring, maar ook in het meer open politieke of publieke debat en vanuit verschillende aannames, standpunten en waardeoriëntaties. Het is de taak van het wetenschappelijk onderzoek om deze constructieprocessen en het ‘conglomeraat aan uitkomsten’ dat hiervan het resultaat is, bloot te leggen en te problematiseren. Dat gebeurt idealiter zonder de kenmerkende gekleurde ‘een- zijdigheid’ van het politieke en publieke debat te reproduceren, zoals historica Marlou Schrover in haar oratie betoogde.44
Rond de laatste eeuwwisseling zijn er enkele paradigmawisselingen in het migratieonderzoek gesignaleerd of bepleit, die zijn samen te vatten als het door- breken van dichotomieën. De historici Jan en Leo Lucassen breken in de inter- nationale bundel Migration, Migration History, History een lans voor een betere integratie van migratiestudies in de algemene geschiedschrijving. Ze geven daartoe een eerste aanzet met hun pleidooi voor meer conceptuele uniformiteit. De gepresenteerde casestudies wijzen uit dat schijnbaar ondoordringbaar ge- worden typologieën zoals ‘vrijwillige’ en ‘onvrijwillige’ migratie of, meer spe- cifiek, ‘arbeidsmigratie’ versus ‘vluchtelingenmigratie’ beter kunnen worden losgelaten. Inmiddels heeft dit inzicht algemeen ingang gevonden, althans in het immigratiegerichte onderzoek.45 Uit vooronderzoek naar het Nederlandse emigratiebestel blijkt dat het loslaten van deze dichotomie ook voor het vertrek- gerichte onderzoek van belang kan zijn: in de adviesraad van het bestel kreeg namelijk een koepel van vluchtelingenorganisaties zitting. Dit is tot nu toe on- verklaard gebleven.
Evenals Zolberg wijzen ook deze auteurs op het belang van de opkomst van natiestaten voor internationale migratie. Ze doen meerdere aanbevelingen voor nieuw onderzoek. Hun suggestie om, startend vanuit de economische structuur van een land, de reacties van politieke actoren – ‘nationale en lokale overheden, werkgevers en vakbonden’ – op de komst van immigranten op de arbeidsmarkt centraal te stellen, vraagt om een aanvulling.46 Uiteraard dienen dan de reacties op afroming van diezelfde markt centraal te staan. Bestudering 42 Penninx en Selier, ‘Theorievorming over internationale migratie’, 17.
43 Bekke, De betrouwbare bureaucratie, 22; Bekke e.a., Departmenten in beweging, 4. 44 Schrover, Om de meisjes, 13. Vgl. recente bestuurskundige theorievorming van Pop-
pelaars naar aanleiding van ervaringen opgedaan tijdens haar werkzaamheden voor een parlementaire commissie betreffende Nederlands integratiebeleid voor immi- granten, Steering a course, 1-3.
45 Lucassen, J. en L. ,‘Migration, migration history’, 11-17; 32-33; vgl. L. Lucassen en Willems, ‘Migratie en globalisering, 7.
46 J. en L. Lucassen, ibidem; vgl. Page Moch, Moving Europeans, 163. Voor een beleids- model voor immigratiepolitiek en de rol van overheid en belangengroeperingen
van het emigratiebestel lijkt in elk geval gedeeltelijk een nadere invulling te kunnen bieden aan dit punt van de onderzoeksagenda, op grond van het feit dat Sociale Zaken het beleidsterrein in portefeuille had en gezien de resultaten van het hiervoor genoemde onderzoek van Van Harten en Smits.
