Hoofdstuk 4: Het sluiten van cao’s bij de gemeente na normalisering rechtspositie
4.7 De beste optie voor het sluiten van een cao bij de gemeente
De wens tot decentralisatie en minder uniformiteit pleit voor de optie lokaal cao’s te sluiten. Het nadeel van te grote onderlinge verscheidenheid en de regeldruk alsmede de kosten verbonden aan het lokaal vaststellen van cao’s pleit echter voor het centraal sluiten van cao’s. Na alle opties te hebben bekeken en de argumenten te hebben besproken, kom ik tot de conclusie dat een combinatie van het centraal vaststellen van arbeidsvoorwaarden binnen het LOGA en de mogelijkheid voor gemeenten zelf cao’s te sluiten, het meest werkzaam zal zijn in de praktijk. Zoals aangegeven bij optie twee kan het LOGA blijven bestaan en functioneren als overlegorgaan van de gemeenten. Het voordeel van afstemmen van arbeidsvoorwaarden aan gemeentelijke omstandigheden, samen met de werking van het sectorenmodel maakt dat deze optie beter werk dan een afstemming van arbeidsvoorwaarden op rijksniveau. Binnen het
LOGA kunnen cao’s worden afgesproken die gelden voor alle gemeenten, waarbij het gemeenten vrij staat zelf cao’s te sluiten indien de lokale omstandigheden dit wenselijk maken. Belangrijk is hierbij dat zij niet gebonden zijn aan de centrale cao door lidmaatschap van de werkgeversorganisatie die betrokken is bij het sluiten van de cao. Gemeenten zijn autonoom, waardoor zij ook na afsluiting van een cao op centraal niveau de mogelijkheid hebben af te wijken van de centrale cao. De combinatie van centrale arbeidsvoorwaarden op gemeentelijk niveau door middel van onderhandelingen in het LOGA en de mogelijkheid tot het vaststellen van arbeidsvoorwaarden op lokaal niveau, zorgt voor een balans waarin uniformiteit met betrekking tot arbeidsvoorwaarden die centraal geregeld moeten worden bestaat en rekening gehouden kan worden met lokale omstandigheden. Het op rijksniveau onderhandelen over een cao of het geven van richtsnoeren zie ik niet als oplossing, gezien de nadelige argumenten, met name de werking van het sectorenmodel, die in mijn ogen zwaarder wegen dan de voordelen van het sluiten van een cao op Rijksniveau.
Ten aanzien van de budgetsturing behoudt het parlement haar budgetrecht op grond van artikel 65 en 105 Gw. De invloed die vanuit de budgetsturing op de gemeenten kan worden uitgeoefend, blijft ongewijzigd, zowel bij centrale als decentrale onderhandelingen. De politiek moet echter op meer afstand komen te staan van de onderhandelingen, die als werkgever gevoerd moeten worden. Het uitoefenen van het budgetrecht kan eventueel door middel van een goedkeuring achteraf.163 Deze goedkeuring geschiedt door de toezichtregeling in artikel 132 Gw. De gemeenten zijn verplicht de begroting ter goedkeuring aan de gedeputeerde staten voor te leggen (artikel 191 Gemeentewet). De gemeente kan meer autonoom zijn naarmate zij meer over eigen inkomstenbronnen beschikt en daarmee minder afhankelijk is van het gemeentefonds. Het LOGA kan toezicht houden op de gemeentelijke inkomsten en uitgaven van de algemene uitkeringen door het Rijk.
