Met opsporing belaste instanties

De opsporing van milieudelicten ligt in handen van het openbaar ministerie (OM), de reguliere politie en buitengewone opsporingsambtenaren. De Officier van Justitie is belast met de opsporing van strafbare feiten en heeft tot taak leiding te geven aan de opsporingsactiviteiten door de overige opsporingsambtenaren. De ambtenaren van de reguliere politie hebben een algemene opsporingsbevoegdheid en zijn dus opsporingsbevoegd voor alle milieudelicten. De buitengewone opsporingsambtenaren hebben vaak een beperkte opsporingsbevoegdheid. Dit betekent dat de opsporingsbevoegdheid verleend is voor één of meer bepaalde wetten.

Omdat de meeste milieudelicten in ondernemersverband wordt gepleegd, is naast de strafbaarheid van natuurlijke personen ook de strafbaarheid van rechtspersonen van belang (art. 51 Sr). Wanneer een strafbaar feit is begaan door een rechtspersoon kan strafvervolging worden ingesteld tegen de rechtspersoon zelf, maar ook tegen degenen die tot het feit opdracht hebben gegeven of die daaraan (feitelijk) leiding hebben gegeven.

Het algemene strafrecht kent twee hoofdstraffen: geldboete en vrijheidsstraf. Beide kunnen voorwaardelijk worden opgelegd. Wat de milieudelicten betreft is de maximale

gevangenisstraf twaalf jaar voor een overtreding van hetgeen strafbaar is gesteld in art.

173 a Sr. Deze kan oplopen tot 15 jaar als de overtreding iemands dood tot gevolg heeft.

Voor strafrechtelijke sancties is het opmaken van een proces verbaal door een opsporingsambtenaar noodzakelijk. Door middel van dit proces-verbaal wordt de overtreding voorgelegd aan het Openbaar Ministerie (OM). Het OM beslist vervolgens of de zaak wordt voorgelegd aan de strafrechter. Niet alle overtredingen hoeven door de rechter te worden behandeld. De Officier van Justitie kan een zaak eventueel met een schikking afdoen, of seponeren, als onvoldoende bewijs voorhanden is.

De Wed bevat een aantal sancties die verder gaan dan de sancties die in het algemene strafrecht voorkomen of die daar niet in staan. De Wed kent enkele specifieke bedrijfssancties die de veroordeelde onderneming in zijn functioneren treffen. De rechter kan op grond van de artikelen 6 tot en met 8 Wed hoofdstraffen, bijkomende straffen en maatregelen opleggen.

Als hoofdstraffen kunnen worden opgelegd:

• een vrijheidsstraf: de lengte hiervan loopt uiteen, afhankelijk van de categorie waarin de delicten zijn opgenomen in art. 1a Wed, met een maximale gevangenisstraf van twee jaar;

• een geldboete: deze kan oplopen tot 45.378 euro (fl 100.000).

De rechter kan, behalve straffen die voorkomen in het Wetboek van Strafrecht, als straf ook de gehele of gedeeltelijke stillegging van de onderneming opleggen voor de duur van maximaal een jaar (art. 7 onder c Wed). Daarbij kunnen de vergunning(en) nietig worden verklaard.

Deel II: Ontwikkelingen en beleid betreffende de Wm-vergunningverlening en – handhaving in de drie noordelijke provincies

Deel I van dit rapport gaat over de wettelijke regels van de vergunningverlening en – handhaving (Wm en Wvo). Het behandelt de Wm- en Wvo-vergunningverleningsprocedure, de beginselen en relevante beleidskaders in het milieurecht en het beleid ten aanzien van algemene regels en meldingen. Verder kwam de Wm- en Wvo-handhaving aan de orde.

Deel II van het rapport gaat over de ontwikkelingen en het beleid betreffende de Wm-vergunningverlening en -handhaving in de drie noordelijke provincies.

De inleiding geeft een overzicht over de ontwikkelingen van het beleid omtrent vergunningverlening en –handhaving in de jaren ’90.

Daarna komen relevante landelijke beleidsaspecten aan bod, namelijk de activiteiten van het Interprovinciaal Overleg (IPO) betreffende kwaliteit van vergunningverlening en -handhaving, de vernieuwing van het geluidshinderbeleid, het landelijk afvalstoffenplan en beleidszaken met betrekking tot destructiebedrijven (relevant voor Friesland).

Na het algemene deel worden de verschillende aspecten van vergunningverlening en – handhaving van de drie noordelijke provincies met elkaar vergeleken. Deze aspecten zijn onderverdeeld in algemene aspecten (aantal inrichtingen per provincie, verdeling van inrichtingen over de IPPC-categorieën), aspecten van de vergunningverlening en aspecten van de handhaving.