Deze invalshoek is tevens breder getrokken vanuit de wetenschappelijke discipline die internationale betrekkingen tot haar onderzoeksterrein rekent. De Amerikaan James Hollifield, specialist op het gebied van internationale politieke economie betoogt – eveneens vanuit overwegingen van vergelijkbaarheid van onderzoeksresultaten – dat analyse van internationale regulering van interna- tionale migratie het best gestart kan worden vanuit de algemene onderzoeks- vraag naar ‘vraag en/of aanbod van beleid’. Dit moet leiden tot de vervolgvraag ‘wie’ daarin beslissingen neemt en in ‘wiens’ belang? Specifieker: wordt er beleid gemaakt in het belang van ‘migranten, werknemers, werkgevers of een andere groep of in zoiets als het ‘nationale’ belang’? Van daaruit zijn diverse deelvragen mogelijk, zoals naar de effecten van internationale migratie op de internationale betrekkingen tussen staten, bijvoorbeeld op het gebied van soevereiniteit of vei- ligheid. Hollifield moet echter vaststellen dat dergelijk onderzoek vanuit het per- spectief van de zendende staten nog vrijwel onontgonnen terrein is.47
Historica Nancy Green stelde in 2001 tijdens een internationale conferen- tie dan ook vast dat het tijd werd het ‘immigratieparadigma’ te doorbreken.48 Systematisch onderzoek van het vertrekperspectief kan in haar visie een basis bieden om emigratie en immigratie als onderling samenhangende processen te begrijpen. Dat geldt eveneens voor de beleidsprocessen die ermee gepaard gaan en die nog te weinig als samenhangende aspecten van internationale betrekkin- gen zijn onderzocht, aldus Green.49 De studies uit de conferentiebundel (2007) over emigratie uit Westerse staten beslaan echter hoofdzakelijk de periode voor 1940.50 In de literatuurstudie van Obdeijn en Schrover worden wel de perspec- tieven van komen en gaan over een lange onderzoeksperiode gecombineerd, maar lijdt het emigratiegedeelte van na 1945 onvermijdelijk onder de eerder geconstateerde onderzoeksarmoede.51
Deze leemte doet zich ook voelen in de recente studies van Goedings, De Lange en Bonjour over respectievelijk arbeids(im)migratie- en gezins(im) migratiebeleid in Nederland na 1945.52 Alle drie de auteurs houden rekening met de hierboven bepleite uitgangspunten. Ze analyseren de institutionele context waarbinnen het beleid door diverse overheids- en middenveld actoren wordt gevormd en besteden aandacht aan de waarden en normen die daarbij een rol spelen. Ze hebben oog voor de fragmentatie van de besluitvormingsprocessen
daarin, zie de polemiek tussen Freeman, ‘Modes of immigration politics’, 885-886 en R. Brubaker, ‘Comments on “Modes of immigration politics”’, 903-908.
47 Hollifield, ‘The politics of international migration’, 137-138, 142, 173.
48 Conference ‘Citoyenneté et émigration’, Parijs 7-8 december 2001, zie Green en Weil, Citizenship and those who leave, xi.
49 Green, ‘Politics of exit’, 263-265.
50 Green en Weil, Citizenship and those who leave. Zie voor Nederland: Van Eijl en L. Lu- cassen, ‘Holland beyond the borders’, 156-175.
51 Obdeijn en Schrover, Komen en gaan.
en de mogelijke samenhang met de toenmalige emigratiepolitiek.53 De Lange constateert zelfs met zoveel woorden dat nader onderzoek naar emigratiebe- leid node wordt gemist. Ze veronderstelt dat dat een nog grotere verkokering binnen de overheid zal blootleggen dan eerder is aangenomen.54 Sociale Zaken had immers beide beleidsterreinen in portefeuille, maar voor samenwerking of uitwisseling tussen de desbetreffende organisatieonderdelen heeft zij kennelijk geen aanwijzingen gevonden. Uit Goedings studie blijkt echter dat er op bepaal- de momenten wel contacten zijn geweest. Uit een bijlage valt op te maken dat Nederlandse emigratieambtenaren aanschoven bij de Europese onderhandelin- gen over vrij verkeer van werknemers. Onderhandelingen, die voor Nederland toch vooral in het perspectief van immigratie stonden.55 Tot een uitwerking of verklaring van dit gegeven komt Goedings echter niet.
Met de studies van de drie laatstgenoemde auteurs is de lacune op het ge- bied van onderzoek naar het Nederlandse naoorlogse immigratiebeleid behoor- lijk ingevuld.56 Dit boek biedt een complement waarin de emigratiekant van de migratiemedaille op het specifieke institutionele vlak verder is uitgewerkt, eveneens met inachtneming van de besproken uitgangspunten. Het maakt in- zichtelijk hoe de ‘vraag naar emigratiebeleid’ op tafel kwam, ‘wie’ vorm gaven aan bestel én beleid, en hoe en waarom de ‘uiteengerafelde’ beleidsterreinen emigratie en immigratie op sommige momenten toch met elkaar verweven raakten. De bovengenoemde werken zijn daarbij benut als spiegel. Hoewel Green oproept een stap verder te gaan, biedt deze studie geen geïntegreerde analyse. Wel zullen we aannames of inzichten uit het immigratieonderzoek ter discussie stellen, wanneer dat nodig lijkt op grond van de bevindingen uit dit onderzoek.
