Integratie doelstellingen en planvorming op rijksniveau

• Doelstellingen van het milieu-, natuur-, water- en ruimtelijke ordeningsbeleid zijn nog onvoldoende geïntegreerd en afgestemd; een consistent inhoudelijk toetsings- kader op rijksniveau ontbreekt daardoor vooralsnog.

• Naar de toekomst bieden de Kaderrichtlijn Water en de nieuwe Wet op de ruimte- lijke ordening, kansen om de integratie tussen milieu-, water- en natuurkwaliteit en de ruimtelijke ordening te verbeteren. De huidige Wet milieubeheer biedt deze ruimte ook.

Beleidsvelden verschillend van karakter

De beleidsterreinen milieu, natuur, water en ruimtelijke ordening hebben elk hun eigen ontstaansgeschiedenis, zijn anders georganiseerd en geïnstrumenteerd en heb- ben een eigen beleidscultuur (Bouwer en Leroy, 1995; Michiels, 2001). Gekarakteri- seerd naar aard van de doelen en de wijze waarop deze tot uitvoer worden gebracht, zijn er dan ook fundamentele verschillen tussen de beleidsvelden milieu, natuur, water en ruimtelijke ordening (tabel 6.2.1). Milieu, water en natuur hebben op rijksni- veau vastgestelde doelen. Deze doelen zijn belangrijke randvoorwaarden voor de pro- vinciale en gemeentelijke plannen. De ruimtelijke ordening werkt in beginsel door tot op gemeentelijk niveau (bestemmingsplannen) maar heeft veelal geen harde doelen. De doelen worden op decentraal niveau in onderhandeling tussen overheden en andere actoren tot stand gebracht.

De beleidsterreinen verschillen ook in de wijze waarop handhaving plaatsvindt. In het algemeen kan worden gesteld dat het toezicht op het naleven van het beleid en de wet- en regelgeving op het gebied van milieu en ruimtelijke ordening de afgelopen jaren tekort heeft geschoten (VROM, 2003a). Verouderde streek- en bestemmingsplan- nen hebben tot gevolg dat de nationale beleidsdoelstellingen op gebied van ruimtelij- ke ordening niet altijd worden geïmplementeerd. Bij het handhaven van milieuwet- geving en milieuregelgeving wordt de matige handhaving vooral veroorzaakt door

6 EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS

gratie gestalte door het maken van afspraken tussen de NMP-departementen. De provincies zijn verantwoordelijk voor de oplossing van regionale milieuproblemen en in het bijzonder voor het bevorderen van integrale planvorming en voor de coördinatie van het gebiedenbeleid. Voor het gebiedenbeleid zal VROM structureel jaarlijks 45 miljoen gulden ter beschikking stel- len.

In het NMP4 (VROM, 2001) wordt de verkokering van milieurelevante beleidsterreinen zowel nationaal als internationaal als één van de zeven

barrières genoemd die het oplossen van de grote

milieuproblemen in de weg staat. Een vernieu- wing van het gebiedsgerichte beleid zal in gang worden gezet, gericht op een reconstructie van delen van het landelijk gebied. De samenhang tussen het beleid van de diverse overheden zal worden versterkt en de verantwoordelijkheden van mede-overheden voor de plaatselijke leef- omgeving vergroot. Voor de realisatie zullen zoveel mogelijk gebundelde integrale geldstro- men worden ingezet, zoals de Subsidieregeling gebiedsgericht beleid (SGB) en het budget Inter- stedelijke vernieuwing (ISV).

gebrek aan capaciteit voor het uitvoeren van deze taken bij gemeenten en provincies. Sancties blijken in de praktijk slechts in beperkte mate te worden opgelegd (VROM, 2003a en 2003b).

Inhoudelijke doelen niet consistent

Ook inhoudelijk zijn er verschillen en inconsistenties. Wat betreft het landelijk gebied bijvoorbeeld, zijn de generieke milieu- en waterkwaliteitsdoelstellingen neergelegd in het NMP4 (VROM, 2001) en de Vierde Nota Waterhuishouding (V&W, 1997) niet afgestemd op de milieu-eisen van het spectrum aan natuurdoelen dat LNV beoogt te beschermen (RIVM-MNP, 2003). De generieke normen voor verzuring (hoofdstuk 3) en vermesting (hoofdstuk 4) zijn in veel gevallen te ruim om herstel van de meer kwets- bare natuurdoeltypen tot stand te brengen, ook op de lange termijn (hoofdstuk 3 en 4; RIVM, 1998-2002; RIVM-MNP, 2003). Het NMP4 en de Vierde Nota Waterhuishouding vullen elkaar aan wat betreft de normen voor grond- en oppervlaktewaterkwaliteit. Ook tussen milieudoelen en doelen voor infrastructurele en stedelijke ontwikkeling zijn er discrepanties. Enkele voorbeelden zijn de spanningen tussen doelen voor exter- ne veiligheid en geluid enerzijds en de ontwikkeling van Schiphol (hoofdstuk 5) en Rijnmond anderzijds, tussen het stankbeleid en de ontwikkeling bebouwd gebied in Limburg en Brabant, en tussen luchtkwaliteit en de stedelijke ontwikkeling nabij rijks- wegen (hoofdstuk 5).

