De periode 1948 - 1952 werd gekenmerkt door de splitsing van Europa. De Koude Oorlog was na 1947 echt losgebarsten en Europa raakte verdeeld in twee kampen. Nederland en Polen behoorden op het terrein van de politiek, economie en defensie niet tot dezelfde partij. In grote lijnen volgde Nederland een harde anti-communistische politiek. Vanuit Nederland werd er weinig tot geen toenadering gezocht tot de communistische landen. Toch bleef Nederland in deze periode de minimale bilaterale handelsbetrekkingen met de Poolse staat behouden. In dit hoofdstuk zal onderzocht worden waarom die betrekkingen met Polen werden onderhouden tussen 1948 - 1952 en welke politieke en economische achtergronden hierin een belangrijke rol speelden.
7.1. West-Europese integratie
In de jaren 1948 - 1952 toonden minister-president Willem Drees en de minister van Buitenlandse Zaken Dirk Uipko Stikker weinig enthousiasme voor het Europese ideaal. Vooral integratie op politiek gebied wezen zij als irreëel van de hand. Op het terrein van de economie verwachtten beiden weinig van een Europa zonder Groot-Brittannië.137 De belangrijkste reden voor deelname aan Europese samenwerking waren voor Nederland de economische belangen. Het handelsverkeer in het naoorlogse Europa was gebaseerd op een netwerk van bilaterale verdragen. Ter bevordering van de Nederlandse handel maakte Nederland zich sterk voor open markten - zonder bilaterale verdragen - en vrijhandel. De regering zou dan ook regelmatig een terughoudende positie innemen ten opzichte van Europese voorstellen voor vergaande politieke en militaire samenwerking.
Voor Nederland was het nationale economisch herstel alleen mogelijk door het bevorderen van industrialisatie en de buitenlandse handel, vergroting van de productie en stijging van de arbeidsproductiviteit. Een probleem hierbij vormde het schrijnende gebrek aan deviezen om de broodnodige invoer van investeringsgoederen te financieren. Door de regulering van het internationale betalingsverkeer probeerde de regering het
137
Brouwer, J.W., Architect van de Europese Gemeenschap? Johan Willem Beyen (1952 - 1956)’, in: Hellema, D., Zeeman, B. en Zwan, B. van der, De Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken in de twintigste eeuw. Vijfde
deviezengebrek te bestrijden.138 Dit was ook een van de redenen waarom Nederland op 18 december 1946 een handelsovereenkomst met Polen sloot inzake het herstellen van het onderlinge betalingsverkeer.
Na 1948 zette in Nederland het economisch herstel in en konden de teugels van het dirigistische overheidsbeleid geleidelijk worden gevierd. In 1949 waren de distributiemaatregelen voor consumptie en investeringsgoederen bijna volledig afgeschaft. De strakke prijsbeheersing maakte plaats voor een globale loonpolitiek. Eind 1949 werd de handel met de Bundesrepublik Deutschland geliberaliseerd. Het aandeel van West-Duitsland in de totale Nederlandse in- en uitvoer steeg van gemiddeld nog geen 5 procent in de tweede helft van de jaren veertig tot ruim 13 procent in 1951.139 De voor Nederland belangrijke economische betrekkingen met Duitsland leken zich na de oorlog weer te herstellen. De economische integratie van West-Europa resulteerde anderzijds in een ‘handelsbarrière’ met de door de Sovjet-Unie gedomineerde staten in Midden- en Oost-Europa.
