Hoofdstuk 4: Het sluiten van cao’s bij de gemeente na normalisering rechtspositie
4.1 Optie één: Centraal vaststellen door de Rijksoverheid
Als eerste bespreek ik het centraal vaststellen van arbeidsvoorwaarden door het sluiten van een cao door de Rijksoverheid. Binnen deze optie zijn meerdere varianten te onderscheiden. In deze paragraaf zal ik een aantal varianten bespreken, waarna ik in de volgende paragrafen de argumenten voor en tegen de verschillende opties bespreek.
4.1.1 Centrale cao op rijksniveau
Na normalisering van de rechtspositie van ambtenaren kan de minister van BZK als bevoegd orgaan arbeidsvoorwaarden vaststellen voor de gehele overheid door middel van een cao. De minister is verantwoordelijk voor het arbeidsvoorwaardenbeleid, zodat hij tevens bevoegd is tot het sluiten van de cao. Zitting in een collectief overleg op centraal niveau zouden afgevaardigden van het Ministerie van BZK, maar ook het Ministerie van Financiën ten aanzien van het budget en wellicht het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) ten aanzien van het personeel op het gebied van onderwijs kunnen zijn. De verschillende sectoren, zoals ontstaan door het sectorenmodel, hebben dan echter geen zitting in het overleg. Voor een goede vertegenwoordiging van de sectoren is het mogelijk dat het VSO namens de overheid als werkgever deelneemt aan het overleg. Van belang is dat deze sectoren naar waarde vertegenwoordigd worden in het overleg, zoals in artikel 1 Wet CAO wordt gesteld.117 Namens de gemeente heeft het CvA zitting in het VSO. De optie voor het vormgeven van dit overleg ligt op het terrein van de ROP. Binnen het overleg van het ROP zouden arbeidsvoorwaardenoverleggen kunnen plaatsvinden.118 Het VSO neemt deel aan het ROP door het voorbereiden van de inbreng van de bij de VSO aangesloten werkgevers.119 Het VSO is bevoegd tot het sluiten van cao’s indien de statuten dit met name noemen (artikel 2 Wet CAO). De statuten van de VSO melden dit op dit moment niet expliciet, hiervoor zou een statutenwijziging nodig zijn.120 De lagere overheden die niet aangesloten zijn bij de VSO zijn niet gebonden aan de cao die gesloten is door de VSO, tenzij de cao algemeen verbindend is
117 Zo ook: Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 30 064, nr. 2.
118 Sprengers, De Wet op de ondernemingsraden bij de overheid, 1998, p. 714. 119 Zie: www.vso-werkgevers.nl.
120 Statuten VSO beschikbaar via www.vso-werkgevers.nl, waarin in art. 2 lid 1 is opgenomen dat het VSO ten doel heeft:
het afstemmen en faciliteren op het terrein van arbeidsvoorwaarden in den brede binnen de openbare sector. Statutenwijziging is mogelijk op grond van art. 13 van de statuten.
verklaard. De grotere instellingen als de gemeente, provincie en waterschappen zijn echter aangesloten bij de VSO, zodat dit een goede afspiegeling vormt van de lagere overheden. Slechts een enkele instelling zal dan niet gebonden zijn aan de cao op rijksniveau indien de VSO partij bij de overeenkomst is. De bevoegdheid van het CvA een cao te sluiten komt aan bod bij optie twee. Voor het bespreken van de optie tot het centraal vaststellen van de arbeidsvoorwaarden op Rijksniveau ga ik uit van een vertegenwoordiging vanuit het Rijk door werkgeversorganisaties en een overleg binnen het ROP. Het verschil met de uitkomst van het overleg binnen de ROP op dit moment, is dat bij het sluiten van een cao door de werkgevers- en werknemersorganisaties, de werkgevers en werknemers direct gebonden zijn. Indien de ROP in de huidige vorm afspraken ten aanzien van arbeidsvoorwaarden met de partijen maakt, dienen deze afspraken te worden omgezet in rechtspositieregelingen.
4.1.2 Uitvaardigen van richtsnoeren
Bevoegdheden op basis van een hiërarchische verhouding heeft het Rijk ten aanzien van het vaststellen van arbeidsvoorwaarden niet (zie hoofdstuk twee). Voor het uitoefenen van invloed op het vaststellen van arbeidsvoorwaarden bij overleg op gemeentelijk niveau, moet het parlement haar wetgevende bevoegdheid aanspreken. Voor het uitvaardigen van een AMvB of een ministeriële regeling die extern algemeen verbindend werkt, is een wettelijke grondslag vereist, welke zou kunnen worden opgenomen in de nieuwe AW. Een dergelijke grondslag is op dit moment opgenomen in artikel 125 AW. Een ministeriële regeling kan hiërarchisch worden gezien als hogere regeling dan een gemeentelijke verordening, zodat deze voorgaat op een besluit van de gemeente.121 Een andere vorm van het centraal regelen van arbeidsvoorwaarden zonder gebruik te maken van de wetgevende bevoegdheid, is door het vaststellen van beleidsregels of een circulaire als uitvoeringsvoorschrift voor het overleg bij de gemeente. Aangezien het Rijk geen bevelsbevoegdheden heeft ten aanzien van de gemeente, gaat het hier om beleidsregels zoals omschreven in artikel 1:3 Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). Dit is geen algemeen verbindend voorschrift, maar een bij besluit vastgestelde regel, in dit kader omtrent de uitleg van wettelijke voorschriften of gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.122 Deze regels behoeven geen wettelijke grondslag, maar zijn daarom in tegenstelling tot de AMvB of extern werkende ministeriële regeling niet algemeen verbindend. De codificatie van beleidsregels is verder omschreven in artikelen 4:81 - 4:84 Awb. In tegenstelling tot de wijze waarop de minister invloed kon uitoefenen door