Wel moet gewaakt worden voor een te grote onderlinge verscheidenheid bij het lokaal sluiten van cao’s, zoals één van de genoemde nadelen bij het lokaal sluiten van cao’s. Daarom adviseer ik binnen het LOGA afspraken te maken over de coördinatie van de cao’s bij gemeenten. De gemeente is een bijzondere werkgever, waarbij de regels uit de marktsector niet volledig van toepassing kunnen zijn.164 Dit blijkt ook uit het feit dat bepaalde
163 Sprengers, 25 jaar collectief overleg bij de overheid, in: Jubileumnummer 25 jaar TAR, TAR 2008/12, p. 736.
164 Zo ook in verschillende literatuur besproken, bijvoorbeeld: Sprengers, De Wet op de ondernemingsraden bij de overheid,
1998, p. 691 e.v.; Lanting e.a., Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, 2014; Lanting, Sociale zekerheid van ambtenaren en
44
werknemers van de gemeente ook na normalisering publiekrechtelijk aangesteld zullen blijven. Het argument met betrekking tot de concurrentie tussen gemeenten (zie §4.2.2) is hier een duidelijk voorbeeld van. Een vinger aan de pols door in het LOGA overzicht te houden op de verschillende cao’s werkt de onoverzichtelijkheid van de mogelijkheid tot het sluiten van cao’s door verschillende gemeente tegen.
De vraag is of een cao die is gesloten binnen het LOGA de gemeenten kan binden. Dit moet bevestigend worden beantwoord, indien de werkgever lid is van de werkgeversvereniging die is vertegenwoordigd in het LOGA. De gemeenten kunnen na de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren kiezen of zij lid blijven/worden van de werkgeversorganisatie die de onderhandelingen voert ten aanzien van de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren binnen de gemeente. Indien de gemeente geen lid is van een werkgeversorganisatie die partij is bij de cao, dan is zij niet gebonden aan de cao (tenzij de cao algemeen verbindend is verklaard), zie art 9 Wet CAO. De gemeente kan echter wel aansluiten bij de cao indien zij zich kan verenigen met de inhoud.
Conclusie
De speciale status van ambtenaren is door Friedrich Wilhelm I van Pruisen in de achttiende eeuw geïntroduceerd. In ruil voor loyaliteit kregen adviseurs van de koning meer bescherming. Aan de hand van deze status kwam de ontwikkeling van een ambtenarenwet op gang, wat in Nederland zorgde voor de eerste Ambtenarenwet in 1929. In deze AW was de hoorplicht opgenomen ten aanzien van het collectief overleg. De minister was verplicht de gevoelens van de ambtenarencentrales te doen horen. Na de Tweede Wereldoorlog evolueerde het collectieve ambtenarenrecht door de wijziging van de Nederlandse staat van een nachtwakersstaat tot een verzorgingsstaat. In 1967 werd de term overleg opgenomen in de AW. Dit was een eerste stap richting het collectief overleg in de marktsector, waarbij nog steeds eenzijdigheid gold. In de jaren tachtig evolueerde het collectief ambtenarenrecht verder aan de hand van de bezuinigingen in de collectieve sector. De rechtbank ’s-Gravenhage overwoog dat het overleg open en reëel diende te zijn.165 In deze jaren kwam het overeenstemmingsvereiste tot stand, wat tot gevolg had dat de minister van BZK overeenstemming diende te bereiken met de vakbonden voor het wijzigen van arbeidsvoorwaarden. Vervolgens kwam de wens tot decentralisatie tot uiting in het sectorenmodel dat in de jaren negentig van de vorige eeuw tot stand kwam.
De discussie ten aanzien van de normalisering van arbeidsvoorwaarden is in deze periode veelvuldig gevoerd, waarbij de wens tot normalisering met name door de pre-adviezen van de Jong en Niessen werd uitgesproken in 1980.166 De wens tot normalisering werd door de regering doorgevoerd met het van toepassing verklaren van de Wet op de Ondernemingsraden op de publieke sector en de OOW-operatie. Volledige normalisering van de rechtspositie van ambtenaren kwam echter nog niet tot stand. In 2010 werd op initiatief van de Tweede Kamerleden Koşer Kaja en van Hijum het wetsvoorstel ‘normalisering rechtspositie ambtenaren’ ingediend. Dit wetsvoorstel is in 2014 is aangenomen in de Tweede Kamer en ligt nu ter behandeling in de Eerste Kamer.