Volgens de Poolse minister van Industrie, Hilary Mine, was de West-Europese integratie niet de enige reden voor de moeizame economische betrekkingen tussen Polen en West-Europa.140 Ambassadeur Flaes rapporteerde op 7 juni 1948 aan het Ministerie van Buitenlandse Zaken dat Mine zich tegenover hem had uitgelaten over de naoorlogse Poolse handelspolitiek. Mine had verkondigd dat Polen de handel met de westerse mogendheden wilde vergroten en het Westen wilde aanzetten tot meer economische hulp aan Polen. Volgens de Poolse minister waren echter de gebrekkige Poolse transportfaciliteiten over land en zee funest voor zijn handelsmogelijkheden met het Westen. Daarnaast werd volgens Mine de westerse in- en export met Polen voor een groot deel beheerst door politieke overwegingen van de kapitalistische staten.141 Tot op bepaalde hoogte gold dit vanaf mei 1945 zeker voor de Nederlands handelsbetrekkingen met de Poolse staat.
138
Vanthoor, W., De Nederlandsche Bank 1814 - 1998. Van Amsterdamse kredietinstelling naar Europese stelselbank (Amsterdam 2004) 183.
139
Vanthoor, W., De Nederlandsche Bank 1814 - 1998. Van Amsterdamse kredietinstelling naar Europese stelselbank, 184.
140
Archief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, 1945 - 1954, 2.05.117, inv.nr. 16434.
141
7.2. Conflict tussen Economische Zaken en Buitenlandse Zaken
Al vrij snel na 1945 zorgde het buitenlands economische beleid van Nederland voor een conflict tussen het Ministerie van Economische Zaken en het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Inzet van dit conflict in de jaren veertig en vijftig was de vraag bij welk ministerie het primaat van het buitenlands economische beleid lag.142 Beide ministeries claimden het ‘hoofdrecht’ op dit beleid. De economische integratie van West-Europa was zeer gunstig voor Nederland als handelsnatie. Omdat de Nederlandse regering nog huiverde voor de politieke integratie, kwamen de nationale buitenlandse betrekkingen enigszins onder druk te staan. De coördinatie tussen de politieke en economische buitenlandse betrekkingen waren bij de Nederlandse regering daarom na de oorlog niet optimaal.143 Door de economische integratie van West-Europese werd dit duidelijk zichtbaar.
Binnen het Ministerie van Buitenlandse Zaken bestond na de oorlog een scheiding tussen politieke en economische aangelegenheden; er kwam een aparte directie voor Politieke Zaken en een aparte directie voor Economische Zaken.144 Deze scheiding is opmerkelijk in die zin dat beide zaken niet los van elkaar kunnen worden gezien. Het beleid voor de buitenlandse economische betrekkingen kwam uiteindelijk niet bij Buitenlandse Zaken komen te liggen. Op 11 oktober 1946 werd het Directoraat-generaal
voor Buitenlandse Economische Betrekkingen opgericht. Het directoraat-generaal viel
onder het Ministerie van Economische Zaken en kreeg als belangrijkste taak het coördineren van het buitenlands economisch beleid.145
Internationale handelsbetrekkingen zijn niet puur economische aangelegenheden, maar kennen ook duidelijke politieke aspecten; de buitenlandse handel kan niet gescheiden worden van de diplomatieke betrekkingen met een land. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken speelde, bijvoorbeeld via zijn vertegenwoordigingen in het
142
Bruijn, J.A. de, Economische Zaken. Profiel van een ministerie. Departementale studies, nr. 1 ('s-Gravenhage 1989) 52.
143
Zeeman, B., ‘Jurist of diplomaat? Eelco Nicolaas van Kleffens (1939 - 1946)’, in: Hellema, D., Zeeman, B. en Zwan, B. van der, De Nederlandse ministers van Buitenlandse Zaken in de twintigste eeuw. Vijfde jaarboek voor de geschiedenis van de Nederlandse buitenlandse politiek in de twintigste eeuw, 144.
