Hoofdstuk 4: Beleidsaspecten vergunningverlening en –handhaving per provincie
4.3 Provincie Friesland
4.3.1. Organisatie en kwaliteitssysteem
Op 1 maart 2000 is in Friesland de nieuwe afdeling Milieubeheer van start gegaan. Deze afdeling is ontstaan uit de samenvoeging van de afdelingen Milieuvergunningen en Toezicht milieu.
Voor de afdelingen Milieuvergunningen en Toezicht milieu is een kwaliteitsborgings-systeem volgens de ISO 9001-norm opgezet. Een helder geformuleerd kwaliteitsbeleid met duidelijke kwaliteitsdoelstellingen en inzichtelijke milieuvergunningen van een hoogstaande kwaliteit, zijn beoogde kenmerken waaronder de gecertificeerde afdelingen nu werken.
Door middel van toepassing van het INK-managementmodel streeft de afdeling Milieubeheer naar een continue kwaliteitsverbetering van haar bedrijfsvoering. INK staat voor het Instituut Nederlandse Kwaliteit. Dit model is ontworpen als hulpmiddel om de bedrijfsvoering systematisch te verbeteren. In het model zijn de medewerkers van de afdeling en de klanten, in dit geval de bedrijven, de belangrijkste schakels (zie onderstaande figuur 1).
Kenmerkend voor dit model is de continue verbetercyclus. Er wordt getracht de strategische doelstellingen van de afdeling en persoonlijke ontwikkelingsmogelijkheden van de medewerkers op elkaar af te stemmen.
figuur II.1: Het INK-managementmodel
Met de start van de nieuwe afdeling is ook de werkwijze binnen de afdeling veranderd.
Vanaf eind 2000 wordt er gewerkt in teams. In het jaar 2000 heeft zich een aantal calamiteiten voorgedaan (Enschede, ATF Drachten) die geleid hebben tot veel politieke aandacht voor vergunningverlening en handhaving. Met name het aspect veiligheid vraagt binnen de provincie de nodige aandacht. Zo worden bedrijven die vallen onder het Besluit Risico Zware Ongevallen (BRZO) systematisch doorgelicht en wordt beoordeeld of hun veiligheidsbeleid en veiligheidsbeheerssysteem voldoende is.
4.3.2 Ontwikkelingen in de vergunningverlening Convenant Benchmarking Energy-efficiency
Twee bedrijven waarvoor de provincie Friesland het bevoegde gezag is, doen mee aan het convenant Benchmarking.
4.3.3. Toezicht Wet Milieubeheer (handhaving) Algemeen modelbeleid m.b.t handhaafbaarheid
De provincie draagt zorg voor normstelling, in de vorm van regelingen en (vergunnings)voorschriften, met het oog op een goede en effectieve handhaving. De provinciale regelgever bepaalt of de regelgeving nodig is en of de handhaving door de overheid plaatsvindt.
De provincie Friesland streeft naar een bindend en consequent handhavingsbeleid (Friesland, 2000/2001) waarin elke geconstateerde overtreding van de regels een gepast vervolg moet krijgen.
Gedogen is voor de provincie slechts aanvaardbaar in uitzonderingsgevallen, mits beperkt in omvang en/of tijd. Verder kan gedogen slechts plaatsvinden bij een expliciet bestuurlijk (gedoog)besluit en na een zorgvuldige belangenafweging.
Bij het stellen van prioriteiten voor beleid en handhaving staat het aspect veiligheid voorop. Als de situatie daartoe aanleiding geeft, wordt er ingegrepen en wordt de activiteit afgebroken, stilgelegd of beëindigd.
De provincie volgt het kwalitatief handhavingsbeleid, dat is vastgesteld in de Uitvoeringsnotitie ‘De keten versterkt’. Kort gezegd houdt het beleid een driestappen-benadering in: na een bedrijfsbezoek gaat er een controlebrief uit; wanneer na een hercontrole de overtreding voortduurt volgt er een voorwaarschuwingsbrief (met termijn); mocht het bedrijf geen gevolg geven aan de voorwaarschuwing dan volgt een sanctiebesluit (met redelijke termijn).
