Nederland is binnen een jaar geteisterd door twee uitzonderlijke ongelukken: het vuurwerkdrama in Enschede én het vuurwerkdrama in café Het Hemeltje in Volendam.
Beide gebeurtenissen staan weliswaar volkomen los van elkaar, maar het blijft opmerkelijk dat in beide gevallen vuurwerk (vuurwerkfabriek SE Fireworks en vuurwerksterretjes tijdens de Nieuwjaarsbijeenkomst) een rol heeft gespeeld.
Enschede was verbijsterd door de ontploffingen die een complete woonwijk wegvaagde.
In de evaluaties bleek dat er het een en ander mis is geweest met de milieuvergunningen van zowel het café in Volendam als het Enschedese vuurwerkbedrijf. Dit kan deels worden toegeschreven aan een gebrekkige handhaving door de desbetreffende provincies.
Verder waren de vergunningen ontoereikend. Ze bevatten, in het geval van de vuurwerkfabriek, te weinig voorschriften voor brandbestrijding.
Als gevolg van de de recente ongelukken in Volendam en Enschede is er in de maatschappij veel aandacht voor de kwaliteit van de milieuvergunning-verlening en de handhaving ervan.
De vraag is hoe het is gesteld met de kwaliteit van verlening en handhaving. Een milieuvergunning moet voldoen aan (milieu)eisen en aan in de Wm genoemde beginselen. Deze eisen en beginselen moeten bijdragen aan de verbetering dan wel instandhouding van de milieukwaliteit.
Naast de verlening van een vergunning is ook een goede handhaving vereist om milieudelicten te achterhalen.
Om veroudering van de vergunningen tegen te gaan moet het bevoegd gezag de vergunningen, binnen een zelf te stellen termijn, doorlichten en eventueel aanpassen (actualisatie).
In hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer (Wm) is een bevoegdheid neergelegd voor het stellen van milieukwaliteitseisen: ‘eisen die de kwaliteit van onderdelen van het fysieke milieu betreffen en die aangeven in welke toestand het desbetreffende onderdeel zich moet bevinden op een daarbij te bepalen tijdstip’. Aan de hand van milieukwaliteitseisen kan het bevoegd gezag de feitelijke kwaliteit van een bepaald onderdeel van het milieu beoordelen.
Een belangrijk beleidsinstrument voor de implementatie van milieukwaliteitsnormen is de Wm-vergunning op basis van hoofdstuk 8 Wm. De Wm-vergunning is een integrale vergunning die een zevental, vóór de inwerkingtreding van de Wm benodigde, sectorale vergunningen en ontheffingen vervangt. Echter, niet alle milieuhygiënische vergunningen zijn in de Wm opgegaan. De werkingssfeer van de Wm-vergunning is dus wel breed, maar zeker niet allesomvattend. De Wet verontreiniging oppervlaktewater (Wvo) is niet opgenomen in de Wm.
Er is gekozen voor een afstemmingsconstructie tussen de Wm-vergunning en de Wvo-vergunning die tot doel heeft dat een integrale afweging van de milieuaspecten van een inrichting plaatsvindt. Wanneer een Wm-vergunning wordt aangevraagd voor een
inrichting waarvoor vanwege het lozen van afvalstoffen ook een Wvo-vergunning is vereist, moeten de aanvragen voor een Wvo- en een Wm-vergunning tegelijk bij de bevoegde instanties worden ingediend.
Burgemeester en Wethouders (B&W) van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak is gelegen zijn meestal het bevoegde gezag in het geval van de Wm-vergunningverlening volgens art. 8.2 Wm. Hun bevoegdheid strekt zich uit tot de inrichtingen die in Bijlage I van het inrichtingen- en vergunningenbesluit (Ivb) zijn genoemd, tenzij GS in die bijlage voor een bepaalde (sub)categorie zijn aangewezen als bevoegd gezag.
Op de hoofdregel dat B&W het bevoegd gezag zijn bestaan enkele uitzonderingen. Ten aanzien van een aantal inrichtingen die door aard en omvang grotere gevolgen voor het milieu hebben, zijn GS het bevoegd gezag.
Wanneer op eenzelfde inrichting meer dan een van de 29 in Bijlage I van het Ivb genoemde categorieën van toepassing is, waarbij een daarvan GS als bevoegd gezag aanwijst, dan zijn deze bevoegd om over de vergunningverlening te beslissen.
In een zeer beperkt aantal gevallen die vermeld zijn in Bijlage II van het Ivb is de Minister van VROM tot de vergunningverlening bevoegd. In deze gevallen is meestal de veiligheid van de staat in het geding.