144
Voor en tijdens de Tweede Wereldoorlog werd het Ministerie van Buitenlandse Zaken gekenmerkt door een specifieke organisatiestructuur. Op het departement bestond een functionele scheiding tussen politieke, juridische en economische taken en verantwoordelijkheden. De instelling van het Bureau Na-Oorlogse vraagstukken in het voorjaar van 1942 betekende een eerste doorbraak in deze scheiding. Later dat jaar werd één centrale Directie voor de Buitenlandse Betrekkingen ingesteld met een aantal regionale bureaus. Toen het ministerie na de oorlog terugkeerde in Den Haag werd toch weer op de oude vooroorlogse scheiding teruggegrepen.
145
buitenland, een nadrukkelijke rol in de buitenlandse economische betrekkingen van Nederland. 146 De Nederlandse ambassadeur in Warschau Flaes en zijn opvolger G.P. Luden waren gedurende hun ambtstermijnen zeer kritisch over de Nederlands-Poolse betrekkingen; uit hun rapporten aan Buitenlandse Zaken blijkt dat zij politiek noch economisch een vruchtbare onderlinge toekomst zagen weggelegd. Buiten de ambassade in Polen en de Economische Voorlichtingsdienst verkreeg de Nederlandse regering weinig betrouwbare informatie over de economische toestand in Polen. De ambassade heeft dit informatiegat voor Nederland moeten opvullen. De bedenkingen van de twee ambassadeurs hebben zeer waarschijnlijk bijgedragen aan de kritische houding van Buitenlandse Zaken tegenover Polen. Het Ministerie van Economische Zaken is daarentegen wellicht meer uitgegaan van de commerciële kansen en minder van de politieke context tussen Nederland en Polen.
7.3. Repatriëring Nederlandse ingezetenen uit Polen
In de bezettingsjaren hadden veel Nederlandse ingezetenen vrijwillig of gedwongen het moederland verlaten. De Nederlandse regering wilde de laatste groep helpen bij hun terugkeer naar Nederland. Op 6 januari 1944 werd hierom door de Nederlandse regering in ballingschap de Regeringscommissie voor Repatriëring opgericht. Door het sluiten van repatriëringsverdragen met de landen die van de Duitse en Italiaanse bezetting waren bevrijd, lukte het deze commissie om het overgrote deel van Nederlanders weer thuis te brengen. Al in september 1945 beschouwde de commissie haar taak als volbracht en werd het opgeheven.147 De Regeringscommissie werd in september dat jaar opgevolgd door de afdeling Repatriëring van het Ministerie van Sociale Zaken.
De Regeringscommissie voor Repatriëring was echter in september 1945 niet klaar met haar werk. Uit het archief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid blijkt dat de commissie geen repatriëringsverdragen had weten te sluiten met de Sovjet-Unie en Polen. 148 Achteraf blijkt dat de Russische en Poolse autoriteiten geen verdrag met Nederland nodig hadden, omdat dit in de praktijk al
146
Bruijn, J.A. de, Economische Zaken. Profiel van een ministerie. Departementale studies, nr. 1, 53.
147
Archief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Repatriëring, 1943 - 1952, 2.15.43, inv.nr. 511.
148
Groot-Brittannië en de Verenigde Staten waren in februari 1945 een repatriëringsverdrag met de Sovjet-Unie overeengekomen; België en Frankrijk in maart en juni 1945.