Afwijken van dit beleid kan, indien legalisatie of herstel in de oude toestand binnen een redelijke termijn mogelijk wordt geacht. Bestuurlijk optreden wordt vermeden als legalisatie van de situatie tot de mogelijkheden behoort. Er wordt dan wel een handhavingstraject ingezet, maar de handhaving is dan gericht op het legaliseren van de situatie, dat wil zeggen op het afdwingen dat er een (ontvankelijke) vergunningsaanvraag of melding wordt ingediend. De activiteit mag dan, in afwachting van legalisatie, niet worden uitgevoerd.
Het handhavingsbeleid gaat uit van een benadering die toegesneden is op de concrete situatie/overtreding. Voor veel van de overtredingen is een controlebrief, de eerste stap in de driestappen-benadering, voldoende om naleving van de voorschriften af te dwingen. In geval van een overtreding van een kernbepaling (zie § 4.2.3) is het uitgangspunt dat een tweestappen-benadering – tegelijk met een strafrechtelijke weg – wordt gevolgd. Er wordt dus dan direct een voorwaarschuwing afgegeven.
De provincie Friesland heeft, in overleg tussen OM en de handhavingspartners, een keuze uit een lijst met kernbepalingen gemaakt ter prioritering van de handhaving. Het gaat
hierbij om de zogenaamde Tafel van Zeven, die bestaat uit een zestal prioriteiten en een
‘vangnet-bepaling’:
1. onjuiste (registratie) verwijdering van gevaarlijke- en/of bedrijfsafvalstoffen;
2. opslag gevaarlijke (afval)stoffen niet conform de voorschriften;
3. niet treffen van voorgeschreven bodembeschermende maatregelen;
4. lozing van afvalwater niet conform de voorschriften;
5. oprichten, uitbreiden en in werking hebben van een inrichting zonder vergunning;
6. niet naleven van geluidvoorschriften;
7. andere dan bovenstaande bepalingen waartegen het bestuur strafrechtelijk optreden wenst.
Punt 7 fungeert als ‘vangnet-bepaling’ voor alle veiligheids- en milieuhygiënische risico’s die niet onder de eerste zes prioriteiten vallen.
Bij het opstellen van wet- en regelgeving kunnen niet alle situaties worden voorzien.
Daarom gaat het recht ook niet uit van een handhavingsplicht. De aanwezigheid van een handhavingsbevoegdheid schept echter wel een plicht: de plicht om zorgvuldig en verantwoord gebruik te maken van die bevoegdheid. Deze plicht vereist dat aan elke beslissing betreffende de handhaving een zorgvuldige belangenafweging vooraf gaat.
Met betrekking tot de procedures van rechtsbescherming en vergunningverlening hanteert de provincie als uitgangspunt, dat de wettelijk voorgeschreven termijnen worden nageleefd. Slechts in bijzondere, uitdrukkelijk te motiveren, gevallen kan van deze regel worden afgeweken. Daarbij wordt dan een redelijke termijn bepaald waarbinnen de betreffende procedure alsnog kan worden afgerond.
De provincie vindt het belangrijk dat burgers en bedrijven doordrongen zijn van de noodzaak van het waarborgen van de veiligheid en het naleven van wet en regelgeving.
Daarbij moet de handhaving goed aansluiten op initiatieven die door burgers en bedrijven worden genomen.
De afdeling Milieubeheer heeft in maart 2001 een rapportage opgesteld over bedrijven waarbij qua vergunningverlening en/of handhaving bijzonderheden zijn te vermelden.
Deze rapportage is betrokken in de inventarisatie ten behoeve van de provinciebrede handhavingsvisie.
