Onderzoek naar de toepassing van gemeentelijke administratieve sancties

We stelden reeds vast dat steeds meer gemeenten sinds 2005 gebruik maken van GAS om overlastfenomenen aan te pakken, maar ook om het fenomeen in kaart te brengen. Opvallend is ook dat de toepassing van GAS afhankelijk is van de context waarin ze gebruikt worden (VVSG, 2008). In dit deel geven we een algemeen overzicht van reeds bestaande onderzoeken, studies en bevragingen over de toepassing van GAS in ons land. Meestal wordt dergelijk onderzoek opgesplitst in twee fasen.

In een eerste fase wordt bij alle gemeenten in een bepaalde geografische ruimte nagegaan of zij al dan niet gebruik maken van GAS (VVSG, 2008; VVSG, 2014). Tegelijk worden een aantal algemene vragen gesteld waarbij relevante kenmerken in beeld worden gebracht. Het betreft meestal beleidskeuzes die door de gemeenteraad worden gemaakt en aldus een veruitwendiging vormen van de lokale autonomie, bijvoorbeeld de fenome-nen die een gemeente al dan niet sanctioneert, de ingevoerde leeftijdsgrens, enzovoort. De responsgraad van dergelijke algemene bevragingen is doorgaans voldoende hoog. In een tweede fase wordt bij een selectie van gemeenten een meer diepgaande bevraging gedaan over de precieze toepassing van het instrument. Het betreft de gemeenten die in de eerste bevraging te kennen gaven dat zij reeds gebruik maken van GAS. Het betreft concreet cijfermateriaal binnen een bepaald tijdsbestek van het aantal vaststellingen, de bevoegde vaststellers, de kwalificatie van inbreuken, enzovoort (VVSG, 2008; VVSG,

11 De veiligheidsmonitor wordt sinds 1997 georganiseerd. Aan de hand van een grootschalige telefonische bevolkingsbevraging wordt gepeild naar onveiligheidsgevoelens (mijdgedrag en risicoperceptie), naar slacht-offerschap en aangiftegedrag en naar het functioneren van de politiediensten. Na zeven edities, de laatste in de periode van 2008 tot 2009, werd in 2011 de lokale veiligheidsbevraging gelanceerd ter vervanging van de klassieke veiligheidsmonitor. De resultaten die daaruit voortkomen zijn representatief voor de deelnemende politiezones en gemeenten, maar niet meer voor de regio’s of het gehele land (Dupuis et al., 2013).

2014). De responsgraad op dergelijke specifieke bevraging is doorgaans lager, maar toch voldoende representatief om voorzichtige conclusies te trekken.

De reeds uitgevoerde studies werden totnogtoe uitgevoerd door instellingen en orga-nisaties die zelf niet op een systematische wijze cijfermateriaal ontvangen over de toepassing van GAS. Het cijfermateriaal werd steeds opgevraagd bij de bevraagde gemeenten. Gemeenten rapporteren het cijfermateriaal vaak op een verschillende wijze. Een systematische opvraging van uniform cijfermateriaal werd intussen wel voorzien door de wetgever in de GAS-wet (supra).

•

De Union des Villes et des Communes de Wallonië (UVCW) voerde in 2004 een studie uit bij 262 Waalse steden en gemeenten naar de toepassing van de GAS-wetgeving. Een meerderheid van gemeenten (meer dan 60%) maakte toen nog geen gebruik van het instrument. Dit was te wijten aan financiële en materiële ondersteuning van ho-gere overheden. In maart 2006 hield de UVCW opnieuw een gelijkaardige bevraging (Smoos, 2006). Er was sprake van een toepassingsgraad van 63%, een grote stijging tegenover 2004. De sanctionerende ambtenaren waren voor de helft provinciale amb-tenaren, 30% gemeentelijke sanctionerende ambtenaren en 7% gemeenschappelijke ambtenaren (andere vorm van samenwerkingsverband).