functioneerde.149 Tot begin juli 1945 maakte de SHAEF de dienst uit in Nederland en zolang deden de Russen zaken met de Amerikanen en Britten. Het repatriëringsverdrag van februari 1945 had formeel betrekking op de onderdanen van alle geallieerde landen, waaronder ook Nederland. Eind juli 1947 werd de Commissie inzake de Opsporing van Vermiste Nederlanders opgericht.150 Deze commissie vestigde deelcommissies in de landen in Midden- en Oost-Europa die door de Sovjet-Unie waren bevrijd.151
De missie in Polen werd vanuit Warschau geleid door Wim Willems. Vanaf november 1945 tot 1 januari 1949 stond hij aan het hoofd van deze langst lopende Nederlandse Repatriëringsmissie. Via deze missie konden in totaal rond de vijfhonderd landgenoten Polen verlaten.152 Het grootste deel van deze groep personen was al voor 1947 teruggekeerd in Nederland. In de archiefstukken van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is geen verband te vinden tussen het missiewerk van Willems en de Nederlandse economische betrekkingen met Polen. Het kan zijn dat de Nederlandse regering destijds handelsconcessies heeft gedaan aan Polen, om de Poolse overheid tot meer medewerking en openheid op het terrein van repatriëring te bewegen. Wellicht dat enkele archieven van het betreffende ministerie die op 1 januari 2030 openbaar worden hierover meer informatie kunnen verschaffen.153
Na 1947 was voor de Nederlandse regering de ‘repatriëringskwestie’ niet zozeer meer aan de orde. De meeste landgenoten waren immers al weer teruggekeerd in Nederland. Minister van Sociale Zaken Drees informeerde op 25 juni 1948 bij ambassadeur Flaes of de Missie Willems opgeheven kon worden. Drees vond het “noodzakelijk” om de uitgaven voor repatriëring en opsporing van Nederlanders in het buitenland drastisch te beperken.154 Flaes reageerde op 29 juli dat jaar met de mededeling dat de repatriëring van Nederlanders uit Polen als voltooid mocht worden beschouwd.155 De stelling dat de Nederlandse regering vanaf 1947 de zakelijke contacten met Polen voornamelijk onderhield omwille van de steun van de Poolse autoriteiten bij het opsporen en repatriëren van landgenoten, lijkt dus onjuist.
149
Bossenbroek, M., De Meelstreep. Terugkeer en opvang na de Tweede Wereldoorlog (Amsterdam 2001) 120.
150
Archief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Repatriëring, 1943 - 1952, 2.15.43, inv.nr. 511.
151
De Commissie inzake de Opsporing van Vermiste Nederlanders werd halverwege 1951 opgeheven.
152
Archief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Repatriëring, 1943 - 1952, 2.15.43, inv.nr. 511.
153
Zie noot nr. 99 op pagina 39.
154
Archief van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid: Repatriëring, 1943 - 1952, 2.15.43, inv.nr. 511.
155
7.4. Nederland - Polen: politieke afkeer of economische belangen?
Van 26 februari tot en met 24 maart 1948 vonden in Den Haag tussen Nederland en Polen handelsbesprekingen plaats over een nieuw handelsakkoord. Inzet was de Poolse levering van 500.000 ton steenkool in ruil voor Nederlandse schepen. Polen kreeg hiervoor van de Nederlandse regering een handelskrediet ter waarde van dertig miljoen gulden.156 Omdat de productie van steenkool in de westelijke bezettingszones van Duitsland nog onvoldoende op gang was gekomen, had Nederland veel belangstelling voor Poolse steenkool. Polen was samen met Groot-Brittannië na de oorlog in eerste instantie de grootste kolenexporteur van Europa. De slinkende voorraad steenkolen van Nederlandse bodem en de strenge winter van 1946 - 1947 hadden de Nederlandse vraag naar en afhankelijkheid van buitenlandse steenkool doen toenemen.
Dat dit tweede Nederlands-Poolse handelsakkoord tot stand kwam in juli 1948 mag een klein wonder worden genoemd. De Economische Voorlichtingsdienst van Economische Zaken verkreeg weinig objectieve cijfers over de Poolse economie. De gegevens die de Nederlandse regering ontving over Polen kwamen voor het grootste gedeelte van de ambassade in Warschau. Op 25 november 1947 berichtte ambassadeur Flaes het Ministerie van Buitenlandse Zaken over de politieke toestand in Polen. Hij karakteriseerde de communistische regering van het land als een van, “(…) politieke
onrijpheid en - een - overschatting van de eigen sterktes en belangrijkheid.” 157 Wilde de Nederlandse overheid achter de werkelijke bedoelingen van de buitenlandse betrekkingen van Polen komen, dan moest volgens Flaes niet zozeer op het politieke regeringsbeleid van dit land worden gelet.