Cyclisch handhavingsproces
De Landelijke Coördinatie Commissie Milieuhandhaving (LCCM) heeft voor 1999 en 2000 een aantal gezamenlijke handhavingsprioriteiten geformuleerd. Het gaat hierbij om de handhaving bij probleembedrijven, de handhaving van het Bouwstoffenbesluit en de handhaving van de AMvB-benzinestations. Voor de uitvoering van de eerste prioriteit heeft de LCCM het ‘Handboek Handhavingsmethodieken bij Probleembedrijven’
opgesteld. Het Bouwstoffenbesluit heeft tot doel om de kwaliteit van de bodem en het water te beschermen, maar ook om het hergebruik van bouwmaterialen te bevorderen.
Op basis van de door de LCCM gemaakte keuzes heeft het Fries Milieu Overleg (FMO) gekozen voor de volgende handhavingsprioriteiten voor het jaar 2000:
1. handhaving AMvB benzinestations;
2. handhaving Bouwstoffenbesluit;
3. ketentoezichtprojecten afval, te beginnen met niet-herbruikbaar bouw- en sloopafval en afval in de landbouw.
De provincie kiest anno 2001 voor de opzet van een cyclisch handhavingsproces, met het formuleren van stategie en prioriteiten, het integraal handhavingsprogramma en de periodieke integrale handhavingsrapportage als centrale onderwerpen.
Het funderend deel van het integraal handhavingsprogramma bevat de strategische keuzen en prioriteiten. Daarin staat per beleidsterrein het gewenste handhavingsniveau in termen van resultaatverplichtingen. De periodieke integrale handhavingsrapportage wordt beschreven hoe het handhavingsprogramma is uitgevoerd, tot welke resultaten dit heeft geleid en welke knelpunten men heeft geconstateerd. Het handhavingsprogramma is een instrument van kaderstelling door PS, terwijl de handhavingsrapportage voornamelijk een controle-instrument is.
Handhavingsniveau
Uitgangspunt van handhaving is de bescherming van het milieu. Nadelige gevolgen van een activiteit voor het milieu moeten worden voorkomen. De grootst mogelijke bescherming moet geboden worden wanneer deze gevolgen niet kunnen worden voorkomen. Daarbij let de handhaver op de mogelijke schade voor de volksgezondheid en het milieu.
De provincie wil de schaarse tijd en middelen voor toezicht en handhaving zo efficiënt en effectief mogelijk inzetten. Dit gebeurt op twee manieren:
1. Per bedrijf wordt de frequentie en de stijl van handhaven bepaald (handhaven op maat)
2. Bij elk bedrijf worden prioriteiten gesteld (handhaven op essenties).
Prioriteiten worden gesteld op grond van toezichtsplannen waarin de handhaving per bedrijf is uitgewerkt. In een toezichtsplan worden op een systematische manier de handhavingsessenties per bedrijf bepaald, waarbij onder meer een risico- en nalevingsanalyse wordt uitgevoerd. Verder worden in een toezichtsplan de prestaties van een bedrijf gemonitord in een zogenaamde milieuscore. Op grond van dit geheel wordt vervolgens het benodigde toezicht per bedrijf bepaald. De milieuscore kan in de toekomst dienen om te kunnen vaststellen of een bedrijf voor een vergunning op hoofdzaken in aanmerking kan komen.
De eisen die aan een toezichtsplan worden gesteld zijn opgenomen in de provinciale nota
‘Handvatten voor handhavers’.
4.3.3. Overleg/samenwerking
Bestuursovereenkomst handhavingssamenwerking
De Bestuursovereenkomst handhavingssamenwerking milieuwetgeving (Friesland, 2000) vormt de basis voor de samenwerking tussen de handhavingspartners. Deze bestuursovereenkomst heeft tot doel het bevorderen van structurele samenwerking op handhavingsgebied.