Daarnaast maakt deze studie een begin met het uitwerken van de interna- tionale betrekkingencomponent. Het door ons verrichte vooronderzoek heeft namelijk ook uitgewezen dat het Nederlandse emigratiebestel in een bredere internationale context moet worden geduid dan alleen die van de bilaterale re- laties met de landen van ontvangst. In 1951 stond Nederland mede aan de basis van een internationale organisatie voor emigratie uit Europa. Er waren directe personele banden met het Nederlandse emigratiebestel. De tijdelijk bedoelde organisatie bestaat echter nog steeds, onder de naam International Organization for Migration (IOM). De IOM mag zich inmiddels verheugen in een groeiende wetenschappelijke belangstelling vanuit diverse disciplines. Aanvankelijk was die aandacht gering en versplinterd. Hieronder geven we de hoofdlijnen van de relevante debatten erover en geven we aan hoe en waarom ze zijn samengeko- men. We besluiten met de mogelijke meerwaarde van de Nederlandse casus.
53 Goedings, Labor migration, 52, 62, 164, 132; De Lange, Staat, markt en migrant, 25-27; Bonjour, Grens en gezin, 57.
54 De Lange, ibidem, 81.
55 Goedings, Labor migration, 19 en bijlage IV, 375-376. Het gaat specifiek om J.A.U.M. van Grevenstein, directeur Nederlandse Emigratiedienst. Daarnaast hadden D.R. Mansholt, directeur-generaal Rijksarbeidsbureau en A.P.M. van Riel, hoofd mi- gratiezaken Rijksarbeidsbureau ook een connectie met het emigratiebeleid: ze waren lid, respectievelijk plaatsvervangend lid van het Emigratiebestuur gedurende de jaren ’50.
Governance gaps en migration management. Een nieuw discours?
Het wetenschappelijke debat over internationale migratie wordt de laatste twin- tig jaar gekenmerkt door de aandacht voor globalisering. Uitgaande van een toenemende wereldwijde verwevenheid op economisch, politiek en cultureel gebied draait het debat vooral om de interpretatie van de veranderende beteke- nis van de grenzen van de natiestaat. Grofweg gesteld staan aan de ene kant van het debat diegenen die verwachten dat de grenzen uiteindelijk zullen ver- dwijnen. Zij wijzen op het feit dat natiestaten hun soevereiniteit en daarmee de controle over de eigen grenzen steeds meer kwijtraken aan transnationale orga- nisaties zoals multinationals, door toedoen van internationale gerechtshoven of door overdracht aan supranationale organen zoals de Europese Unie. In feite is dit de kern van de bovennationale kant die het governanceperspectief in beeld wil brengen.57
Daartegenover staan diegenen die onderkennen dat de betekenis van gren- zen en grondgebied weliswaar verandert, maar dat dit niet per definitie inhoudt dat natiestaten daarmee vervallen of hun regulerende capaciteiten kwijtraken.58 Ten aanzien van Europa ligt hun standpunt in het verlengde van dat van de on- derzoekers die vanuit een historisch perspectief hebben betoogd dat het proces van Europese integratie vooral moet worden begrepen als nieuw ‘instrument’ om buitenlandse politiek te bedrijven. Een aantal Europese staten die verzwakt uit de Tweede Wereldoorlog waren gekomen, koos voor dit middel om zich- zelf als belangrijkste organisatorische eenheid van nationale politiek opnieuw te positioneren. Alleen door grensoverschrijdende samenwerking meenden de lidstaten nationale politieke keuzes op diverse beleidsterreinen optimaal te kun- nen uitvoeren, zoals empirisch is onderbouwd door de Britse historicus Alan Milward c.s.59 Vanuit een vergelijkbare visie wordt er in het globaliseringsdebat binnen migratiestudies op gewezen dat het verdwijnen van de ‘binnengrenzen’ van de Europese Unie geenszins inhoudt dat daarmee ook de controlemogelijk- heden van de buitengrenzen worden opgegeven.60
In dit globaliseringsdebat overheerst de aandacht voor immigratie in libe- rale westerse natiestaten. Er wordt vooral getheoretiseerd over beheersing van de instroom en de factoren en actoren die daarbij in belemmerende of voorwaar- denscheppende zin een rol spelen.61 Een discussie over grenzen, internationale regulering of zelfs overdracht van bevoegdheden waarin ook het perspectief van uitstroom is betrokken, is sterk verkaveld geraakt. Vanuit de klassieke focus op arbeidsmigratie lijkt een dergelijk debat weinig toepasselijk, behalve ten aan- 57 Chhotray en Stoker, Governance Theory and Practice, hoofdstuk 4, aldaar, 76-82; 92-94. 58 Zie voor recente weergaves van dit debat De Lange, Staat, markt en migrant, 1-4; Bon-
jour, Grens en gezin, 31-37.
