In het najaar van 2019 was de gemeente Den Haag volop in het nieuws wegens vermeende bestuurlijke corruptie. Twee wethouders van Groep de Mos zouden betrokken zijn bij omkoping bij het verkrijgen van zogenaamde nachtvergunningen voor horecauitbaters alsook het overdragen van een pand aan twee projectontwikkelaars.35 Zonder vooruit te lopen op de uit
komsten van dit (nog lopende) onderzoek is het opmerkelijk dat veel activi teiten die de twee betreffende wethouders ondernamen op het eerste gezicht naadloos aan lijken te sluiten op wat we in de bestuurskunde en in de alle daagse praktijk van het openbaar bestuur ‘netwerksturing’ zijn gaan noe men: een overheid die samen met partijen ‘uit het veld’ beleid maakt. Wie vanuit een welwillende blik kijkt, ziet dat projectontwikkelaars op verzoek van de gemeente meedachten over de bestemming van bepaalde panden. Dat twee wethouders uitgebreid gebruik maken van hun netwerk om te sparren, beleid te toetsen en te verkennen of er misschien ‘deals’ kunnen worden gesloten, kan in het verlengde daarvan liggen. Zonder alle andere ‘deals’ meteen verdacht te maken, kunnen we gerust stellen dat boze tongen gemakkelijk vergelijkbare vraagtekens kunnen plaatsen bij wat er rondom netwerksturing zoal plaatsvindt. Los van ogenschijnlijk evidente belangen verstrengeling in deze casus, lijkt netwerksturing gevoelig voor bepaalde typen van corruptie. In het kader van integriteit roept netwerksturing daar mee een aantal vragen op. Wie praat er mee over beleid? Wie bepaalt er wie
30 JAAR NSOB | De politiek, netwerken en het politieke 98
daarbij aan overlegtafels zit en wie niet? Wie beslist? Wat gebeurt er buiten het reguliere overlegcircuit om in de wandelgangen? Wat zijn dwarsverban den tussen verschillende mensen die aanschuiven aan de gesprekstafels? En wat voor invloed heeft dat eigenlijk op beleid? Interessant is daarbij te vermelden dat de gemeente Den Haag, voordat deze affaire naar buiten kwam, al veel beleid voerde op het gebeid van integriteit. De wethouders vonden dit namelijk een belangrijk onderwerp. Er werden eerder al vragen gesteld bij de (intransparante) wijze waarop lokale partijen gefinancierd worden. Eén van de verdachte wethouders is zelfs het boegbeeld van het thema ‘ambtelijke integriteit’.36 Zo organiseerde hij onder andere heidagen
over integriteit waar dilemma’s en casuïstiek werden besproken.37
Netwerksturing is, op het moment, een heilige graal in het openbaar bestuur. Op het gebied van integriteit echter heeft netwerksturing een specifiek soort kwetsbaarheid, juist omdat bureaucratische waarborgen terzijde geschoven (moeten) worden. Zo zijn besluitvormingsprocessen niet altijd transparant en is verantwoording daarover dikwijls beperkt, of tenminste moeilijk. Het is niet duidelijk hoe met minderheden wordt omge gaan en wie wel en niet worden betrokken in de besluitvormingsprocessen. Tegelijkertijd is er een overweldigende aandacht voor integriteit in het open baar bestuur, zo getuigen de krantenkoppen geregeld. Deze aandacht voor integriteit heeft echter als risico dat ze te veel hamert op mooie idealen en principes, maar daarmee de politieke alledaagse praktijk niet onder ogen komt. Integriteit werkt dan eerder vervreemdend. Ik pleit ervoor integriteit in de politiek te bezien als ‘verstandig handelen’, wat inherent fluïde en ongrijpbaar is – in elk geval betekent het niet altijd het naleven van idealen en principes. Om dit te laten zien duiken we in de politieke geschiedenis van de republiek Rome (Cicero), in de antieke literatuur (Sofokles) en de filosofie (Machiavelli). In deze drie benaderingen staat steeds de vraag centraal hoe principes en macht zich tot elkaar verhouden.
