Participatiewet en Amsterdams beleid
Participatiewet
De participatiewet moet ervoor zorgdragen dat meer mensen, zeker mensen met een
sociaaleconomische achterstand, deelnemen aan de maatschappij (zie paragraaf 5.2). Met de inwerkingtreding van de Participatiewet heeft er een verplaatsing van bevoegdheid
opgetreden van de centrale overheid naar lokale overheid. In dit onderzoek is de
respondenten gevraagd om na te gaan in hoeverre zij als publieke professionals op de hoogte zijn van de inhoud van de wetgeving die ten grondslag ligt aan hun dagelijks e
werkzaamheden.
Vier van de vijf klantmanagers gaven aan zich ervan bewust te zijn dat de Participatiewet als belangrijke basis fungeert voor hun werkzaamheden. Geen van de klantmanagers kon echter benoemen wat de kern van de Participatiewet is. Wat maakt precies hun dagelijks werk mogelijk? Een klantmanager stelt:
‘Ik weet wat de Participatiewetgeving is, maar ik kan niet benoemen wat de inhoud en de verandering van de wetgeving is ten opzichte van de vorige wetgeving of wat de precieze meerwaarde ervan is in mijn werk’ (Respondent 4).
De beleidsmakers die verantwoordelijk waren voor het vervaardigen van het uitvoeringsbeleid dat voortvloeit uit de Participatiewet zijn goed op de hoogte van de inhoud van de wet. Dit blijkt bijvoorbeeld uit de volgende uitspraak:
‘Als gemeente zijn we nu verantwoordelijk voor burgers die afstand hebben of een arbeidsbeperking hebben, deze rol trekken wij actief naar ons toe en we hebben ons beleid erop aangepast’. (Respondent 10).
Uit de interviews blijkt dat de beleidsmakers zich er niet bewust van zijn dat klantmanagers behoefte hebben aan meer toelichting op de participatiewetgeving in relatie tot hun werkzaamheden. De beleidsmaker ziet daarin ook geen rol voor zichzelf weggelegd:
‘Het Koersbesluit vanuit het coalitieakkoord is in nauwe samenhang met de participatiewetgeving geschreven, de overdracht naar de werkvloer is voor de managers weggelegd.’ (Respondent 10)
‘De verantwoordelijkheid voor het bijhouden van veranderende wetgeving ligt ook bij de medewerker zelf’(Respondent spondent 11).
45
“
“
“ “
Op de vraag in hoeverre de klantmanagers door beleidsmedewerkers of leidinggevenden meegenomen worden in veranderende wetgeving antwoorden de klantmanagers unaniem. Zij vinden dat hieraan onvoldoende aandacht wordt besteed. Twee respondenten zeggen
hierover:
‘Dit wordt niet of nauwelijks gedaan, soms is er wel behoefte aan’ (Respondent 5). ‘Wij hebben teambijeenkomsten, daar mag best wel wat vaker stilgestaan worden bij de achtergrond en de mogelijkheden bi nnen de werkzaamheden van een klantmanager als het gaat om regelgeving en beleid’ (Respondent 9).
De beleidsmakers geven aan dat informatieoverdracht in het beginstadium van de Participatiewet wel is verzorgd. Uit de interviews met de klantmanagers en de
beleidsmedewerkers blijkt dat er een aantal wisselingen is geweest onder de klantmanagers. Hierdoor blijft de kennis niet up-to-date. De beleidsmedewerkers zien het niet als hun taak om de (nieuwe) klantmanagers de inhoud van de Participatiewet bij te bre ngen.
De sociaal medewerkers zijn als schakel tussen beleid, team Activering en stadsdeel goed op de hoogte van de participatiewetgeving. Dit blijkt uit de volgende uitspraak:
‘Als schakel ben ik verantwoordelijk voor het signaleren van kansen binnen het stadsdeel of zelfs binnen een wijk of buurt. Die kansen kunnen ontstaan door een ontstane situatie in een buurt. Die kansen kunnen ingezet worden bij klantgesprekken van klantmanagers om klanten positief te activeren in hun eigen buurt. Dit is een voorbeeld van een verandering ten opzichte van oude regelgeving, waarbij de verantwoordelijkheid bij het Rijk lag' (Respondent 3).