59 Milward e.a., The frontier of national sovereignty, 5-10; vgl. Goedings, Labor migration, 20.
60 Geddes, ‘Borders, territory and migration in the European Union’, 205, 218.; vgl. ‘Re- dactioneel’ bij themanummer Organisatie en regulering van migratie in de nieuwe tijd, Leidschrift, 5.
61 Zie voor een kritische reflectie op de zogenaamde ‘gap-hypothese’ als beheersings- probleem Bonjour, Grens en gezin, 287-291 en 329-333. Voor een meer normatieve benadering van de gap-hypothese, Schmidtke e.a., Of states, rights and social closure, 6.
zien van het integrerende Europa. In vluchtelingenstudies wordt er logischer- wijs meer aandacht aan besteed omdat hier de immigratie vaker gepaard gaat met (de noodzaak tot) ‘doormigratie’ naar een derde land of terugkeer, zoals tegenwoordig vaker het geval is. Onderzoekers die wel oog hebben voor beide perspectieven, zoals Hollifield, Zolberg, Goedings en enkele anderen, zijn er kort over. Zij stellen vast dat er buiten de Europese Unie niet zoiets is ontstaan als een multilateraal beleidsregime waarin zendende en ontvangende landen overlegden over internationale arbeidsmigratie of overgingen tot regelgeving. Er bestond volgens hun een algemene voorkeur om arbeidsmigratie één op één, dat wil zeggen via bilaterale verdragen tussen zendend en ontvangend land te regelen.62 Dit in tegenstelling tot vluchtelingenmigratie, waarvoor wel diverse mondiale of regionale multilaterale overleginstanties in het leven zijn geroepen, aldus Hollifield.
Onlangs hebben eerdere pogingen om deze hardnekkige verkaveling te doorbreken een nieuwe impuls gekregen. Hierdoor komt een verbreding van het globaliseringsdebat binnen migratiestudies in zicht. Instroom en uitstroom en de beleidsmatige aspecten die met internationale migratie in volle omvang gepaard gaan, worden steeds vaker in samenhang in de analyse betrokken. De vraag naar de veranderende betekenis van grenzen en territorium blijft aan de orde, maar er valt een accentverschuiving waar te nemen in de richting waarin verklaringsgronden worden gezocht. De aandacht verlegt zich daarbij van su- pranationale organisaties of internationale rechtspraak naar de rol van ander- soortige vormen van internationaal overleg: van informele topontmoetingen tot internationale organisaties die soms lastig te duiden zijn. Omstreeks 2010 kwam het concept ‘migration management’ in zwang voor deze nieuwe wetenschap- pelijke benadering van migratie in globaliseringsperspectief.63
Het begrip zelf dateert echter uit de jaren 1990. Het is aanvankelijk als be- leidsconcept gemunt, nadat de Commission on Global Governance van de Ver- enigde Naties het maatschappelijke debat over internationale migratie aanzwen- gelde. De achtergrond daarvan was de angst dat na beëindiging van de Koude Oorlog ongebreidelde migratie tot crises zou kunnen leiden. De versplintering die de overlegstructuren voor internationale migratie tot dan toe kenmerkte – in dit verband ook wel aangeduid als de ‘governance gap’ – vergrootte dat risico, was de mening.64 In de visie van de VN bestond er behoefte aan een ‘global and holistic regime of rules en norms’ om alle soorten van menselijke mobiliteit ordelijk te reguleren en te coördineren: van wereldwijde economische migran- ten tot vluchtelingenstromen. Zodoende zou een situatie kunnen worden ge- creëerd die voor zowel de migrant als de betrokken staten gunstig zou zijn. De beleidsmatige uitwerking zoals gepubliceerd in 2000 berustte op een driestap- penplan. Inventarisatie en harmonisatie van belangen en beleid van alle staten die te maken hebben met migratie (1) zou dan moeten worden gevolgd door (2) een akkoord over een internationaal bestel voor wereldwijde migratie waarbij 62 Zolberg zoals geciteerd in Goedings, Labor Migration, 313; Hollifield, ‘The politics of international migration’, 160; Romero, ‘The case of Italy’, 58; vgl. Goedings, ‘Con- trolemechanismen’, 178.