•

De FOD Binnenlandse Zaken bestelde begin 2006 een grootschalige studie bij de Universiteit Gent omtrent de toepassing van de wetgeving in alle Belgische steden en gemeenten (Cammaert, 2006). Dat leverde een respons op van 85% bij de Vlaamse gemeenten, waarvan amper 33% de wetgeving effectief al had ingevoerd. Als reden voor het niet-invoeren werd toen vooral de opstelling van een algemene politionele verordening opgegeven en ook het feit dat deze taak eigenlijk tot de bevoegdheid van de “verbaliserende instanties” behoort. Van de Vlaamse gemeenten die reeds de wet invoerden, paste nog maar 53% ze ook effectief toe (waaronder de meeste centrum-steden), de andere helft had op dat ogenblik meestal nog geen vaststelling kunnen doen van overlast. Opvallend was dat meer grote steden dan kleine gemeenten de wet toepasten. Uit dezelfde studie bleek dat zowat in alle gemeenten de vaststelling van overlast gebeurt door politieambtenaren of agenten van politie, maar in 34% van de gemeenten ook door gemeentelijke ambtenaren. De sanctionerend ambtenaren waren vaak gemeentesecretaris of zonaal ambtenaar. Zij bleken bij de uitvoering van die taak zelden of nooit problemen te ondervinden.

•

De Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten voerde in 2005 een eerste studie uit naar de toepassing van GAS (Van Heddeghem, 2005). Iets meer dan de helft van de Vlaamse steden en gemeenten reageerde hierop en ongeveer 10% van de respon-denten was reeds klaar om het systeem toe te passen, in 20% van de gemeenten was GAS reeds in een reglement voorzien. De helft van alle sanctionerende ambtenaren was een gemeentesecretaris en kleine gemeenten waren voorstander van interge-meentelijke samenwerking. Slechts weinig geinterge-meentelijke ambtenaren deden toen vaststellingen. In 2008 werd een tweede studie uitgevoerd (VVSG, 2008). Uit de bevraging bleek dat op 1 juli 2008 in ongeveer de helft van de Vlaamse gemeenten gebruik werd gemaakt van GAS. Uit dezelfde bevraging bleek dat tegen 1 januari 2009 71% van de Vlaamse gemeenten gebruik zou maken van GAS. Tevens werd duidelijk dat er sprake was van grote verschillen tussen de vijf provincies, de 14 (toenmalige) gerechtelijke arrondissementen en grote en kleine gemeenten. In de provincies Vlaams-Brabant en Oost-Vlaanderen pasten meer dan de helft van de gemeenten GAS toe, omdat er voorzien is in ondersteuning door de juridische dienst

van het provinciebestuur. In de provincie Antwerpen was er vooral samenwerking tussen de gemeenten onderling. In de provincies Limburg en West-Vlaanderen was er geen provinciale ondersteuning en weinig intergemeentelijke samenwerking, waardoor de toepassing er zeer laag was. In die periode was 70% van de Vlaamse gemeenten waar GAS van kracht was, aangesloten bij een samenwerkingsverband. Een derde onderzoek werd uitgevoerd in 2014 (VVSG, 2014). De bevraging werd opgesplitst in twee luiken. In het voorjaar van 2014 had 84,70% van de Vlaamse gemeenten GAS voorzien. Door de nieuwe GAS-wet kregen gemeenten ook de mogelijkheid om nieuwe inbreuken op het stilstaan en parkeren (GAS-4) te bestraf-fen met GAS. Reeds een twintigtal gemeenten had van deze mogelijkheid gebruik gemaakt sinds 2014, ook hier waren de centrumsteden meestal de voorlopers. We leerden ook dat in ongeveer 60% van de gemeenten de politiediensten bevoegd bleven om vaststellingen van inbreuken te verrichten. De andere gemeenten kozen ervoor om gemeentelijk personeel met dergelijke bevoegdheid te belasten of om gemeenschapswachten-vaststellers aan te stellen.

We merken een aantal constanten op in het bovenstaande overzicht van gevoerde studies.