Volgens Flaes waren de buitenlandse economische betrekkingen van de Poolse staat een betere graadmeter voor zijn onderlinge verhoudingen met het Westen en Nederland. Op politiek gebied distantieerde Polen zich van de kapitalistische staten, maar in economisch opzicht juist niet. Volgens de Nederlandse ambassadeur gebruikte Polen zijn positie als grootste kolenexporteur van het Oostblok, om enige bewegingsvrijheid van Moskou te krijgen voor zijn buitenlandse handelspolitiek.158 De Poolse regering wilde zich in de eerste jaren na de oorlog verzekeren van zoveel mogelijk afzetmarkten in
156
Archief van het Gezantschap in Polen, 1945 - 1954, 2.05.48.16, inv.nr. 45.
157
Archief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, 1945 - 1954, 2.05.117, inv.nr. 16434.
158
West-Europa voor haar grondstoffen.159 Alleen op deze manier kon Polen de deviezen genereren die nodig waren om de import van de broodnodige kapitaal producten mee te kunnen financieren. Flaes stelde vervolgens dat de snelheid waarmee Polen na de oorlog bilaterale economische betrekkingen met de westerse staten aanknoopte, te wijten was aan de Poolse ‘angst’ voor Groot-Brittannië en - West - Duitsland.160 Als deze twee grote vooroorlogse westerse steenkolenexporteurs op enig moment na de oorlog hun kolenproductie en distributie weer op gang zouden krijgen, betekende dit voor Polen dat zij er belangrijke concurrenten bij hadden. Deze beide mogendheden zouden dan in de nabije toekomst via efficiëntere productie- en distributiemethodes de Poolse steenkolen uit de markt kunnen gaan prijzen.
Als aangenomen mag worden dat Flaes goed was geïnformeerd over de bedoelingen van het buitenlandse beleid van de Poolse overheid - en waarom niet? - dan verklaart de bovenstaande alinea het een en ander. Polen zocht na de oorlog buitenlandse afzetmarkten voor zijn grondstoffen, vrijwel ongeacht of een staat kapitalistisch of communistisch was. Voor de Nederlandse regering was Polen kort na de oorlog ook een potentiële handelspartner. Bij het ontbreken van een gemeenschappelijk Europees plan voor wederopbouw - en de Nederlandse behoefte aan steenkool - waren bilaterale overeenkomsten de manier om de in- en uitvoerhandel van Nederland weer op gang te krijgen. Door de onevenwichtigheid op de onderlinge betalingsbalans en de integratie van West-Europa werden de economische betrekkingen met Polen voor Nederland vanaf 1948 van minder grootbelang. Zo gold dit andersom ook; de Poolse handel met de Sovjet-Unie en andere landen uit het Oostblok waren in 1948 volgens Flaes gestegen tot 46 procent van de totale buitenlandse handel van Polen.161
De ambassade in Warschau informeerde op 1 december 1950 bij monde van medewerker F.A. Hoefer, Buitenlandse Zaken over de vorderingen van de Poolse industrialisatie. Omdat de Sovjet-Unie in hulp tekort schoot, was het volgens Hoefer de taak van Polen om zoveel mogelijk kapitaalgoederen zelf uit het Westen te halen.162 De
159
Op 10 maart 1949 informeerde ambassadeur Flaes het Ministerie van Buitenlandse Zaken over de buitenlandse handel van Polen uit het voorgaande jaar; de Poolse regering had met 33 staten handel gedreven, waarvan het met 23 bilaterale handelsakkoorden had afgesloten. Een daarvan was met Nederland in december 1946. Archief van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken, 1945 - 1954, 2.05.117, inv.nr. 16434.
160
Archief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, 1945 - 1954, 2.05.117, inv.nr. 16434.
161
Ibidem, inv.nr. 11236.