Ook in de interviews met de sociaalmedewerkers is ingegaan op het overbrengen van de achtergronden en de inhoud van de particip atiewet op de klantmanagers. De sociaal
medewerkers zien voor zichzelf als schakelfunctie wel een rol weggelegd, maar dan wel in een bredere context. Het gaat bij hen om het overbrengen van informatie voor het stadsdeel en team Activering, om op die manier direct een brug te slaan tussen het stadsdeel en de RVE WPI.
De bestuurder heeft goed voor ogen wat de Participatiewet voorschrijft. In het interview geeft hij direct aan waar de wetgeving wringt ten opzichte van het beleid dat Amsterdam heeft ingezet. Hij zegt hierover:
‘De Participatiewet schrijft een verplichting voor en de uitkeringsgerechtigde klant is in een zekere zin verplicht deel te nemen aan een activiteit of een arbeidstraject.
46
“
“
“
“
“
Amsterdams beleid op activering
Uit het theoretisch kader in hoofdstuk 3 blijkt dat beleid twee gezichten heeft. Enerzijds is beleid een samenstelling van doeleinden, middelen en tijdskeuzen. Het is tegelijk ook een antwoord op een probleem. Het is een poging een probleem op een bepaalde manier, namelijk door doelgericht denken en handelen, op te lossen of te verminderen’ (Geul, 2013; Hoogerwerf, 1986). In paragraaf 5.3 is het Amsterdams beleid met betrekking tot activering beschreven. Het meerjarenbeleidsplan en de praktische beleidsvoorschriften Werk,
Participatie en Inkomen liggen hieraan ten grondslag.
In hoeverre zijn de respondenten op de hoogte van het beleid van de gemeente Amsterdam als het gaat om activeren en participeren van trede 2 -klanten? Wat is het doel van het beleid en welke middelen zetten de klantmanagers in? En hoe draagt dat beleid in termen van kansen en belemmeringen volgens de respondenten bij aan het functioneren van de klantmanager?
Uit de interviews blijkt dat één van de vijf klantmanagers zich bewust is welk beleid ten grondslag ligt aan zijn of haar werkzaamheden. De overige klantmanagers geven niet specifiek aan om welk beleid het gaat. Dit blijkt mede uit de vol gende twee uitspraken:
‘Het precieze beleid weet ik niet te benoemen, het is het gedachtegoed van de SP van Wethouder Vliegenthart. Ik denk dat het beleid dient om klanten te activeren en te laten participeren’ (Respondent 2).
‘Het beleid weet ik nu even niet, misschien de Participatiewet? (Respondent 4)’.
De beleidsmakers en de sociaalmedewerkers weten daarentegen wel te benoemen welke beleidskaders ten grondslag liggen aan de werkzaamheden van de klantmanager. Dit blijkt mede uit de volgende twee uitspraken:
‘Dat is vanuit het Coalitieakkoord, het uitvoeringsbeleid Werk, Participatie en Inkomen. Daarin zijn de klanten gedefinieerd en de doelstellingen die daaraan gekoppeld zijn’ (Respondent 10).
‘Uitvoeringsvoorschriften WPI zijn hiervoor gesc hreven en moeten worden gebruikt’ (Respondent 12).
Aan de respondenten die het van toepassing zijnde beleid konden benoemen is gevraagd wat het doel is van het beleid. Aan de klantmanagers die het beleid niet konden benoemen is de vraag gesteld wat het doel is van de werkzaamheden van de klantmanager. Opvallend is dat alle respondenten zich bewust zijn van hun taakstelling en/of de doelstelling uit het beleid. Dit blijkt mede uit de volgende uitspraken:
‘Ik ben ervoor om de mensen te motiveren en te ac tiveren. Samen kleine stappen nemen richting participatie’ (Respondent 5).
