In het voorgaande deel is een antwoord gegeven op de vraag naar de instituti- onele structuur van het emigratiebestel na 1945.We vergeleken de oorspronke- lijke constellatie met de nieuwe ‘bouwtekeningen’ en de aanpassingen daarop. De figuur van publiekrechtelijke samenwerking met een breed samengestelde adviesraad en een veel kleiner zelfstandig bestuursorgaan zonder specifieke grondwettelijke verankering was nieuw. Een uitstap naar het internationale to- neel leerde dat ook daar behoefte bestond aan enige vorm van overleg voor regulering van internationale migratie. Idealiter moest dit overleg meer doelen kunnen dienen dan de ‘pure’ en politiek gevoelig liggende vluchtelingenpro- blematiek. Er werd zodoende gekozen voor een tijdelijke en vooral lichte con- structie. Nationale overheden wensten maximale ruimte om een eigen koers te kunnen varen. Daarmee zijn nationaal en internationaal zowel de formele als de feitelijke structuren bekend, naast de diverse ‘opdrachtgevers en uitvoerders’. Het beeld is echter nog steeds statisch en incompleet. We weten weliswaar ‘wie’ er mochten meespreken in de nationale besluitvormingsprocessen, maar nog niet precies waarom, op grond waarvan, hoe dat gebeurde en welke interactie er was met het internationale toneel.
Het publieke debat over een nieuw bestel duurde lang – van 1949 tot 1952. Vele organisaties meenden in die periode een plek te kunnen claimen. Waarom zagen sommige echter hun claim gehonoreerd en andere niet? Dat is nog niet duidelijk. Evenmin is er zicht op de onderlinge machts- of invloedsverhoudin- gen binnen het nieuwe bestel, zowel tussen overheid en middenveld als tussen de diverse belangenbehartigers onderling. Toch is dat nodig om bijvoorbeeld te kunnen begrijpen waarom bepaalde inhoudelijke beleidskeuzes wel en andere niet zijn gemaakt. Deze machtsconstellaties worden in het huidige governance- onderzoek niet als een vaststaand, objectief gegeven beschouwd, maar als in- gebouwd en pas ‘vrijkomend’ in de interactie en het samenspel van de diverse collectieve actoren, elk wortelend in een eigen beleidscultuur of traditie.1 Vanaf hier zullen we daarom een meer dynamische en synthetiserende benadering hanteren. In dit deel staat het eerste gedeelte van de tweede vraag centraal: Hoe heeft het Nederlandse emigratiebestel juist deze specifieke vorm gekregen en waarom?
Tot nu toe is er in het emigratieonderzoek sprake van overaccentuering van de factoren religie en verzuiling als verklaringsgronden. Nuancering is noodza- kelijk, want we zagen ook andere factoren een rol spelen. In deel I zijn de indi- caties dat het vooral de onzekere sociaal-economische vooruitzichten waren die het emigratiedebat aanwakkerden, geëxpliciteerd. De leuze freedom from want 1 Zie Inleiding. Hendriks verbindt de objectieve machtsconceptie gebaseerd op bezit van ‘hulpbronnen’ zoals informatie, met het relationele machtsconcept van de stra- tegische interactie en de subjectieve beleving van een afhankelijkheidsrelatie. Hen- driks, Beleid, cultuur en instituties, 127-128; vgl. Rhodes, ‘Waves of Governance’, 44.
inspireerde ook Nederland tot een collectief streven naar bestaansgaranties via sociale zekerheidswetgeving of alternatieve oplossingen.2 De eersten die een nieuw emigratiebestel probeerden te realiseren, waren de belangenorganisaties uit corporatistische kring. Andere verbanden uit de civil society volgden later.