121 Kortmann, Constitutioneel Recht, 2008, p. 360. 122 Kortmann, Constitutioneel Recht, 2008, p. 357.
32
middel van de toezichtregeling in artikel 126 AW, zal de minister na normalisering van de rechtspositie geen druk kunnen uitoefenen of de gemeente dwingen tot het vaststellen van arbeidsvoorwaarden zoals deze zijn omschreven vanuit de centrale overheid (los van het aangaan van een centrale cao op rijksniveau). Wel kan een bestuursorgaan op basis van artikel 4:84 Awb gehouden worden aan de uitvoering van beleidsregels.123
4.1.3 Budgetsturing
Een andere wijze waarop het kabinet invloed op de vorming en inhoud van collectieve arbeidsvoorwaarden kan uitoefenen, zonder regels uit te vaardigen, is door middel van budgetsturing. Budgetsturing houdt in dat via politieke besluitvorming, door gekozen volksvertegenwoordigers, voor de diverse activiteiten budgetten worden vastgesteld.124 Anders dan bij het uitvaardigen van wetgeving of richtsnoeren heeft het kabinet een grondwettelijke bevoegdheid tot het vaststellen van het budget (artikel 105 en 65 Gw). Het kabinet stelt het budget voor de gemeente vast aan de hand van het referentiemodel, waar om beleidsmatige redenen naar boven of beneden van kan worden afgeweken.125 De financiële
ruimte voor de gemeente arbeidsvoorwaarden overeen te komen, wordt voor een groot deel door het Rijk bepaald via het gemeentefonds. Het budget voor het ambtenarenapparaat en daarmee de arbeidsvoorwaarden ligt in de algemene uitkeringen van het Rijk.126 De omvang
voor individuele gemeenten wordt bepaald door een verdeelsystematiek die is vastgelegd in de Financiële Verhoudingswet. De minister van BZK stelt voorschriften vast ten aanzien van de begroting van de in- en uitgaven van de lagere overheden. Deze voorschriften worden elk jaar voorgelegd in een circulaire, toegevoegd aan de begroting van het komende jaar.127 Daarin is opgenomen dat de gemeenten autonoom zijn in het voeren van beleid bekostigd uit het gemeentefonds.128 Aan de hand van het vastgestelde budget kan de inzet van de onderhandelingen in collectief overleg worden bepaald. Naarmate de gemeente meer (overige) inkomstenbronnen heeft, heeft de gemeente meer autonomie in haar beslissingen omtrent de inzet van onderhandelingen en invloed op de uitkomst van de onderhandelingen.129 Ter bevordering van een gezond en evenwichtig financieel beleid van de lagere overheden is in artikel 132 Gw het bestuurlijk toezicht opgenomen. Ten aanzien van de
123 Boon, Brouwer & Schilder, Regelgeving in Nederland, 2005, p.117. 124 Kuipers & Postma, De Rijksbegroting in perspectief, 1996, p. 18.
125 Sprengers, Een loonmaatregel en het recht op collectief handelen in de overheidssector, TAR 2011/juni, §6 [online]. 126 Voor het verschil tussen algemene en specifieke uitkeringen zie bijvoorbeeld: Kuipers & Postma, De Rijksbegroting in
perspectief, 1996.
127 Kuipers & Postma, De Rijksbegroting in perspectief, 1996, p. 95, zie bijvoorbeeld Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-
2015, 34 000, nr. 2.
128 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, 34 000, nr. 2, p. 8 en 11. 129Sprengers, CAO bij de overheid, 2005, §3 [online].
begroting van de gemeenten hebben de gedeputeerde staten repressief toezicht, uitgewerkt in artikel 191 Gemeentewet op basis van artikel 132 Gw. De gedeputeerde staten moeten zich echter terughoudend in dit toezicht opstellen.130 Daarnaast kan een besluit van de gemeente aan goedkeuring worden onderworpen op basis van art. 259 Gemeentewet, indien de goedkeuring bij of krachtens de wet bepaalde omstandigheid zich voordoet.
4.1.4 Kaderstellende rol en toetsing achteraf
Het parlement dient afstand te bewaken waar het gaat om vaststelling van arbeidsvoorwaarden, zo stelt onder andere Sprengers.131 Indien aan de hand van het budgetrecht duidelijk wordt wat de ondergrens is van de financiële mogelijkheden van de onderhandelaar, wordt het onderhandelingsproces te veel beïnvloed. Voorafgaand aan onderhandelingen kunnen kaders worden gesteld, de onderhandelingsruimte, maar het parlement moet hierin enige afstand bewaren. Zoals Sprengers aangeeft, op het moment dat publiekelijk in overleg tussen de volksvertegenwoordiging en de verantwoordelijke bewindspersoon de kaders zijn vastgesteld, zullen deze kaders als uitgangspunt worden genomen. De kaders worden het startpunt van onderhandelingen, wat niet de bedoeling is.132
Een mogelijkheid hierin zou volgens Sprengers kunnen liggen in een toetsende rol voor het parlement achteraf, mocht het akkoord afwijken van het afgesproken beleid. Het akkoord dat tussen de gemeente of haar vertegenwoordigers en de vakbonden gesloten wordt, zou dan wel een principe-akkoord moeten zijn.133 Het toetsen van besluiten achteraf kan door middel van de toezichtbevoegdheid zoals omschreven in artikel 132 Gw. Het onderwerpen van besluiten aan goedkeuring vooraf kan alleen in bij of krachtens de wet bepaalde gevallen, zie artikel 132 lid 3 Gw, wat is uitgewerkt voor de gemeente in art. 259 Gemeentewet.
4.2 Argumenten voor het centraal sluiten van een cao of geven van richtsnoeren op