47
“
“
“
“
“
“
“
“
‘Ik ben ervoor om klanten te koppelen aan de bestaande voorzieningen om alle belemmeringen op weg naar werk weg te nemen om daarna deel te nemen aan het arbeidsproces’ (Respondent 2).
‘De doelstelling is om mensen te motiveren en te activeren, kleine stappen zetten richting participatie’ (Respondent 6).
‘De klanten koppelen aan de bestaande voorzieningen om alle belemmeringen op weg naar werk weg te nemen’ (Respondent 9).
Specifiek is aan de klantmanagers gevraagd in hoeverre het beleid een goede bijdrage levert aan de klantgesprekken. Wat zijn de kansen en belemmeringen van het beleid in
klantgesprekken? De klantmanagers brachten allemaal naar voren dat het beleid erop ger icht is om klanten te begeleiden naar een voorziening in de vorm van een dagbesteding en
wellicht in de toekomst naar duurzame arbeid. Opvallend is dat de klantmanagers niet spreken over kansen, maar over belemmeringen die ze ondervinden in hun werkzaamhed en. In alle interviews kwamen de volgende drie belemmeringen naar voren: een te hoge caseload, de Zelfredzaamheid-Matrix en onvoldoende instrumenten om in termen van effectiviteit en efficiëntie sturing te geven aan klantbegeleiding. Deze punten zijn hiero nder verder
uitgewerkt. 1. Caseload
De klantmanagers geven aan dat er per klantmanager gewerkt wordt met een caseload van circa 200 tot 250 klanten. De trede 2-doelgroep heeft veel begeleiding nodig. Deze
begeleiding kunnen de klantmanagers niet geven. Op basis van de huidige caseload is er sprake van een tot twee klantcontacten van een uur per jaar. Deze zorgelijke situatie leidt ertoe dat klantmanagers selecties maken. Klanten die niet willen participeren laten ze met rust, klanten die wel willen participeren geven ze extra aandacht. De klantmanagers geven het volgende aan:
‘Onze caseload is gigantisch. 240 klanten is niet ideaal. . . . Het is raar, deze groep heeft veel begeleiding nodig maar deze kan ik niet geven’ (Respondent 2).
‘Het wisselt nog weleens, maar op dit moment 199 klanten . . . . Deze caseload betekent per klant een à twee contacten per jaar.’ (Respondent 6)’
‘Een klantbestand van ongeveer 220 of 240. Dit draagt niet bij aan een structureel klantcontact of een relatieopbouw met mijn klanten. Mijn werk is toch ook een soort van vertrouwensbasis’ (Respondent 5).
‘Door een hoog klantbestand maak ik een selectie. Klanten die willen geef ik meer aandacht en klanten die niet willen geef ik minder aandacht, misschien één klantcontact per jaar’ (Respondent 9).
48
“
“
“
“
“
“
De zorg van de klantmanagers als het gaat om de caseload is voorgelegd aan de beleidsmedewerkers en de bestuurder. In hoeverre is er rekening gehouden is met de caseload van de klantmanager? Wat is de relatie tussen de caseload en de doelstelling? De beleidsmakers geven aan dat dit een erfenis is uit het verleden:
‘Het meerjarenbeleidsplan en de uitvoeringsvoorschriften zijn het resultaat uit het coalitieakkoord. Dit wordt in een kort bestek geschreven. Werkvloermedewerkers worden hier niet bij betrokken’ (Respondent 11).
‘In het vorige beleid werd ingezet op trede 3 -klanten. De afstand tot de arbeidsmarkt is voor deze groep dusdanig klein dat hier eerder resultaat te boeken is dan bij de trede 2 - groep. De klantmanagers van de trede 3-groep hebben daarom ook een caseload van circa 50 tot 60 klanten. Een kleine caseload betekent in de regel een intensievere begeleiding. Op korte termijn zal er niet veel veranderen’ (Respondent 10).