In 2000 is in een implementatieplan van het FMO vastgesteld hoe de doelstellingen van de bestuursovereenkomst moeten worden bereikt. Het FMO is een besluitvormend overlegorgaan voor informatie-uitwisseling en afstemming. Het is dus geen orgaan voor sturing en handhavingsbeleidbepaling.
De nadruk ligt op een drietal acties uit de overeenkomst.
1. De analyse van de Friese milieusituatie
Deze analyse geeft inzicht in de (industriële) milieuproblematiek en de daaraan verbonden handhavingsvraagstukken in Friesland. Deze analyse dient als basis voor een gezamenlijk, door alle partners, te formuleren handhavingsbeleid. Er zullen meerjarige handhavingsprioriteiten worden gesteld en er zal een monitoringssystematiek worden opgezet.
2. Het Servicepunt milieuwethandhaving Friesland
Het Servicepunt heeft een coördinerende en afstemmende taak in het geheel van de handhavingssamenwerking. Het Servicepunt handhaving fungeert als kenniscentrum en stimuleert de informatie-uitwisseling tussen handhavingspartners. Op 1 januari 2001 is het Servicepunt van start gegaan en is het ondergebracht bij de milieuadviesdienst van de regio Noord Friesland. Het Servicepunt stelt jaarlijks een werkplan vast, waarin wordt aangegeven welke werkzaamheden dat jaar zullen worden verricht.
3. Draaiboek handhaving milieuwetgeving
Het Fries draaiboek handhaving milieuwetgeving bevat een groot aantal afspraken en richtlijnen voor de wijze waarop aan toezicht en opsporing vorm wordt gegeven. Verder vermeldt het de wijze waarop de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke handhavingspartners samenwerken. Het doel van dit draaiboek is om te komen tot een uniforme aanpak van overtredingen van milieuwet- en regelgeving door alle betrokken partijen.
In 2000 is aandacht gegeven aan de realisatie van de Bestuursovereenkomst handhavingssamenwerking in Friesland, gericht op de Waddenzee. Er zal een apart Servicepunt voor (het Friese deel van) de Waddenzee gerealiseerd worden, dat ondergebracht zal worden bij het Servicepunt milieuwethandhaving Friesland.
4.3.4. Rapportage
De verantwoording van het gevoerde beleid door een terugblik en een vooruitblik vindt jaarlijks plaats door het Milieuprogramma, aangeboden aan PS. Verder wordt jaarlijks een wettelijk verslag en programma ‘Uitvoering Wm en andere wet- en regelgeving’
(vergunningverlening en -handhaving) aan PS en de inspecteur Milieuhygiëne aangeboden. Periodiek vindt een ‘Rapportage uitvoering Wm en ontgrondingswet’
(rapportage aandachtssituaties) plaats aan PS. Hierin wordt aandacht besteed aan situaties, waarin bij de uitvoering van vergunningverlening en/of het houden van toezicht een misstand geconstateerd is.
Milieujaarverslagen, bedrijfsmilieuplannen en veiligheidsrapportages
De provincie heeft de wettelijke taak om jaarlijks de opgestelde milieujaarverslagen en voorgangsrapportages te beoordelen van de diverse bedrijven, die onder haar bevoegd gezag vallen. Deze bedrijven zijn verplicht een Mjv in te dienen op basis van het ‘Besluit milieujaarverslaglegging’ dan wel op basis van convenanten. In 2000 lag de nadruk bij de beoordeling door de overheid op tijdigheid, volledigheid en wijze van verslaglegging. In 2001 is meer aandacht uitgegaan naar de inhoudelijke beoordeling.
Er zijn in Friesland 24 bedrijven, waarvoor een BMP in de afspraken met de provincie is opgenomen en die dus ook een Mjv moeten indienen op basis van een convenant.
Zes inrichtingen in de provincie Friesland hebben een veiligheidsrapport ingediend. Dit gebeurt op grond van het Besluit Risico Zware Ongevallen (BRZO, februari, 2001).
4.3.5. Overige beleidsaspecten