Sectorale nota’s en vele gebiedscategorieën bemoeilijken integraal beleid

De vier beleidsvelden kennen hun eigen nationale nota’s: Nationaal Milieubeleids- plan, Natuurbeleidsplan, Nota Waterhuishouding en de Nota Ruimtelijke Ordening. De nota’s worden tegenwoordig dikwijls door de ministers van meerdere beleidsvel- den ondertekend, maar zoals hiervoor aangegeven leidt dit niet vanzelfsprekend tot een betere inhoudelijke afstemming van de beleidsvelden.

EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS 6

Tabel 6.2.1 Globale karakteristiek van de beleidsvelden ruimte, milieu, natuur en water.

Ruimte Milieu Natuur Water

Concreetheid doelen beperkte mate hoge mate EU: hoge mate hoge mate EHS: hoge mate

rest: beperkt

Wettelijke verankering sterk sterk EU: sterk sterk

rest: beperkt

Onderdeel EU-regelgeving neen ja ja ja (KRW)

Handhaving matig EU: sterk EU: sterk EU: sterk

rest: beperkt rest: beperkt rest: beperkt

Sancties sterk, echter EU: sterk EU: sterk EU: sterk

beperkt toegepast rest: beperkt rest: geen rest: beperkt

Aantal gebiedscategorieën 2003 Geen 1 - 3 4 - 6 7 - 9 10 - 12 13 - 15

Figuur 6.2.1 Stapelkaart gebiedscategorieën gehanteerd in het milieu-, natuur-, water- en ruimtelijk beleid (Schotten et al., 2003).

De geringe afstemming tussen de beleidsvelden milieu, ruimtelijke ordening, natuur en water op rijksniveau blijkt ook uit het grote aantal gebiedsindelingen en gebieds- gerichte regelingen dat door de verschillende departementen is ontwikkeld. Zo wor- den verdeeld over het milieu-, natuur-, water- en ruimtelijk beleid 36 gebiedscatego- rieën onderscheiden (figuur 6.2.1) (Selnes, 2003; Schotten et al., 2003). Slechts enkele daarvan vinden hun oorsprong in regelgeving met een integraal karakter (zoals de SGB-gebieden en de Reconstructiegebieden, paragraaf 6.2.3).

Uit bovenstaande komt naar voren dat de bestaande mogelijkheden voor integratie van de vier beleidsvelden milieu, water, natuur en ruimte via een bredere interpretatie van het begrip “milieu” in de Wet milieubeheer (ECWM, 2003a; KUN, 2003) of middels de ruimtelijke planvorming in de Wet op de ruimtelijke ordening, nog niet zijn benut. Het oorspronkelijk bedoelde integrerende karakter van de Wet milieubeheer en de Wet op ruimtelijke ordening is daarmee niet tot zijn recht gekomen. De voorgestelde nieuwe wet op de ruimtelijke ordening beoogt de mogelijkheden te vergroten om ruimtelijke plannen te gebruiken als integratiekader voor ruimtelijk, milieu-, water-, natuur- en landschapsbeleid. De wet wordt daarbij zodanig vormgegeven dat op ter- mijn eventueel een doorgroei naar een kaderwet voor omgevingsbeleid mogelijk is. In hoeverre de integratie via de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening daadwerkelijk zal verbeteren, zal sterk afhangen van de concrete invulling die Rijk, provincies en gemeenten hieraan zullen geven. Daarnaast biedt ook de herziening van de waterkwa- liteitsdoelen, voortvloeiend uit de eisen van de KRW (zie ook hoofdstuk 4), in beginsel een kans om de inhoudelijke en bestuurlijke afstemming tussen milieu-, water- en natuurkwaliteit en de ruimtelijke ordening te verbeteren (zie tekstbox).

6 EXTERNE INTEGRATIE EN DECENTRALISATIE VAN HET MILIEUBELEID: EEN TUSSENBALANS