De bestuurder erkent het probleem dat beleid onvoldoende wordt afgestemd op de praktijkmedewerkers op de werkvloer. Daarnaast beschouwt de bestuurder de caseload als zorgelijk. Opvallend is dat de beleidsmedewerkers zeggen dat er op korte termijn geen verbetering te verwachten is en de bestuurder ju ist aangeeft dat er al concrete verbeteringen worden doorgevoerd. Dit blijkt uit onder andere uit de volgende reacties van de bestuurder:
‘Dit is wederom een mooi voorbeeld van de kloof beleid en uitvoering. Onder tijdsdruk wordt dit vergeten, maar we hameren erop dat dit verbeterd wordt. De reorganisatie moet daar een bijdrage bij leveren, maar of het verbetert?’ (Respondent 13).
‘Dit is inderdaad een ernstige zaak, wat ook wordt onderkend. Het gaat nog niet goed, maar er worden maatregelen getroffen’ (Respondent 13).
‘Er is recent een keuze gemaakt, extra geld investeren voor inkoop van een
dagactiviteit en de inkoop van een nieuwe voorziening of dit geld gebruiken voor een extra fte. We kiezen er op dit moment voor om een of twee extra fte’s toe te voegen aan het klantmanagerbestand’ (Respondent 13).
2. Zelfredzaamheid-Matrix
De klantmanagers geven aan dat het vereist is om in ieder klantgesprek de Zelfredzaamheid - Matrix (ZRM) te gebruiken. De beleidsvoorschriften WPI (beschreven in paragraaf 5.3. 3) schijven de ZRM voor om het werk van de klantmanager te bevorderen. De ZRM is een tool om de zelfredzaamheid van de klant te beoordelen, om vervolgens samen met de klant een traject gericht op participatie uit te stippelen. De klantmanagers zijn verdeel d als het gaat om het nut en noodzaak van de ZRM. Drie klantmanagers zien de noodzaak in van de ZRM, omdat dit houvast biedt bij de werkzaamheden. Twee van de vijf klantmanagers trekken de noodzaak ervan juist in twijfel. Dit wordt geïllustreerd door de vo lgende uitspraken:
‘Dit bevordert niet mijn werkzaamheden om met de klant een vertrouwensrelatie op te bouwen. Wat wel zou moeten natuurlijk, zonder vertrouwen geen goede begeleiding’ (Respondent 4).
49
“
“
“
“
“
“
“
‘Deze matrix is weer een lijstje dat we afwerken. J e kent het wel, die gemeentelijke lijstjes. Ervaring en vertrouwen zijn belangrijk om mensen te stimuleren om te activeren. De Zelfredzaamheids-matrix is daar niet voor nodig’ (Respondent 6).
Op de vraag of de klantmanagers de ZRM als een verrijking zien of als een belemmering, geven zij aan dat de ZRM in de huidige vorm een belemmering vormt. De ZRM bevordert niet het vertrouwen dat de klantmanagers willen opbouwen in een klantgesprek. De respondenten stellen:
‘Het invullen van een ZRM is een afvinklijst die al gauw 45 minuten in beslag neemt en een klantgesprek is slechts een uur’ (Respondent 2).
‘De ZRM is een computerlijst die ik afloop met de klant, de klant merkt dat. Dit bevordert niet het vertrouwen’ (Respondent 9).
‘Geeft inzicht in zelfredzaamheid maar is niet motiverend in klantcontact’ (Respondent 6).
De zorg van de klantmanagers met betrekking tot het gebruik van de ZRM in klantgesprekken is voorgelegd aan de beleidsmedewerkers en de bestuurder. Zij hebben een andere kijk op de ZRM en zien de ZRM vooral als managementtool; een verantwoording hoe vaak een klant gesproken wordt, wat het probleem is van deze klant, welke begeleiding de klant nodig heeft, et cetera. Zo wordt het effect van de dienstverlening continu gemeten.