Binnen de gemeente komen arbeidsvoorwaarden tot stand door centraal overleg binnen het LOGA. De werkgever wordt vertegenwoordigd door het CvA namens de VNG. De gemeente is autonoom en staat niet hiërarchisch onder de Rijksoverheid. Binnen de gemeente is het
165 Rechtbank Den Haag, 16 mei 1980, ECLI:RBSGR:1980:AC6879.
166 De Jong & Niessen, Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen ambtenaren en civielrechtelijke
46
college van B&W bevoegd tot het vaststellen van arbeidsvoorwaarden. Individuele wethouders kunnen op basis van art. 168 Gemeentewet gemandateerd worden tot het sluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten.
In hoofdstuk vier is besproken wat de beste optie is tot het sluiten van cao’s na normalisering van de rechtspositie van ambtenaren binnen de gemeente. Aan de orde kwamen een centrale vaststelling door een cao op rijksniveau of het vaststellen van richtsnoeren ten aanzien van het sluiten van cao’s op gemeentelijk niveau, het centraal sluiten van cao’s door overleg binnen het LOGA, het lokaal sluiten van cao’s door gemeenten en een samenwerking tussen verschillende lokale gemeenten ten aanzien van het sluiten van cao’s.
De argumenten die besproken zijn ten aanzien van het centraal of decentraal vaststellen van cao’s zijn gericht op uniform beleid en het tegengaan van concurrentie, de indeling van het Rijk en gemeenten, het sectorenmodel, budgetsturing, de wens tot invloed door het Rijk, de gelijkwaardigheid tussen onderhandelingspartijen, lokale voordelen en het delen van expertise en kosten.
Na afweging van alle argumenten ben ik tot de conclusie gekomen dat het sluiten van cao’s het beste kan plaatsvinden op centraal gemeentelijk niveau binnen het LOGA, door het CvA namens de gemeenten en representatieve vakbonden. Het CvA is bevoegd arbeidsovereenkomsten te sluiten namens de gemeenten op basis van de statuten van de VNG. Daarnaast moet de mogelijkheid voor gemeenten open blijven zelf een cao te sluiten, in afwijking van de centraal geldende (bedrijfstak-)cao. Een gemeente zal het lidmaatschap met de VNG op moeten zeggen, zij is op basis van haar autonomie bevoegd cao’s te sluiten op lokaal niveau. Voordelen van het centraal vaststellen van cao’s is een uniform beleid en het tegengaan van concurrentie. Daarnaast geeft de werking van het sectorenmodel en artikel 117 Gemeentewet aan dat decentralisatie wenselijk is, waarbij een cao op rijksniveau tegengesteld werkt. De mogelijkheid voor gemeenten af te wijken van een bedrijfstak-cao kan aan de wens tot aanpassing aan lokale omstandigheden tegemoet komen. Mijn advies voor autonome gemeenten om zich te verbinden collectieve arbeidsvoorwaarden na te leven na normalisering van de rechtspositie van ambtenaren is daarom het sluiten van een centrale cao op gemeentelijk niveau binnen het LOGA, waarbij de werkgever vertegenwoordigd is door het CvA en werknemers door representatieve vakbonden. Gemeenten blijven daarnaast vrij een lokale cao te sluiten met de mogelijkheid de cao aan lokale omstandigheden aan te passen.
Literatuurlijst
Alphen, C.W.M. van, De interne bevoegdheidsverdeling bij gemeenten, De Gemeentestem 1995-7020/1 [online via Kluwer Navigator].
APE public economics BV (in opdracht van de minister van BZK), Evaluatie Sectorenmodel, 2009.
Arts, W.A. & Haaren, P.W.M van, Decentralisering van het arbeidsvoorwaardenoverleg, ESB 1985/3531, p.1145-1149.
Asscher-Vonk, I.P., Fase, W.J.P.M. & Noordam, F.M., H.L. Bakels Schets van het
Nederlandse arbeidsrecht, Kluwer 2005 (18e dr.).