•

Wat de toepassing van GAS betreft, blijkt dat steden sneller geneigd zijn om van (de

nieuwe mogelijkheden inzake) GAS gebruik te maken dan kleinere of meer landelijke gemeenten. Mogelijkheden tot provinciale of interbestuurlijke samenwerking kunnen die laatste gemeenten wel over de streep trekken.

•

Wat de vaststelling van inbreuken die strafbaar zijn met GAS betreft, blijkt dat de politiediensten nog steeds voor het grootste deel van de vaststellingen instaan. Hierbij dient ook opgemerkt te worden dat steeds vaker gemeentelijke, intergemeentelijke en pro-vinciale vaststellers bevoegd worden. Daarnaast merken we op dat afspraken met het parket inzake de vervolging een invloed hebben op het aantal vaststellingen (instroom). Die afspraken werden sinds de inwerkingtreding van de nieuwe GAS-wet op 1 januari 2014 ook meer geformaliseerd in protocolakkoorden (supra).

•

Wat de sanctionering van overlastfenomenen betreft, blijkt dat gemeenten steeds vaker een beroep doen op de diensten van een intergemeentelijke sanctionerend ambtenaar (op zonaal, intergemeentelijk of provinciaal niveau). Bijgevolg blijkt interbestuurlijke samenwerking een belangrijke factor te zijn om een gemeente aan te zetten tot het invoeren van GAS (Warnez, 2014; Warnez, 2015).

•

GAS wordt grotendeels opgelegd voor gelijkaardige fenomenen die onder de noemer van veiligheid, milieu en verkeer vallen. Daarbij moet voor ogen gehouden worden dat de inbreuken die gesanctioneerd kunnen worden met GAS evolutief zijn. Zo werden met de GAS-wet van 2013 een aantal “gemengde inbreuken” gewijzigd en ontstond ook de mogelijkheid om GAS op te leggen voor de nieuwe inbreuken op het stilstaan en parkeren (GAS-4), voordien kon dit nog niet onder de noemer van GAS geplaatst worden. Dit heeft zijn consequenties voor het meten van overlast (supra).

Het bovenstaande kan men herleiden tot een aantal vaststaande kenmerken, die in belangrijke mate de verschillen met betrekking tot de datum van invoering van GAS door Vlaamse gemeenten verklaren. Het leert ons dat cijfers over GAS evolutief zijn en steeds bekeken moeten worden binnen hun context.

Dit valt in hoofdzaak terug te brengen tot drie “relevante kenmerken”. Primo, demogra-fische kenmerken, alles wat te maken heeft met de bevolking en inwonersaantallen van

een gemeente op een bepaald tijdstip. Secundo, zijn er sociaaleconomische factoren. Deze verwijzen naar de levensomstandigheden in de gemeente. Deze kenmerken maken het mogelijk om een plotse toename of afname van het aantal dossiers in een bepaalde periode in een bredere context te plaatsen (bijvoorbeeld een toename van vaststellingen in een kustgemeente tijdens de zomermaanden). Tertio, zijn er bestuurlijke kenmerken, wat verwijst naar de organisatie van bestuurlijke overheden in een gemeente (VVSG, 2014; De Schepper & Fayad, 2015; De Schepper & Fayad, 2016). Dit kan onder andere te maken hebben met het vaststellings- en sanctioneringsbeleid van de gemeente. Tussenbesluit

We kunnen ons op basis van het voorgaande afvragen of het wel mogelijk is om een poging te ondernemen om “overlast” in cijfers uit te drukken, bijvoorbeeld door de hoeveelheid GAS-boetes in een aantal gemeenten te vergelijken. Een vergelijking heeft pas zin als we rekening houden met de context en de gemaakte beleidskeuzes in een bepaalde gemeente. Iedere onderzoeker, mandataris of burger die een gelijkaardige oefening probeert te maken, zal daar eveneens rekening mee moeten houden. We werken in het vervolg van de bijdrage verder met de bovenstaande relevante ken-merken.

In document Meten is weten (pagina 186-189)