‘Ik vind dat de ZRM mij als beleidsmedewerker van nuttige informatie voorziet op het moment dat er nieuw beleid geschreven moet worden’ (Respondent 10).
‘Het blijft lastig om hierin evenwicht te vinden. Moet het beoordeeld worden als managementtool of werktool? Enerzijds moet er een tool beschikbaar zijn die de klant en natuurlijk de klantmanager dient, anderzijds willen bestuurders inzicht in de staat van de stad.’(Respondent 13).
3. Onvoldoende sturingsinstrumenten om klanten te activeren.
Als derde punt gaven de klantmanagers aan dat er onvoldoende instrumenten voorhanden zijn om klanten te sturen, om ervoor te zorgen dat een klantgesprek een structurele bijdrage levert aan de participatie van een klant. Uit de interviews blijkt dat de klantmanagers leunen op de ZRM en daardoor hoofdzakelijk gebruikmaken van communicatie als
sturingsinstrument. De beleidsmedewerkers erkennen dat de gemeente Amsterdam vooral inzet op communicatie. Zij geven echter wel aan dat er wel degelijk andere sturingselementen zijn die kunnen worden ingezet. Zo kan loonkostensubsidie worden verstrekt en juridisch worden opgetreden wanneer klanten frauderen met een bijbaantje. De klantmanagers zijn niet op de hoogte van andere instrumenten, die daardoor ook niet worden ingezet.
‘Ik ga in gesprek met een klant en zoek de kracht van de klant. Als deze gevonden is ga ik op zoek naar verbinding. Ik koppel een kracht aan een activiteit. Dit is op vrijwillige basis, ik kan de klant niets opleggen’ (Respondent 2).
50
“
“
‘In andere gemeenten kunnen ze sanctioneren als klanten hun afspraak niet nakomen. Dat kunnen wij niet, hoewel dit soms wel makkelijk kan zijn en misschien wel nodig is’ (Respondent 2)
‘Ik werk vooral met communicatie. Klanten straffen of bepaalde activiteiten
verplichtstellen mag niet, maar zou ons wel meer mogelijkheden geven in klantcontact’ (Respondent 4).
Beleidsinstrumenten
Algemeen
In paragraaf 3.2.3 van het theoretisch kader de definitie van een beleidsinstrument gegeven: ‘Onder een beleidsinstrument worden alle instru menten verstaan die door een actor word en gebruikt of kunnen worden gebruikt om het bereiken van een doeleinde te bevorderen’ (Geul, 2013). Om het bereiken van het doel te bevorderen is onderscheid gemaakt tussen
verschillende beleidsinstrumenten. Op basis van het theoretisch kader zijn de
beleidsinstrumenten verdeeld in vier hoofdgroepen, namelijk: communicatie, financiële prikkel en juridische en fysieke sturing.
Aan alle respondenten is gevraagd welke beleidsinstrumenten d e klantmanagers kunnen inzetten om de trede 2-bewoners te activeren. Voorafgaand aan de vraag zijn de vier
hoofdgroepen geïntroduceerd en toegelicht. Vervolgens heeft iedere respondent afzonderlijk een beleidsinstrumentenmatrix ingevuld. De verschillende m atrices hebben als doel inzicht te krijgen in welke instrumenten volgens de klantmanagers, beleidsmedewerkers, sociaal
medewerkers en de bestuurder ingezet kunnen worden in klantgesprekken. De resultaten zijn verwerkt in Figuur 10 t/m 13. Opvallend is het verschil tussen uitvoering en
beleid/managementorganisatie. In de volgende paragrafen zal inhoudelijk worden ingegaan op de instrumenten en de tweedeling tussen uitvoering en beleid.
