ruimtelijk beleid
6.2.3 Integratie beleidsinstrumenten en middelen
• De sectorale organisatie en versnipperde regelgeving van het rijksbeleid bemoei- lijkt integraal beleid op regionaal en lokaal niveau, zowel inhoudelijk als instru- menteel.
• Versnipperde regelgeving en sterke controle leidt tevens tot geringe beleidsruimte op decentraal niveau, een extra administratieve lastendruk en een geringe effecti- viteit.
• In veel gevallen is bij integraal beleid op decentraal niveau geen sprake van kwan- titatieve, meetbare kwaliteitsdoelen. Ook een adequaat monitoringsysteem ont- breekt veelal. Hierdoor is een evaluatie van de doelmatigheid en effectiviteit van gebiedsgericht beleid niet goed mogelijk. Wel bestaat redelijk inzicht in financiën en genomen maatregelen.
Ontwikkeling integrale beleidsinstrumenten
Zoals uit paragraaf 6.2.2 naar voren kwam is het rijksbeleid wat betreft milieu, water, natuur en ruimtelijke ordening sectoraal georganiseerd. Om de gewenste integrale gebiedsgerichte uitvoering van het beleid op decentraal niveau te faciliteren heeft het Rijk enkele regelingen met een integraal karakter ontwikkeld, waarbij een eerste aan- zet wordt gegeven tot integratie van het instrumentarium en bundeling van rijksmid- delen. Het gaat voor het landelijk gebied over de Bestuursovereenkomst Gebiedsge- richte Inrichting Landelijk Gebied, de Subsidieregeling Gebiedsgericht Beleid (SGB) en de Wet reconstructie concentratiegebieden. Voor het stedelijk gebied betreft het de
EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS 6
experimentenwet Stad en Milieu en de interimwet Stad en Milieubenadering (ook toe- pasbaar voor het landelijk gebied). Op Europees niveau kan het Europese Plattelands- ontwikkelingsprogramma (POP) als integrale regeling worden genoemd. Zolang de voorgenomen bundeling van middelen nog niet (geheel) is gerealiseerd, gelden voor financiering ook de sectorale regelingen.
Ondanks integrale instrumenten blijft speelruimte regio beperkt
Uit een nadere analyse van een achttal evaluaties van oude en nieuwe gebiedsgerich- te regelingen komt naar voren dat de sturing op rijksniveau als star en onduidelijk wordt ervaren en leidt tot een extra administratieve lastendruk en een lage effectivi- teit (tabel 6.2.3; tekstbox).
Verder blijken de rijksdoelstellingen in de praktijk beperkt, of slechts kwalitatief door te werken in de gebiedsgerichte projecten. Een meting van de uitgangssituatie ont- breekt veelal of is onvolledig, evenals het opzetten van een monitoring waarmee de effecten van de maatregelen kunnen worden ingeschat (Ecorys, 2003; De Niet, 2003). Meting van uitgaven en genomen maatregelen is meestal wel goed geregeld. Opval- lend is, dat regelingen die tot stand zijn gekomen na het ingaan van het in 1999 tus- sen Rijk en provincies afgesproken sturingsmodel (SGB, POP en Reconstructie) slechts beperkt beter scoren dan de oudere regelingen (zie ook tekstbox).
Overigens blijkt uit een beperkte inventarisatie (Padt, 2004) dat aanvullend op klassie- ke benaderingen van bestuurlijke samenwerking, interactieve planvorming en ruim- telijke zonering, nieuwe benaderingen in opkomst zijn. Dit betreft met name publiek- private samenwerking, het opstellen van gebiedscontracten en het inrichten van
6 EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS
Tabel 6.2.3 Overzicht conclusies van onderzochte evaluatiestudies aangaande de werking van integrale rijksinstrumenten.