De bevoegdheid voor het verlenen van een Wvo-vergunning ligt bij de waterkwaliteits-beheerder (het Rijk, de provincie en waterschappen).
De vergunningplicht wordt in artikel 8.1 Wm geregeld. Dit artikel verbiedt zonder vergunning een inrichting op te richten, te veranderen of in werking te hebben. Onder een inrichting wordt verstaan: ‘elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zijn bedrijfsmatig was ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht’.
Niet voor iedere inrichting is een Wm-vergunning vereist: bepaalde categorieën van inrichtingen brengen het milieu niet of nauwelijks schade toe. Daarnaast zijn bepaalde categorieën van inrichtingen niet vergunning-, maar meldingplichtig. Voor meldingplichtige inrichtingen gelden algemene regels, die bij algemene maatregel van bestuur kunnen zijn gesteld, waarbij de vergunningsplicht is opgeheven (zie 4.1).
Wanneer het bevoegd gezag - B&W, GS, dan wel de minister - een aanvraag voor of een wijziging van een vergunning beoordeelt, moet een aantal zaken bij deze beoordeling worden betrokken, namelijk:
• de bestaande toestand van het milieu;
• de gevolgen voor het milieu van die vestiging of wijziging van de desbetreffende inrichting;
• de met betrekking tot het gebied waarin de inrichting is gelegen te verwachten ontwikkelingen;
• de ingebrachte adviezen en bedenkingen en de mogelijkheden tot bescherming van het milieu;
• de voor het gebied geldende milieukwaliteitsnormen.
Wanneer het bevoegd gezag over de benodigde informatie beschikt, zal het vervolgens op grond daarvan moeten beslissen of het al dan niet overgegaan tot verlening van een Wm-vergunning. De milieukwaliteitsnormen moeten dan worden omgezet in naleefbare en voor het bevoegd gezag handhaafbare voorschriften. Bij de vaststelling van de vergunningvoorschriften kan het bevoegd gezag voorschriften opnemen voor zover ‘deze redelijkerwijs kunnen worden gevergd’. In deze voorwaarde komt het ALARA-beginsel tot uitdrukking. In artikel 8.11 lid 3 spreekt men van de ‘grootst mogelijke bescherming’
en in dit verband wordt ook wel gesproken over de ‘stand der techniek’.
Ten aanzien van bestaande vergunningen en de daarbij gestelde voorschriften moet het bevoegd gezag regelmatig bekijken of ze nog voldoende zijn gezien de toestand van het milieu en de technische mogelijkheden tot bescherming daarvan. Deze bepaling staat bekend als de actualiseringplicht.
Niet ieder bevoegd overheidsorgaan volgt dezelfde procedures t.a.v. de verlening en handhaving van milieuvergunningen.
De provincies hebben een zekere beleidsvrijheid omtrent de gang van zaken in het vergunningverlening- en handhavingproces. Hierdoor kunnen de diverse provincies van elkaar afwijken wat betreft de gevolgde procedures. Niet alleen beleidsvrijheid kan leiden tot niet-eenduidig gevolgde procedures, maar ook beperkingen van beschikbare middelen binnen de provincie kan hiervoor zorgen. Bijvoorbeeld, door een personele onderbezetting binnen de organisatie die zich bezighoudt met vergunningen kunnen niet alle werkzaamheden binnen de gestelde termijn volledige aandacht krijgen en moeten prioriteiten worden gesteld.
Doel en methode
Het doel van dit onderzoek is het schetsen van wettelijke regels en toetsingskaders met betrekking tot de vergunningverlening en –handhaving (deel I). Het tweede doel is het evalueren en het vergelijken van het beleid ten aanzien van de verlening, handhaving en de actualisering van milieuvergunningen in de drie noordelijke provincies (deel II).
Tevens wordt onderzocht in hoeverre er een verschil is tussen de regels die de wet voorschrijft en de procedures die in de praktijk gevolgd worden.
Onderdeel van dit onderzoek is de evaluatie en beoordeling van één à twee milieuvergunningen per provincie. Bekeken wordt welke toetsingskaders gebruikt zijn en op welke wijze hier de Wet Milieubeheer (Wm), Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de diverse beginselen uit het milieurecht zijn toegepast (deel III).
Verder wordt door middel van interviews met de bij de vergunningverlening en – handhaving betrokken ambtenaren in de desbetreffende provincie getracht de verschillen in gehanteerde vergunningverlening- en handhavingprocedure tussen de provincies te vinden (bijlage).
Hoofdstuk 2: Vergunningprocedure