Figuur 10 Instrumentenmatrix ingevuld door klantmanagers
Figuur 11 Instrumentenmatrix ingevuld door beleidsmakers Com mu nicati ef Fin anci eel Jur idisch Fysiek Algemeen Individueel X Verruimend X Beperkend Dwingend X Vrijwillig X Com mu nicati ef Fin anci eel Jur idisch Fysiek Algemeen X Individueel X X X Verruimend X X X Beperkend X X Dwingend X X Vrijwillig X
51
“
Communicatie
Op het gebied van communicatieve instrumenten zijn de respondenten eensgezind. Communicatie is het belangrijkste instrument en alle klantgesprekken beginnen hiermee. Middels communicatie kunnen de klantmanagers de klanten motiveren, stimuleren en activeren. De bestuurder geeft aan dat het communicatieve instrument het voornaamste sturingsinstrument is waar de gemeente Amsterdam op in wil zetten.
Alle klantmanagers voeren gesprekken met hun klanten. Dit zijn een -op-eengesprekken tussen klant en klantmanager. Dit gebeurt hoofdzakelijk op het stadhuis. Daarnaast wordt de
mogelijkheid geboden om een klantgesprek te houden in buurthuis De Witte Boei, dat gelegen is op Wittenburgereiland. De klantmanagers geven aan dat ze naast kl antgesprekken ook gebruikmaken van andere communicatiemiddelen, zoals e -mail, telefoon en post. Een fysiek klantgesprek wordt beschouwd als de effectiefste manier van communiceren. Post en telefoon worden als minder effectief beschouwd; het komt veelvuldig voor dat klanten de telefoon niet beantwoorden en brieven niet openen.
Algemeen of individueel?
De klantmanagers geven aan dat ze hoofdzakelijk gebruikmaken van een -op-een klantgesprekken. Hier liggen meerdere redenen aan ten grondslag. Ze stellen dat deze gesprekken een bijdrage leveren aan de opbouw van een vertrouwensrelatie tussen klant en klantmanager, maar ook dat hierop aangestuurd wordt vanuit management en beleid. De beleidsmedewerkers bevestigen dat het beleid erop geïnt is individuele klantge sprekken te faciliteren, maar merken op dat er ruimte is voor maatwerk. De klantmanager is vrij om maatwerk te leveren in de vorm van groepsgesprekken of de inzet van een nieuwsbrief die bijdraagt aan de doelstellingen van het beleid. Een beleidsmedewerker respondent zegt hierover:
‘Een hoge caseload werd genoemd, daar moet de klantmanager innovatiever mee omgaan. Maatwerk levert de klantmanager meer ruimte op…. Individuele gesprekken kunnen afgewisseld worden met groepsgesprekken.'(Respondent 10).
De klantmanagers geven aan dat op deze vorm van maatwerk niet of nauwelijks wordt aangestuurd. Het is (tijd-)technisch lastig, in verband met het verplicht invullen van de ZRM en de te hoge caseload. Ook de bestuurder geeft aan dat het beleid ruimte geeft voor maatwerk, maar dat maatwerk wellicht vraagt om andere competenties van een
klantmanager. Een klantmanager merkt op dat maatwerk meer gestimuleerd moet worden. Figuur 12 Instrumentenmatrix ingevuld door sociaal
medewerkers
Figuur 13 Instrumentenmatrix ingevuld d oor bestuurder Com mu nicati ef Fin anci eel Jur idisch Fysiek Algemeen X Individueel X X Verruimend X X Beperkend Dwingend Vrijwillig X Com mu nicati ef Fin anci eel Jur idisch Fysiek Algemeen X Individueel X X X Verruimend X X X Beperkend X X Dwingend X X X Vrijwillig X X
52
“
“
“
“
Verruimend of beperkend?De klantmanagers geven aan dat ze in een klantgesprek de ZRM invul len. Uit de ZRM komt naar voren wat de klant belemmert om goed te participeren in de samenleving. Op basis van de ZRM-uitslag wordt in gesprek met de klant voorlichting gegeven over de voorzieningen en activiteiten die ervoor kunnen zorgen dat een bepaalde belemmering wordt verkleind of