Om publieke waarden te realiseren en maatschappelijke problemen aan te pakken zijn overheden vaak afhankelijk van de inzet van anderen. Veel maatschappelijke vraagstukken van deze tijd vereisen samenwerking tus sen een variëteit en veelheid aan partijen: van overheden, tot bedrijven, maatschappelijke organisaties en individuele of groepen burgers. Voor veel maatschappelijke kwesties is daarom de primaire vraag welke partijen nodig zijn. Wat zien zij als de gedeelde opgave? Waar willen zij aan werken? En welke aanpak vloeit daar dan uit voort? Zo veranderen beleid en sturing van het vinden van de oplossing voor het zelfbenoemde probleem naar het zoeken van betrokkenen die zich rond gedeelde opgaven verenigen (Van der Steen et al., 2014; Karré et al., 2013). Op deze manier is het formuleren van probleem, oplossing, aanpak, tijdpad en strategie steeds meer een uit komst van het gesprek met betrokken partijen. De overheid staat dan niet boven de partijen, maar komt tussen de anderen te staan (Schulz et al., 2017; Van der Steen & Van Buuren, 2017).
Kanttekeningen bij een temidden-positie
Een positie tussen anderen klinkt aangenaam. Het suggereert nabijheid en toegankelijkheid. Wie is er niet graag onder de mensen? En van anderen valt veel te leren. Twee zien meer dan één. Alleen ga je sneller, samen kom je verder. Zo zijn er talrijke tegeltjeswijsheden die het belang en het comfort van de gezamenlijkheid en een positie tussen de anderen aanto nen. Met een positie van de overheid tussen de anderen, onder de mensen, lijkt weinig mis. Het is misschien wel de te verkiezen positie. Toch gelden voor overheidsorganisaties drie belangrijke observaties bij de positie
30 JAAR NSOB | De politiek, netwerken en het politieke 122
tussen de anderen, in het netwerk, die de positie ook problematisch maken. Over het omgaan met die problematiek gaat deze bijdrage. Ik begin met de drie observaties.
Tussen de anderen, maar die kunnen altijd weg
Allereerst is het van belang dat een netwerk een heel specifieke constellatie van partijen is. In een netwerk staan partijen in een horizontale verhouding tot elkaar (Teisman et al., 2018; Van der Steen et al., 2018). Er zijn niet simpelweg ‘veel’ partijen, het gaat om de afwezigheid van een omvattende hiërarchie. In een netwerk is niet één partij de baas over de ander. Wel zijn er afhankelijkheden, beperkingen, verbindingen, loyaliteiten, afspraken en relaties. Maar de eenvoudige commandandcontrol relatie is in een net werk afwezig. Of zij kan in de praktijk onmogelijk worden geëffectueerd. De typerende eigenschap van netwerken is dat partijen meer dan voldoende ruimte hebben om zich aan eenzijdige aanspraken te onttrekken. In plaats daarvan zijn wederzijdse afspraken nodig. Om in netwerken anderen te bewegen is daarom bij de ander altijd een vorm van intrinsieke motivatie nodig. Als een overheidspartij beweging van een ander wil, dan moet er aansluiting zijn bij een intrinsiek argument of overtuiging van de ander. Er alleen maar tussen staan is niet voldoende: om beweging te maken moet de overheid in enige mate aansluiten bij wat de anderen beweegt. Daarom zijn voor samenhangende beweging van partijen in netwerken altijd compi laties van waarden, doelen en belangen nodig. Anders doen de anderen niet mee, gaan ze weg of beginnen ze voor zichzelf.
Tussen de anderen, maar met een eigen agenda
Een tweede kanttekening is dat samenwerking in het geval van de overheid wel altijd doelgericht is. De overheid staat tussen de anderen en zoekt daar naar gedeelde problemen, maar de eigen agenda is nooit weg. De basis voor de eigen agenda is een door de representatieve democratie politiek bekrach tigde doelstelling, vaak met expliciet meegegeven kaders (Van der Steen et al., 2019). De uitvoerende macht krijgt die doelstelling mee als te realiseren opdracht, waarover later controle en verantwoording plaatsvinden. Dat kan een bekrachtigd collegeakkoord zijn, maar ook een meer specifieke uit spraak, een wet, regel of amendement. De overheid is nooit zomaar voor de gezelligheid tussen de anderen. De overheid komt in netwerken ook altijd iets halen. Zonder politiek bekrachtigd doel heeft de overheid niets te zoeken in een netwerk. Het netwerk is de plaats van handelen voor politieke doel realisatie. Dat doelgerichte krijgt wel een eigen betekenis in de context van netwerken. De overheid kan naast de anderen staan, maar dat is altijd een positie in het licht van een expliciete politieke opdracht die de bewegings ruimte en het handelen van de overheid in het netwerk leidt.