Daarmee wordt niet ontkend dat er een bepaalde mate van continuïteit bestaat met de confessionele emigratieverenigingen van voor de Tweede We- reldoorlog. Benadrukt is echter dat er daarnaast ook diverse niet-confessionele belangenorganisaties bestonden en ontstonden die voor emigranten bemiddel- den, zoals de veel oudere Nederlands Zuid-Afrikaanse Vereniging of sommige vrouwenorganisaties. Benadrukt is tevens dat twee van de drie naoorlogse emi- gratiecentrales aanvankelijk zijn opgericht als agrarische belangenorganisaties. Voor deze laatste organisaties vormde dus niet confessie maar professie het pri- mair onderscheidende element. Dat gold eveneens voor de eerste naoorlogse koepelorganisatie, de Centrale Stichting Landbouw Emigratie. Tevens stelden we vast dat niet alleen de agrarische belangenorganisaties adviseerden. Ook de Stichting van de Arbeid, het particuliere samenwerkingsverband van werkge- vers en werknemers, bracht op eigen initiatief een advies uit. Deze advisering viel samen met de werkzaamheden van de commissie Landbouw-Emigratie, de van regeringswege ingestelde adviescommissie. De vraag naar de verhouding en mogelijke wisselwerking tussen beide adviesinstanties ligt voor de hand.
Vervolgens is aangetoond dat de kernorganen uit het nieuwe bestel – de Raad voor de Emigratie en het Emigratiebestuur – structureel een veel sterkere vertegenwoordiging uit alle sectoren van het bedrijfsleven kenden dan is veron- dersteld. Werkgevers en werknemers zaten met hun ‘emigratiepet’ op feitelijk permanent om tafel met de ambtelijke top van de sociaal-economische drie- hoek Sociale Zaken, Economische Zaken en Landbouw, de departementen die de ambtelijke vertegenwoordigers voor Emigratieraad en -bestuur leverden. Er zijn dus voldoende aanwijzingen om te veronderstellen dat het debat over een nieuw emigratiebestel een integraal onderdeel heeft gevormd van het grotere ordeningsdebat, dat vanaf de jaren 1930 aan kracht en heftigheid won.
Om dit daadwerkelijk te kunnen aantonen, zet hoofdstuk 4 een aantal kenmerkende elementen uit dit debat voor het politieke en sociaal-economi- sche domein naast elkaar. Dat gebeurt door vanuit het jaar 1945 zowel ‘terug te blikken’ als ‘vooruit te kijken’. Zo maken we in dit tweede deel eerst kennis met de zienswijze en waardeoriëntaties die de diverse protagonisten van het naoorlogse emigratiebeleid ontwikkelden op vraagstukken, die de verhoudin- gen tussen staat en maatschappij in het algemeen betroffen. De wijze waarop ze hun visie organisatorisch vormgaven, soms in tijdelijk bedoelde verbanden, geeft een indicatie van wie er in meer of juist in minder sterke mate ‘oude’ ver- houdingen trachtten te doorbreken. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de zogenaamde constitutionele politiek in deze onrustige jaren. Dit betreft de poli- tiek waarin de regels worden vastgesteld die bepalend zijn voor het staatsbe- stel zelf en waarbij het begrip ‘constitutie’ breder moet worden opgevat dan de geschreven Grondwet.3 Dat maakt het mogelijk om te verduidelijken waarom het niet kwam tot een expliciete grondwettelijke verankering van het fenomeen zelfstandig bestuursorgaan, en tegelijkertijd waarom er in de jaren na 1945 wel 2 Vgl. De Haan, Zelfbestuur, 92.
is geëxperimenteerd met andere vormen van functioneel bestuur dan alleen de publieksrechtelijke bedrijfsorganisatie, zoals de ‘participatievariant’ van het emigratiebestel. De hoofdstukken 5 en 6 laten vervolgens zien op welke wijze dit ordeningsdebat het specifieke debat over de organisatie van een emigratie- beleid in de jaren 1945-1953 heeft beïnvloed, maar ook hoe in de uiteindelijke vormgeving van het bestel eveneens de geluiden van het internationale toneel werden verwerkt.
Hoofdstuk 4