162
export van Poolse steenkolen stond onder druk door het stijgende binnenlandse verbruik en de splitsing van het Europese continent in Oost en West. Om de noodzakelijke handelsbetrekkingen met het Westen warm te houden speelde Polen in op de ‘goodwill’ die het had bij veel westerse mogendheden. Bij handelsbesprekingen benadrukten de Polen veelal het feit dat twee Poolse Legerkorpsen gestreden hadden voor de bevrijding van West-Europa en dat het land zo geteisterd uit de oorlog was gekomen. Volgens Hoefer waren de grootste Poolse handelspartners uit West-Europa - Groot-Brittannië en West-Duistland - vatbaar voor deze ‘handelstechniek.’ Zij hoopten dat door een intensief handelsverkeer met Polen het land meer naar het Westen zou keren.163
Hoopte Nederland dit laatste ook? De kritische blik van met name Flaes op de Nederlands-Poolse betrekkingen doet dit niet vermoeden. De visie van de Nederlandse ambassadeur staat niet op zichzelf. Uit de geraadpleegde archieven van de ministeries van Buitenlandse Zaken en Economische Zaken komt een weinig rooskleurig beeld over Polen naar voren. Zowel in politiek als in economisch opzicht toonden de beide ministeries weinig interesse en belangstelling voor de jonge socialistische staat. Polen was bovendien eind jaren veertig meer afhankelijk van handel met West-Europa dan andersom het geval was.
7.5. Nationalisatie verankerd in Poolse grondwet
Het handelsakkoord van juli 1948 leek voor de Nederlandse regering een geschikt moment om tot een doorbraak met de Poolse autoriteiten te komen in de ‘nationalisatiekwestie.’ Het aftreden van Gomulka en de komst van stalinist Bierut voorkwamen een mogelijke oplossing. Op 20 oktober 1948 schreef ambassadeur Flaes aan de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Stikker, “(…) dat men van Poolse
zijde, gezien de gewijzigde politieke omstandigheden, niet meer bereid is een onderlinge regeling te treffen zoals uit hoofde van nationalisatie in Januari jl. werd gesuggereerd.”164 Wat deze ‘onderlinge regeling’ van januari inhield wordt helaas niet genoemd in de brief van Flaes. Uit andere bronnen en archiefstukken van die tijd over de nationalisatiekwestie word dit ook niet duidelijk. Wellicht wilde de Poolse regering
163
Archief van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, 1945 - 1954, 2.05.117, inv.nr. 16434.
164
proberen via handelsafspraken met Nederland tot een voor beide partijen bevredigende oplossing te komen.
De nationalisatie van ondernemingen werd eind juli 1952 verankerd in de Poolse grondwet. Bepaald werd dat alle productiemiddelen, handelsmiddelen, communicatie-middelen en kredietverstrekkingcommunicatie-middelen publiek bezit zouden zijn. Dit gold eveneens voor alle mijnen, transportmiddelen, banken, fabrieken, handelsondernemingen en staatsboerderijen.165
Het nationaliseren van het bijna gehele ‘economische leven’ van de Poolse staat kan het beste in cijfers worden weergegeven. Het aandeel van particuliere Poolse ondernemingen in de totale handel met het buitenland daalde tussen 1946 en 1950 van 78 procent naar 15 procent. Tot 1963 zou het private aandeel tussen 10 en 15 procent blijven schommelen. De Poolse industrie die niet in handen was van de staat daalde tussen 1946 tot halverwege de jaren vijftig van 21 procent naar een kleine 1 procent.166 De Poolse regering had hiermee het monopolierecht verworven op de Poolse nationale economie, inclusief de economische betrekken met het buitenland. Na de grondwetswijziging van juli 1952 werd alle macht geconcentreerd bij de Poolse Verenigde Arbeiderspartij.
7.6. Comecon
Terwijl na de oorlog het Nederlandse handelsvolume als geheel steeg, daalde het