Cicero
We starten in Rome, bij de grote redenaar Cicero (die ook senator, consul en advocaat was). De Romeinse republiek (50927 v.Chr.) was volgens Marcus Tullius Cicero de best denkbare staatsvorm. Hoewel dit in de praktijk door de grote macht van de Senaat voornamelijk een aristocratische oligarchie was waarbij een kleine bevoorrechte elite het voor het zeggen had, waren er volgens Cicero voldoende checks and balances om machtsconcentratie, en daarmee misbruik, in te dammen. Cicero schreef hierover: “de consuls heb ben genoeg macht, de raden van vooraanstaande burgers voldoende invloed en het volk voldoende vrijheid” (1998, p.4). Cicero was zelf niet van hoge
komaf; het was allerminst vanzelfsprekend dat hij ten tijde van de republiek in het centrum van de macht zat. Hij stond bekend als een man met hoge idealen, die vond dat het openbare leven, een leven in en voor de politiek, het meest eerbare en deugdzame was wat een mens kon doen. Cicero ergerde zich aan rijke jongelingen die zich niet inlieten met politiek maar verknocht waren aan de rijkdom van het private leven in de Romeinse paleizen. Deze afzijdigheid was echter niet onlogisch, want de Romeinse politiek stond bekend als een slangenkuil waarin verraad, vriendjespolitiek en corruptie aan de orde van de dag waren (Cicero, 1971). Dit was zeker in Cicero’s na dagen het geval, toen de republiek op omvallen stond door de machts beluste Julius Caesar die deze (later, in 44 v.Chr.) wist om te vormen tot een dictatuur.
Zoals iedere politicus destijds deed Cicero veel aan wat wij nu zouden aan duiden als ‘netwerken’. Hij deed water bij de wijn, smeedde bondjes en ging om met vijanden, waarbij hij moest vleien, liegen, en dat alles voor ‘de repu bliek’. Besluiten kwamen zelden tot stand in de Senaat, maar waren al op andere plekken, door lobby en achterkameroverleg (dikwijls door chantage of uitruil), beklonken.38 Sommigen schrijven hem hierom grote politieke
vaardigheden toe; anderen noemen hem hypocriet, laf en opportunistisch (Glendon, 2011; Everitt, 2003).
In de biografische thriller van Harris over het leven van Cicero merkt zijn secretaris, Tiro, op: “Hoe makkelijk is het voor hen die zich nooit met de politiek bemoeien om te sneren op de compromissen die daarbij gesloten worden?” Tenslotte had vasthouden aan eerbare principes hem slechts “armoede, ballingschap en smart” gebracht, toen hij voor een periode ver bannen was uit Rome (Harris, 2015). Hij moest vaak van koers wisselen en eieren voor zijn geld kiezen om iets anders, dat hij op dat moment groter achtte, te kunnen bereiken (Cicero, 1971). Zo sloot hij tegen zijn zin in ‘vriend schap’ met Julius Caesar en Marcus Licinius Crassus, generaals die later een cruciale rol zouden spelen bij de transformatie van de republiek in een kei zerrijk met eerstgenoemde op de hoogste zetel van de macht. De generaals trokken de macht naar zich toe en ondermijnden daarmee feitelijk de checks
and balances van de republiek. Het betekende het einde van de republiek en
het begin van een dictatuur, die Cicero niet heeft kunnen tegenhouden. Cicero was zich bewust van zijn gedraai en gekonkel, en uit verschillende geschriften blijkt hoe moeilijk hij dit vond. Dikwijls moest hij kiezen tussen iets klaarblijkelijk goeds en iets klaarblijkelijk voordeligs – een subtiel verschil. Politiek blijkt veel van de mens en zijn (al dan niet aanwezige) idealen te vragen: het komt aan op wie je kent, wie jou kent en of je bereid bent concessies te doen. Sommige situaties zijn werkelijk moeilijk te
30 JAAR NSOB | De politiek, netwerken en het politieke 100
beoordelen. Soms zal een bepaalde handeling die normaal als slecht wordt gezien, worden beoordeeld als goed. Soms zal een stap die logisch en goed lijkt in een bepaalde context helemaal verkeerd uitwerken. Een goed staats man moet laveren en van koers kunnen veranderen als de situatie erom vraagt, niet als ondeugd maar juist als deugd. Bovendien, in politiek bestaat geen vaste kennis; je moet het doen met een onvolmaakt en beperkt oordeelsvermogen. Cicero deed dit met grote risico’s, die hem uiteindelijk het hoofd kostten.