Onzekerheden voor milieukwaliteit

• Doordat de kwaliteit van de leefomgeving meer afhankelijk wordt van regionale en lokale ambities en de mogelijkheid wordt geboden om van milieunormen af te wijken, kunnen er regionaal en lokaal grotere verschillen ontstaan in milieukwali- teit en milieugerelateerde gezondheidsrisico’s.

Met de voorgenomen Interimwet Stad en Milieu-benadering worden de milieunor- men voor zowel de landelijke als stedelijke omgeving tot op zekere hoogte onderhan- delbaar. Hiermee vergroot de rijksoverheid de speelruimte van de decentrale overhe- den voor het zoeken naar gebiedsgerichte oplossingen, maar deze strategie brengt ook risico’s met zich mee (De Roo, 2004).

Doelen worden kwalitatiever

Het zwaartepunt van de beleidsafweging verschuift van sectorale milieudoelstellin- gen naar meer kwalitatieve doelstellingen als ‘leefomgevingskwaliteit’, ‘omgevings- kwaliteit’ en ‘ruimtelijke kwaliteit’. Het gaat hier echter om kwalitatieve begrippen die niet zijn geoperationaliseerd en in de praktijk slechts zelden tot toetsbare groot- heden worden uitgewerkt (zie ook paragraaf 6.2.3).

De ingezette bestuurlijke ontwikkelingen staan overigens haaks op de huidige politie- ke en maatschappelijke aandacht voor heldere normen en waarden en doorzichtig- heid en afrekenbaarheid van het beleid. Er zijn dan ook wel tegenbewegingen te con- stateren, zoals bij het beleid voor externe veiligheid waar de rijksoverheid het initiatief en de verantwoordelijkheid weer naar zich toetrekt.

Groeiende verschillen in kwaliteit leefomgeving?

In de slag die de rijksoverheid maakt van een wetmatig beleid met inhoudelijke normstellende sturing naar een decentraal beleid met processturing, ontbreekt voor- alsnog een helder toetsingskader voor inhoud en proces. Momenteel is dan ook niet duidelijk wat de gevolgen kunnen zijn voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en welke garanties er zijn voor kwalitatief goed beleid op regionaal en lokaal niveau.

6 EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS

De kwaliteit van de leefomgeving wordt nu meer afhankelijk van de regionale en lokale ambities en van de mate waarin maatschappelijke organisaties betrokken zijn bij de planvorming en uitvoering. Het Rijk gaat er daarbij vanuit dat als de regionale en gemeentelijke overheden hun verantwoordelijkheid niet nemen, er regio- naal/lokaal een politieke afrekening zal komen. Dat is echter zeer de vraag. De kans bestaat, dat in de afweging op regionaal en lokaal niveau de milieukwaliteit het onbe- doeld aflegt tegen politieke en economisch krachtiger belangen en daarmee in het decentraal beleid wordt gemarginaliseerd (De Roo, 2004). Dit blijkt onder ander uit de evaluaties van het Grotestedenbeleid, de Reconstructie (hoofdstuk 4) en de ROM-gebie- den (Wiersinga et al., 1997). Het gevolg is dat er regionaal grotere verschillen kunnen ontstaan in milieukwaliteit en milieugerelateerde gezondheidsrisico’s (voorbeeld

paragraaf 5.2.3 tekstbox Overschie versus Bos en Lommer).

6.4

Het Nederlandse beleid in Europese context

• Het spanningsveld tussen EU-beleid (sectoraal, regulering, afrekenbaar) en regio- naal beleid (integraal, afweegbaar) neemt toe.

• Er is nog geen nationale strategie over hoe hier mee om te gaan, enerzijds richting Brussel (anticiperen op EU-beleid) en anderzijds richting regio wat betreft afspra- ken verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden.

Het beleid op het gebied van de leefomgeving (milieu, water, natuur en ruimte) wordt vanuit verschillende perspectieven op diverse niveaus vormgegeven. De rol van de EU is met name op het gebied van milieu en natuur de afgelopen jaren sterk toegeno- men. In de nabije toekomst zal ook de invloed van de EU op het gebied van water en bodem toenemen. Dit heeft consequenties voor de wijze waarop de externe integratie en decentralisatie gestalte kan krijgen. In deze paragraaf wordt aandacht geschonken aan de verticale interactie tussen de diverse beleidsvelden en de mogelijke conse- quenties van de doorwerking van ‘harde’ EU-regelgeving naar de lagere niveaus.

Invloed EU-beleid neemt toe

Het milieubeleid is qua regelgeving en normstelling sterk en in steeds sterkere mate centraal gericht en wordt in hoge mate bepaald door de EU; voor de uitvoering is de beweging andersom; deze wordt in steeds sterkere mate gedecentraliseerd. Voor water (EU-Kaderrichtlijn Water) en natuur (Vogel- en Habitatrichtlijnen) gelden soort- gelijke bewegingen (tabel 6.4.1). Vanuit zijn aard heeft het ruimtelijk beleid nationaal juist een sterk decentrale inslag. Op Europees niveau is nauwelijks sprake van ruimte- lijk beleid. Dit houdt overigens niet in dat er geheel geen EU-invloed is op de ruimte- lijke ordening: deze kan indirect lopen via andere beleidsterreinen (bijvoorbeeld Nitraatrichtlijn, Kaderrichtlijn Water, Vogel- en Habitatrichtlijn). Op nationaal niveau werkt het ruimtelijk beleid via streekplannen en bestemmingsplannen door op pro- vinciaal en gemeentelijk niveau.

EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS 6

Groeiend spanningsveld Nederlands en EU-beleid

De toenemende invloed van de Europese regelgeving leidt tot een steeds groter span- ningsveld voor de nationale overheid (figuur 6.4.1; tekstbox). De EU stelt harde en afre- kenbare doelen en op nalatigheid zijn vanuit de EU sancties mogelijk in de vorm van ingebrekestellingen en boetes, terwijl in Nederland een decentralisatie- en deregule- ringsproces in gang is gezet waarbij de uitvoering van beleid grotendeels bij de lage- re overheden komt te liggen. Hoewel in Nederland wel concrete milieudoelen bestaan, is de handhaving over het algemeen beperkt en worden er in beperkte mate sancties ingezet.

Een ander relevant aspect dat tot spanningen kan leiden is, dat ook definities die op nationaal en Europees niveau worden gehanteerd soms inhoudelijk verschillen. Zo is de definitie voor natuur gehanteerd in de Vogel- en Habitatrichtlijnen anders dan de

6 EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS

Tabel 6.4.1 Dynamiek in doel en normstelling tussen diverse beleidsniveaus. EU-beleid beïn- vloedt in toenemende mate het milieu-, water- en natuurbeleid.

Niveau Milieu Ruimte Water Natuur

EU x x x Nederland x x x x Provincie x x Gemeente x sectoraal, normerend groeiend spanningsveld nationale overheid integraal, salderend participatief, netwerk Tot stand komen doelen

Sturingsas hiërarchisch decentralisatie EU richtlijnen NL

Verticale as is de sturingsas (hiërarchisch <-> participatief); horizontale as weerspiegelt de manier waarop doelen tot stand komen (centrale sectorale normen <-> regionaal, integraal, salderend).

Figuur 6.4.1 Illustratie van het spanningsveld tussen karakter EU-richtlijnen en decentralisatie beleid- en beleidsuitvoering in Nederland (De Roo, 2004).

Nederlandse. Bovendien wordt in de Vogel- en Habitatrichtlijnen geen rekening gehouden met de maatschappelijke kansrijkheid, terwijl dat in Nederland (en bijna overal elders) wel het geval is. Een gerichte anticipatiestrategie vanuit Nederland kan er aan bijdragen om verschillen in definities en interpretatie tijdig te signaleren en de mogelijk vergaande consequenties daarvan voor Nederland in kaart te brengen. De spanning tussen de verplichtingen van een Europese richtlijn en de gevolgen van de implementatie in Nederland komen duidelijk naar voren uit de ontwikkelingen rond de Nitraatrichtlijn (paragraaf 4.3) en momenteel rond de implementatie van de EU- Kaderrichtlijn Water. Ondanks dat Nederland heeft ingestemd met deze richtlijn, zijn de consequenties daarvan nog erg onduidelijk (zie ook tekstbox paragraaf 4.3).

De nationale overheid is aansprakelijk als in Nederland de Europese verplichtingen niet worden gehaald. Zo vraagt de EU-Kaderrichtlijn Water harde en scherpe doelen voor waterkwaliteit en anders dan in het nationale beleid, hebben de EU-verplichtin- gen een veel zwaarder karakter dan de Nederlandse inspanningsverplichtingen (Van Rijswick et al., 2004). Op nationaal niveau zijn tot nog toe geen afspraken gemaakt over aansprakelijkheid en verhaal indien normen niet worden gehaald (het Rijk heeft beperkte sturing op beleidsuitvoering, maar is wel aansprakelijk bij in gebreke blij- ven). Ook afspraken over monitoring van beleidsuitvoering en effecten ontbreken nog. Mogelijk kunnen afspraken hierover toekomstige ingebrekestellingen vanuit Europa voorkomen.

EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS 6

Decentralisatie geluidbeleid: interventie Europa?

Het traject Modernisering Instrumentarium Geluidbeleid moest er toe leiden dat het Rijk de Wet geluidhinder kon afschaffen ten gunste van gemeenten, die naar eigen inzichten – ieder voor zich – geluidbeleid moesten gaan ontwikkelen. Een zestal gemeenten waren bereid de proef op de som te nemen door vooruitlopend op de bedoelde decentralisatie eigen geluidbeleid te ontwikkelen, daarbij de eigen omstandigheden volgend.

De wet die dit uiteindelijk allemaal mogelijk moest maken is evenwel teruggetrokken, omdat

er richtlijnen vanuit de EU dienen te worden ingepast, in bestaande en in toekomstige regel- geving. De verwachtingen ten aanzien van ver- dere ontwikkelingen van het geluidbeleid op EU- niveau zijn verschillend. Het is nog onduidelijk of deze richtlijnen een inhoudelijke decentralisatie in de weg zullen staan. Eurocities – een soort van Europese VNG – heeft echter de verwachting uit- gesproken dat we wellicht rekening moeten gaan houden met Europese geluidnormen. Daardoor zou het nationale proces van decentralisatie doorkruist kunnen worden.