Vervolgens wordt het beleid van de drie noordelijke provincies voor de verlening en handhaving van de Wm-vergunning verder uitgediept. Per provincie wordt het beleid ten aanzien van verlening, actualisering en toezicht van de Wm behandeld. Daarnaast komen de organisatorische onderwerpen kwaliteitssysteem binnen de vergunningverlening en – handhaving en handhavingssamenwerking aan de orde, evenals de rapportage over de uitvoering van de Wm (milieujaarverslagen en bedrijfsmilieuplannen).

Hoofdstuk 1. Inleiding

Vergunningverlening en handhaving op grond van de Wm zijn twee kerntaken van provincies op het milieugebied. Beleid en uitvoering op dit gebied zijn sterk in ontwikkeling. Begin jaren ‘90 werd geconstateerd dat er bij de ‘lagere’ overheden sprake was van grote achterstanden in de vergunningverlening op grond van de Hinderwet (later:

Wet milieubeheer). Datzelfde gold voor de handhaving, het toezicht op de naleving van vergunningsvoorschriften door bedrijven.

De periode tot 1996, de Van Rijn-Vellekoop (vRV)-periode, stond in het teken van het wegwerken van achterstanden. Dit kwam in een stroomversnelling door de bestuurlijke afspraken die tussen rijk en IPO/provincies werden gemaakt naar aanleiding van de motie van Rijn Vellekoop (vRV) (Tweede kamer, 1995). Deze afspraken zijn in 1991 vastgelegd in een Bestuursovereenkomst vergunningverlening en handhaving. De vRV-overeenkomst hield mede in dat provincies, na het bereiken van een adequaat niveau van vergunningverlening en handhaving, dit adequate niveau dienden te behouden.

Het accent in 1996 lag op uitvoering van doelstellingen die met het rijk overeengekomen waren. Er ontstond er meer aandacht voor kwaliteit, maatwerk en rendement van inspanningen in de vergunningverlening en -handhaving. Deze ontwikkeling is voortgezet vanaf 1997. De Wm-vergunningverlening en –handhaving kwamen daarmee in een nieuwe fase waarbij provincies werkten aan het verder verbeteren van kwaliteit en rendement van hun inspanningen.

Tijdens en na de vRV-periode heeft een groot aantal nieuwe ontwikkelingen plaatsgevonden die het beeld van vergunningverlening en handhaving aanzienlijk hebben gewijzigd. Er is geen sprake meer van beperking van vergunningverlening en handhaving tot het behandelen van Wm-vergunningaanvragen en het uitvoeren van preventieve en repressieve controles (controles om vast te stellen of er sprake is van een ongewenste situatie op basis van klachten en/of signalen uit de omgeving).

Er zijn nieuwe taken bijgekomen en de bestaande taakuitvoering is sterk in ontwikkeling.

Dit krijgt vorm door:

• het invoeren van kwaliteitszorg bij vergunningverlening en -handhaving;

• de samenwerking met andere handhavende instanties en adviesorganen (brandweer, politie);

• het bevorderen van zelfregulering door onder andere het doelgroepenbeleid, het stimuleren van milieuzorg en vergunningverlening en toezicht op maat;

• het werken met toezichtsplannen en nieuwe vormen van preventieve controle (diepgaande administratieve controle en gespecialiseerde metingen);

• het stellen van prioriteiten bij de handhaving gebaseerd op naleefgedrag.

Iedere provincie geeft langs eigen wegen en in eigen tempo vorm aan moderne vergunningverlening en handhaving.

De vRV-overeenkomst schreef voor dat provincies, na het bereiken van een adequaat niveau van vergunningverlening en handhaving, dit niveau behouden moest worden. Het streven van provincies naar kwaliteit, maatwerk en rendement leidt tot onderling uiteenlopende prioriteiten en tot verschillen in de capaciteitsinzet.

Het uitvoeren van controles (preventieve-/ en repressieve) en de inzet van handhavingsinstrumenten door de provincies zijn belangrijke Wm-taken ter bevordering van de naleving van wet- en regelgeving en vergunningen door inrichtingen. Vrijwel alle provincies hanteren in de planning van de preventieve controles een op de van Rijn-Vellekoop-overeenkomst gebaseerde eigen normfrequentie. De normfrequentie is het minimum aantal keer dat een bepaalde inrichting wordt gecontroleerd. Daarnaast wordt meer en meer gebruik gemaakt van toezichtsplannen en handhavingsprofielen om de handhaving op maat van het bedrijf per jaar vorm te geven (IPO, 1998).

Hoofdstuk 2: Algemene aspecten