WCL ROM SGM POP SGB ISV S&M R
Onvoldoende duidelijke rijksvisie x x x deels x x
Bijdrage aan nationale doelen x x x deels x
onduidelijk
Geen concreet toetsingskader x x deels deels deels x x
Geen langjarige financiële zekerheid x x x
Spanning met generiek x x x x x
instrumentarium
Bundeling sectorale, generieke
instrumenten moeizaam x x x x x
Doorwerking constitutionele
bestuurslagen moeizaam x x x x x
Ontbreken effectmonitoring x x x x x x x
Hoge administratieve last x x x
WCL: Waardevolle cultuur landschappen, Pleijte et al., 2000; ROM: Ruimtelijke ordening en milieu, Wier- singa et al., 1997; SGM: Subsidieregeling gebiedsgericht milieubeleid, Selnes, 2003; POP: Platteland ontwik- kelingsprojecten, Ecorys, 2003; SGB: Subsidieregeling gebiedsgericht beleid, LNV, 2003; ISV: Investerings- budget stedelijke vernieuwing, VROM, 2003e; S&M: Stad en Milieu, Evaluatiecommissie Stad en Milieu, 2003b; R: Reconstructiewet gebieden, Driessen en de Gier, 2004.
gebiedsfondsen. Deze nieuwe benaderingen duiden op een verzakelijking van het gebiedsgericht beleid en een meer eigenstandige rol van de gebiedspartners bij de uitvoering van het beleid. Dit beeld sluit goed aan bij de nadere uitwerking van het rijksbeleid voor het landelijk gebied, dat momenteel plaatsvindt in de Nota Ruimte en in de Agenda Vitaal Platteland (AVP) met daaraan gekoppeld het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Het is echter nog onduidelijk in hoeverre de hiervoor genoem- de knelpunten door deze nieuwe ontwikkelingen worden weggenomen.
EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS 6
Subsidieregeling Gebiedsgericht Beleid (SGB)
Uit een eind 2003 uitgevoerde evaluatie door betrokken partners komt onder andere het vol- gende naar voren (LNV, 2003):
− Op het moment van in werking treden was de
SGB-regeling nog onvoldoende uitgewerkt met betrekking tot de doelen, de rollen van de betrokkenen, de werkwijze en de afspraken over monitoring.
− De communicatie rond de SGB verliep slecht,
waardoor betrokkenen op basis van eigen ver- wachtingen doelen en werkwijzen ontwikkelden.
− Diverse onderwerpen waren voor diverse uit-
leggen vatbaar.
− De sterke betrokkenheid van het Rijk via natio-
nale en Europese regelgeving beperkte de beoogde flexibiliteit bij de provincies.
− De werkwijze rond de SGB wordt als erg
bureaucratisch ervaren en kost onevenredig veel tijd en energie (via uitvoeringscontracten jaarlijks afspraken en budgetten bijstellen; inspanningen verdeeld over 78 gebieden).
− Aangezien de SGB een subsidieregeling is,
moeten de verder benodigde overheidsbijdra- gen via andere (sectorale) sporen geregeld worden, resulterend in veel extra werk.
Reconstructiewet concentratiegebieden
Uit een door de Universiteit van Utrecht uitge- voerde studie (Driessen en De Gier, 2004) komen de volgende conclusies naar voren:
− Het is de bedoeling via de reconstructie een
groot aantal rijksdoelen te realiseren. Binnen het strakke, zeer gedetailleerde rijkstoetsings- kader is de beleidsvrijheid van de reconstruc- tiecommissies gering.
− Het rijkstoetsingskader is meer een verlang-
lijst van rijkszijde dan een reële invulling van het ‘sturen op afstand’.
− Niet duidelijk is welke prioriteiten er binnen de
beschikbare middelen moeten worden gesteld. Dit heeft negatieve gevolgen voor het draag- vlak in de regio.
− Het ambitieniveau wordt getemperd door doel-
verschuiving op rijksniveau, minder beschik-
bare middelen en nog in ontwikkeling zijnde regelgeving.