Ertussen, maar nooit hetzelfde
Een derde kanttekening is dat de overheid nooit gelijk aan de anderen in een netwerk is. De overheid kan ernaast staan, maar is nooit hetzelfde (Van der Steen et al., 2019; Schulz et al., 2018: Frissen, 2018). Sterker nog, een overheid is in netwerken een in potentie voor anderen gevaarlijke par tij. Een overheidsorganisatie kan zich uiteindelijk altijd dwingend boven de ander plaatsen. Er is bij de overheid in een netwerk altijd een ‘shadow of hierarchy’. Een politiek besluit kan betekenen dat de positie van de overheid verandert. Of dat de ‘overheidspartner’ haar bijzondere bevoegdheid inzet. Dat kan de inzet van geweld of andere vormen van dwang betekenen. Maar er zijn ook ‘mildere’ vormen, zoals de gebruikmaking van de bijzondere informatie en gezagspositie. Een overheid kan informatiebestanden raad plegen of met publieke uitspraken partijen onder druk zetten. In het ver lengde hiervan is de overheid in potentie niet alleen gevaarlijk, maar ook onbetrouwbaar. Niet omdat de mensen die voor de overheid werken niet te vertrouwen zijn, maar omdat de politieke wil per definitie veranderbaar is. Daarvoor zijn vormen van rechtsbescherming voor burgers en organisa ties aangebracht, maar die nemen het onderliggende principe niet weg. Ze beschermen ertegen en trachten het te beteugelen. En checks and balances zijn zelf onderwerp van uitoefening van macht. Bescherming kan worden verminderd of omzeild; met open vizier in het openbaar, maar ook via achterdeuren, gaten en kieren. Let wel, dit betekent niet dat anderen de overheid voortdurend als onbetrouwbaar zien of geen vertrouwen in de goede intenties van een overheid hebben. Het betekent ook niet dat overheids dienaren – bestuurders of ambtenaren – voortdurend rondlopen met ‘de shadow of hierarchy’ als reserveonderdeel in de achterzak. Het betekent wel dat overheden nooit naïef moeten zijn over hun voor anderen in potentie schadelijke rol in netwerken.
Het netwerk als plaats voor doelrealisatie
In de hedendaagse bestuurspraktijk zien we dat voor steeds meer maat schappelijke vraagstukken overheden (h)erkennen dat bij de aanpak van het probleem er allerlei anderen nodig zijn. Hun analyse is dat zonder de puzzel stukjes van anderen het niet mogelijk is om de puzzel rond een opgave te leggen. Om de eigen politieke doelen te realiseren is inzet van anderen nodig. Die anderen hebben eigen doelen en hebben de mogelijkheid om hun stuk van de puzzel in de zak te houden. Ze kunnen besluiten om een andere puzzel te leggen, samen met andere puzzelaars. De overheid kan de anderen niet dwingen om mee te doen. In die constellatie bevinden veel overheden zich. Het netwerk is voor hen de plaats van handelen voor het realiseren van politieke doelen, waarbij het vermogen om tot oplossingen te komen verdeeld is over meer partijen. Over de rol van de overheid in een wereld waarin het vermogen om bij te dragen aan oplossingen verdeeld is gaat
30 JAAR NSOB | De politiek, netwerken en het politieke 124
deze bijdrage. Ik baseer mij hierbij op twee soorten bronnen. Allereerst hebben we bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur de afgelopen jaren in een groot aantal onderzoeken bekeken hoe allerlei verschillende over heden in netwerken opereren. Daarnaast hebben we in een groot aantal workshops, strategische sessies en onderwijssituaties met practitioners verkend hoe zij zich strategisch in netwerken bewegen. We deden dat door met Playmobilpoppetjes opstellingen te maken van de netwerken waarin deelnemers politieke doelen proberen te realiseren. Met de opstellingen ontstond een rijk gesprek over de constellatie van het netwerk, de dynamiek en de strategieën die deelnemers aan de sessies daar uitzetten. Ik bespreek hier patronen die we in de onderzoeken en ‘Playmobilsessies’ hebben waargenomen en ga in op de gevolgen daarvan voor overheidssturing en overheidsorganisaties.