63 Migration management and its discontents. Workshop 12-13 november 2010, Insti- tute for Migration and Intercultural Studies, University of Osnabruck, Duitsland (Verslag V. Piché op discussielijst H-Migration, 6-12-2010).
(3) ook andere actoren dan staten een belangrijk aandeel in beleid- en de be- sluitvorming zouden moeten krijgen. Daarbij werd gedacht aan private actoren, expertpanels en inter- en non-gouvernementele organisaties.65
De kernelementen in dit maatschappelijke debat zijn zodoende te typeren als aandacht voor migratie in haar volle omvang en in relatie tot voortschrij- dende globalisering waarbij de nadruk ligt op de institutionele infrastructuur ter regulering ervan. Management en de vorming van een ‘moderne’ bestuurs- structuur met een uitdrukkelijk governance-element (stap 3) spelen een hoofd- rol. De laatste component is ongetwijfeld bedoeld om ‘betere’ of meer demo- cratische besluitvormingsprocedures te garanderen, de normatieve kant die het governanceperspectief ook kent en dat vooral een rol speelt in actuele beleids- debatten.66 Pikant detail is echter dat de bedenker van het plan, de sociale we- tenschapper, econoom en jurist Bimal Ghosh lange tijd verbonden is geweest aan de International Organization for Migration (IOM). En juist deze intergou- vernementele organisatie geeft blijk van grootse ambities om de toon te zetten in het debat in de aanloop naar de beoogde ‘World Migration Organization’ en de eigen positie in het migratiemanagement te versterken.67 Deze agenda is niet onopgemerkt gebleven. De hierboven vermelde paradigmawisseling in het wetenschappelijke migratieonderzoek moet vooral begrepen worden als de start van een kritische wetenschappelijke reflectie op het concept van migratie- management en de wijze waarop de IOM daaraan invulling geeft.
De huidige werkwijze van de IOM ten aanzien van de regulering van mi- grantenstromen is namelijk niet onomstreden. Met name de operationele werk- zaamheden en terugkeerprogramma’s blijken aan kritiek onderhevig. Ze wor- den door de Amerikaanse geografen Ashutosh en Mountz zelfs getypeerd als de ‘dark side’ van de IOM.68 Zij betogen dat hulpverlening bij ‘vrijwillige’ terugkeer na interceptie (Australië) of detentie zich soms letterlijk afspeelt op ‘in-between territories’, buiten de landsgrenzen van de beoogde bestemmingslanden. Zo- doende worden de territoriale grenzen van natiestaten figuurlijk opgerekt en reikt hun macht verder dan de grens. Ashutosh en Mountz concluderen dan ook dat de International Organization for Migration fungeert als ‘state appara- tus in supranational guise’.69 Martin Geiger, Duits geograaf, typeert actoren als IOM als ‘spindoctors’ voor nationale regeringen, die door hun dienstverlening ‘uitbesteding’ van nationaal migratiebeleid mogelijk maken.70 De Duitse poli- ticoloog Fabian Georgi, bezig met dissertatieonderzoek naar de IOM, komt tot 65 Geiger en Pécoud, The politics of international migration, 2-3.
66 Chhotray en Stoker wijzen erop dat de governancebenadering niet alleen gericht is