−Op het vlak van financiële uitvoeringsregelin-
gen valt nog het nodige werk te doen met betrekking tot onderlinge afstemming en afstemming op de doelstellingen van de Reconstructiewet. Elke regeling kent zijn eigen procedure en voorwaarden. De provincies zouden graag zien dat de financiële regelingen geïntegreerd worden. Met het SGB en de ILG zijn wel stappen in de goede richting gezet, maar deze zijn (nog) onvoldoende.
EU-plattelandsontwikkelingsbeleid Nederland
Uitgangspunt bij het PlattelandsOntwikkelings- Programma (POP) is, dat sprake is van een multi- functionele, integrale gebiedsgerichte aanpak en een decentrale benadering. Uit een door Ecorys uitgevoerde mid-term evaluatie komt het volgen- de naar voren (Ecorys en Grontmij, 2003):
- Er is sprake van een instrumenteel zeer com-
plexe structuur. Voor de uitvoering van het POP kunnen 32 instrumenten worden ingezet, verdeeld over 19 rijksregelingen (waaronder de SGB, de daarin opgenomen GéBéVé en landinrichtingswerken) en 13 provinciale pro- gramma’s. Daarnaast worden nog 10 rijksrege- lingen meegenomen waarvoor reeds verplich- tingen zijn aangegaan vóór het in werking treden van POP. De instrumenten kunnen vaak voor meerdere doelen worden ingezet.
- Door de veelheid aan instrumenten en beleids-
actoren is sprake van een lage administratieve efficiency.
- De POP-doelen zijn meestal kwalitatief van
karakter en zijn merendeels niet geoperationa- liseerd in de vorm van streefwaarden. Een kwantificering van doelen en gewenste effec- ten ontbreekt grotendeels. Hierdoor is de effectiviteit en efficiency van POP nog niet goed in beeld te brengen.
- Monitoring van fysieke effecten krijgt in
beperkte mate aandacht. De monitoring gericht op de uitvoering en financiële voort- gang blijkt adequaat te zijn ingericht.
Evaluatie recente integrale instrumenten: speelruimte regio beperkt
Beschikbare middelen voor integraal regionaal beleid
De door het Rijk via integrale instrumenten beschikbaar gestelde financiële middelen voor het landelijk gebied zijn relatief beperkt van omvang; een groot deel van de voor het gebiedsgerichte beleid beschikbare overheidsmiddelen wordt tot dusverre ingezet via de talrijke sectorale rijksregelingen. Voor het stedelijk gebied is via de ISV wel reeds sprake van een bundeling (TK, 2002a, 2002b, 2003a en 2003b).
Aandachtspunt is ook het areaal en het aantal gebieden waarvoor de voor gebiedsge- richt beleid beschikbare middelen wordt ingezet. Voor de 10 ROM-gebieden bijvoor- beeld die circa 27% van het Nederlandse grondgebied beslaan, is gedurende de loop- tijd van ongeveer acht jaar circa 160 miljoen euro aan overheidssubsidies beschikbaar geweest (Wiersinga et al., 1997). Voor de in 2002 gestarte SGB-regeling is op de begro- tingen van VROM en LNV jaarlijks circa 20-30 miljoen euro beschikbaar voor 78 gebie- den die totaal 67% van het Nederlandse grondgebied beslaan. Dit leidt tot een verdun- ning van de per areaaloppervlakte beschikbare middelen. Bovendien leidt de verdeling over een groot aantal gebieden en de inzet van vele sectorale middelen tot extra administratieve lasten (zie voorgaande).
6.3
Onzekerheden rond decentralisatie milieubeleid
Het decentralisatieproces en de daarmee gepaard gaande vernieuwing van het milieubeleid loopt al enige tijd. Er zijn veel initiatieven ontplooid die in meer of min- dere mate als experiment hebben gefungeerd voor het nieuwe decentrale beleid. Er zijn echter nog veel onduidelijkheden, zowel wat betreft bestuurlijke ontwikkeling (paragraaf 6.3.1) als wat betreft de consequenties voor de milieukwaliteit (paragraaf
6.3.2).