Becker, A.H.L. de & Deckers, K., Normalisering van de ambtelijke status: een
rechtsvergelijkende kijk op de Nederlandse situatie, Tijdschrift Recht en Arbeid 2013/33
[online via Kluwer Navigator].
Blanken, J.J. (red.), Lanting, B.B.B. & Vermeulen, K.P.D., Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren, Celcus juridische uitgeverij 2012.
Boon, P.J., Brouwer, J.G. & Schilder A.E, Regelgeving in Nederland, Kluwer 2005.
Brederveld, E., Gemeenterecht, Kluwer 2005 (7e dr.).
Camps, Th.W.A. e.a., Is er nog toekomst na het sectorenmodel: Flexibiliteit van
gemeentelijke organisaties, Rijnconsult 1996.
Centrum Arbeidsverhoudingen (in opdracht van de minister van BZK), Rapport inzake
Evaluatie sectorenmodel, 1999.
Drongelen, H. van, De bedrijfstak als onderhandelingsniveau voor arbeidsvoorwaarden, Nederlands Juristenblad 2011/1227 [online via Kluwer Navigator].
48
Elzinga, D.J. & Lange, R. de, Van der Pot, Handboek van het Nederlandse Staatsrecht, Kluwer 2006.
Engels, J.W.M., Lokaal bestuur en financiële autonomie, Gemeentestem 2007/39 [online via Kluwer Navigator].
Grinten, W.C.L. van der, Personen in overheidsdienst, in: Sociaal recht: de grenzen verkend W.H.A.C.M. Bouwens (red.) e.a, W.E.J. Tjeenk Willink 1994, p. 87-96.
Haarens-Dresens C.B.M. van, Het Handvest lokale autonomie en gemeenten: maakt onbekend
onbemind?, De Gemeentestem 2005/9 [online via Kluwer Navigator].
Interdepartementaal Beleidsonderzoek, Rapport van de werkgroep Normalisatie rechtspositie
overheidspersoneel, 2005/6.
Jeukens, H.J.M., Het Ambtenarenrecht, N. Samsom N.V. 1959.
Jong, E.P. de & Niessen, C.R., Bestaat er aanleiding de rechtspositionele verschillen tussen
ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te handhaven?, in: Handelingen der Nederlandse
Juristen-Vereniging 1982, W.E.J. Tjeenk Willink 1982.
Karssen, T.A., Ontwikkelingen initiatiefwetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren
en hervorming civiele ontslagrecht, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2014/maart [online via
Kluwer Navigator].
Kesteren, M.C. van & Vermeulen, R., Cafetariamodel in de gemeentelijke sector:
keuzemogelijkheden in arbeidsvoorwaarden, VNG uitgeverij 2001 (2e dr.).
Kuipers, R.IJ.M. & Postma, J.K.T., De Rijksbegroting in perspectief: financieel management
in de publieke sector, Stenfert Kroese, 1996 (3e dr.).
Konijnenbelt, W. & Male, R. van, H.D. van Wijk Hoofdstukken van Bestuursrecht, Elsevier juridisch 2005 (13e dr.).
Kortmann, C.A.J.M., Autonomie en werkelijkheid, De Gemeentestem 2007/35 [online via Kluwer Navigator].
Kortmann, C.A.J.M., Constitutioneel Recht, Kluwer 2008 (6e dr.).
Koșer Kaya, F., Toelichting bij het wetsontwerp normalisering van de rechtspositie van
ambtenaren, in: Wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren, Blanken, J.J. (red.),
Lanting, B.B.B. & Vermeulen, K.P.D., Celcus juridische uitgeverij 2012
Lanting, B.B.B. e.a., Inleiding Nederlands ambtenarenrecht, Boom Juridische uitgevers 2014 (4e dr.).
