Integratie beleidsvelden op provinciaal niveau

• Externe integratie en integraal gebiedsgerichte beleid zijn op provinciaal niveau breed opgepakt. Provincies hanteren daarbij verschillende afstemmingsstrate- gieën; vier provincies beschikken over een integraal omgevingsplan.

• Het proces van integrale omgevingsplanning heeft geleid tot een meer integraal denken en handelen van decentraal bestuur en ambtelijk apparaat, met als gevolg een meer actieve afstemming van beleid.

Op provinciaal niveau staan bij integratie van beleid voor de fysieke leefomgeving vier planstelsels centraal: het streekplan, het milieubeleidsplan, het waterhuishou- dingsplan (in de toekomst stroomgebiedbeheersplan) en het provinciaal verkeers- en vervoersplan. Om de afstemming tussen de plannen te realiseren worden vijf oplos- singen, al dan niet in combinatie, toegepast (tabel 6.2.2):

− Passieve afstemming, gericht op het voorkomen van overlap, lacunes of tegenstrij- digheden tussen de diverse plannen.

− Gelijktijdige vaststelling van de vier plannen, waardoor de plannen zo goed moge- lijk op elkaar kunnen worden afgestemd. Probleem hierbij is, dat ieder plan zijn eigen herzieningsritme heeft.

EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS 6

De Kaderrichtlijn Water

Integratiekader voor milieu, water, natuur en ruimtelijke ordening?

De Kaderrichtlijn Water (KRW) biedt mogelijkhe- den om op internationaal, nationaal en regionaal niveau daadwerkelijk invulling te geven aan geïn- tegreerd beleid op de gebieden water-, milieu- en natuurbeheer en ruimtelijke ordening. De nationale regie ligt bij het ministerie van V&W. Het overlegkader daarbij wordt gevormd door het Landelijk Bestuurlijk Overleg Water. De ministeries van VROM en LNV, provincies, gemeenten en waterschappen nemen aan dit overleg deel. Een gedegen uitwerking van de bestuursorganisatorische implicaties van de invoering van de KRW is hierbij wel een essen- tiële voorwaarde. Indien hieraan wordt voldaan zijn zowel inhoudelijk (doelen), procesmatig (tijd- stipdoelbereiking, fasering maatregelen) als qua organisatie in principe de voorwaarden aanwe- zig om de afstemming tussen de beleidsterreinen en de schaalniveaus vergaand te verbeteren.

De essentie van de KRW is dat binnen de maat- schappelijke setting een optimale, op de functie van het betreffende waterlichaam afgestemde ecologische kwaliteit wordt vastgesteld voor alle waterlichamen binnen stroomgebieden (inclusief grondwater en grondwaterafhankelijke natuur). Het grote winstpunt ten opzichte van de huidige situatie is dat de vastgestelde ecologische doe- len (natuur) dienen afgestemd te zijn op de te behalen milieukwaliteit (milieu, water) en op de verwachte ontwikkelingen in de gebruiksfuncties (ruimtelijke ontwikkelingen).

Het milieu-, natuur-, water- en ruimtelijke orde- ningsbeleid worden daarmee vergaand geïnte- greerd. Ecologische doelen worden in eerste instantie op regionaal niveau vastgesteld binnen de natuurlijke, historische en maatschappelijke randvoorwaarden die een regio nu eenmaal heeft. Nationale en internationale afstemming van deze doelen moeten ervoor zorgen dat bin- nen Europa min of meer overeenkomende ambi- tieniveaus worden nagestreefd.

− Opstellen van een koepelnotitie over de vier plannen, waarin de strategische uit- gangspunten voor de betrokken beleidsterreinen zijn vastgelegd. Probleem hierbij is, dat een koepelnotitie feitelijk een buitenwettelijk plan is, dat bestuursrechtelijk slechts beperkt bruikbaar is.

− Het opstellen van een integraal omgevingsplan waarin de vier plannen zijn samen- gevoegd.

− Het opstellen van integrale gebiedsgerichte projecten, waarbij de afstemming wordt verlegd van het strategisch planniveau naar het niveau van de planuitvoe- ring.

Integrale gebiedsgerichte projecten worden door alle provincies genoemd, hetzij in de afzonderlijke plannen, hetzij in een omgevingsplan. Door zes provincies wordt een passieve afstemming gehanteerd, in vier gevallen samen met een koepelnotitie. Gelijktijdige vaststelling vindt plaats bij twee provincies, in één geval gecombineerd met een koepelnotitie. Vier provincies beschikken over een integraal omgevingsplan, terwijl Zuid-Holland werkt met een geïntegreerd milieubeleids- en waterhuishou- dingsplan (ECWM, 2003b).

Omgevingsplannen stimuleren integratie

De omgevingsplannen zijn mede gericht op het stimuleren van de gebiedsgerichte aanpak en het verbeteren van de externe communicatie. Uit een studie van de UU (UU, 2003) blijkt dat de geschetste ontwikkelingen in de bevoegdheden van de pro- vincies zich weerspiegelen in de omgevingsplannen. Thema’s als vermesting, verdro- ging, verzuring en verstoring en de watersysteembenadering komen nauwelijks aan bod; vooral de ruimtelijke functies lijken bepalend te zijn voor de inhoud.

6 EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS

Tabel 6.2.2 Overzicht gehanteerde afstemmingsconstructies per provincie (UU, 2003).

Passieve Gelijktijdig Koepel- Integraal Integrale afstemming vaststellen notitie omgevings- gebieds-

plan gerichte projecten Groningen X X Friesland X X X Drenthe X X Overijssel X X X Gelderland X X Utrecht X X X Flevoland X X Noord-Holland X x-1) _{X X} Zuid-Holland X x-1) _X Zeeland X x-1) _{X X} Noord-Brabant X X Limburg X X

1) x- is partieel gehanteerde afstemmingsmethode.

Het proces van omgevingsplanning leidt in de praktijk tot een meer actieve afstem- ming tussen beleidsvelden en een meer integraal denken en handelen van provinci- aal bestuur en ambtelijk apparaat. Dit bevordert de externe integratie zoals deze gestalte krijgt in het integraal gebiedsgericht beleid. Ook blijkt dat omgevingsplan- nen de doorwerking van het provinciaal beleid in het gemeentelijk beleid bevorderen (ECWM/UU, 2003). Of het opstellen van omgevingsplannen in de praktijk ook extra bijdraagt aan een verbetering van het fysieke leefmilieu is vooralsnog niet duidelijk, onder andere omdat de beschikbare monitoringssystemen daar onvoldoende op zijn ingesteld (paragraaf 6.2.3).

Sectorale instrumenten beperken provinciale beleidsruimte

De nationale regelgeving beperkt de mogelijkheden voor integratie, omdat het omge- vingsplan moet voldoen aan de wettelijke eisen van zowel de Wet op de ruimtelijke ordening, Wet milieubeheer, Wet op de waterhuishouding als de Planwet Verkeer en Vervoer. Hierbij zijn de kaders en randvoorwaarden vaak zo strak, dat er op regionaal niveau vaak nauwelijks beleidsruimte overblijft. In de VROM-herijking (VROM, 2003c en 2003d) is het voornemen geuit de wettelijke planverplichtingen inzake milieube- leidsplannen te schrappen. Onduidelijk is daarbij, of ook de planregeling in de Wet milieubeheer zal vervallen. Zo niet, dan zullen facultatieve milieubeleidsplannen op dezelfde wijze beperkend werken als de huidige verplichte milieubeleidsplannen.