Lanting, B.B.B., Sociale zekerheid van ambtenaren en overheidswerknemers: Een onderzoek
naar het proces van normalisering van het socialezekerheidsrecht in de sectoren Rijk, Gemeenten en Onderwijs, Universiteit van Tilburg 2009.
Messer-Dinnissen, P.E.M., De rijksarbeidscontractant: een onderzoek naar de functie van het
instituut arbeidscontractant in een genormaliseerd stelsel van arbeidsverhoudingen bij de Rijksoverheid, VUGA 1995.
Niessen, C.R., De ambtelijke status: verder normaliseren of afschaffen?, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2006/januari [online via Kluwer Navigator].
Okkerman, H.A.S., Lagere overheden en arbeidsvoorwaardenoverleg, Het Waterschap 1984/17, p. 454-457.
Plessen, W.G.M., Collectief onderhandelen in de zorgsector, Sociaal Recht 1996/5, p. 413.
Raad van de Rechtspraak, Advies over het wetsvoorstel Wet Normalisering rechtspositie
ambtenaren, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2011/april [online via Kluwer Navigator].
Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (in opdracht van de minister van BZK), Rapport
50
Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (in opdracht van de minister van BZK), Rapport
inzake Evaluatie sectorenmodel, 1999.
Redactie Gemeentestem, Inleiding, Gemeentestem 2007/34 [online via Kluwer Navigator].
Rood, M.G., Collectief ambtenarenrecht, VUGA 1989.
Sprengers, C.C.J., Wie A zegt, moet B zeggen?, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2006/februari [online via Kluwer Navigator].
Sprengers, L.C.J., 25 jaar collectief overleg bij de overheid: terug- en vooruitblik, in:
Tijdschrift voor Ambtenarenrecht: Jubileumnummer 25 jaar TAR, TAR 2008/12, p. 729-737.
Sprengers, L.C.J., CAO bij de overheid: is er nog wel reden voor een apart overlegstelsel bij
de overheid, Tijdschrift voor Sociaal Recht 2005/65 [online via Kluwer Navigator].
Sprengers, L.C.J., Een loonmaatregel en het recht op collectief onderhandelen in de
overheidssector, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2011/juni [online via Kluwer Navigator].
Sprengers, L.C.J., Wet op de ondernemingsraden bij de overheid, Kluwer 1998.
Staatscommissie Dresselhuys, Verslag van de staatscommissie ter voorbereiding van
algemeene regelen betreffende den rechtstoestand van ambtenaren, Algemeene
Landsdrukkerij 1919.
Staatscommissie Kranenburg, Rapport van de Staatscommissie van advies inzake de status
van ambtenaren, Staatsdrukkerij- en uitgeverijbedrijf 1958.
Staatscommissie Stork, Verslag van de staatscommissie voor de salarisregeling van
burgerlijke rijksambtenaren en beambten, Mouton 1918.
Staatscommissie Veegens, Beschouwingen en voorstellen der staatscommissie van enquête
Staatscommissie Versteeg, Verslag van de staatscommissie voor de arbeidsvoorwaarden der
rijkswerklieden, Algemeene Landsdrukkerij 1914.
Vos, J. de, Decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg, A+O fonds Gemeenten, 1994 (2e dr.).
Vos, J. de, Decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg, supplement, A+O fonds Gemeenten, 1994 (2e dr.).
Vrins, C., Decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg, Openbaar Bestuur 1992/5, p. 16-18.
Wel, M.Th. van, Het wetsvoorstel ‘Wet normalisering rechtspositie ambtenaren’, Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2011/maart [online via Kluwer Navigator].
Zutphen, A.H. van, De rechtspositie van de rijksambtenaar: aanstelling en ontslag, VUGA 1991.
Jurisprudentie
Rechtbank Den Haag, 16 mei 1980, ECLI:RBSGR:1980:AC6879. CRvB 20 maart 1968, AB 1969.
CRvB 29 oktober 1976, AB 1977/109. CRvB 22 juni 2000, TAR 2000/112.