Nationale broeikasgasemissies van de ESD- en ESR-sectoren

In Europa zijn nationale doelen afgesproken voor de broeikas­

gasemissies die onder de Europese richtlijnen Efford Sharing Decision (ESD) en Effort Sharing Regulation (ESR) vallen. Het gaat daarbij om alle emissies die buiten het Europese emissiehandelssysteem (ETS) voor de grote

industrie en de energiesector vallen. Dus om emissies die voortkomen uit mobiliteit, vrijwel alle emissies uit de gebouwde omgeving en de landbouw, en de emissie uit de niet­energie­intensieve industrie.

De emissies uit landgebruik (LULUCF, zie paragraaf 5.6) vallen niet onder de ESD en ESR. Er is wel een connectie tussen de twee: op basis van de Europese LULUCF­verordening mogen eventuele land­

gebruikscredits worden gebruikt om de reductieopgaven voor de ESR­emissies deels te compenseren (zie ook CAP Reform 2019).

Omgekeerd, mocht er een beleidstekort worden geconstateerd in de Nederlandse landgebruiksemissies, dan mag dit tekort ook (deels) worden gecompenseerd met aanvullende reducties binnen de Nederlandse ESD­ en ESR­sectoren.

Omdat vrijwel alle emissies van overige broeikasgassen⁹ onder de ESD en ESR vallen, is het van belang welke opwarmingspotentiëlen (GWP­waarden) van individuele gassen worden gebruikt bij het optellen van de emissies tot een nationaal totaal (in CO₂­equivalenten). Zoals eerder gesteld, is er in de KEV 2021 voor gekozen om de GWP­waarden uit het A5­rapport (IPCC 2014) te gebruiken (zie verder tekstkader 3.1).

Doelen voor twee periodes: 2013-2020 en 2021-2030

Voor de periode 2013 tot en met 2020 zijn de doelen en regelgeving voor elke Europese lidstaat vastgelegd in de ESD. Daarin is voor Nederland een emissiereductieopgave vastgelegd van 16 procent in 2020 ten opzichte van 2005. Onder de ESD moet Nederland voor de emissie uit 2005 rekenen met een door de Europese Commissie vastgestelde waarde van 122,8 megaton CO₂­equivalenten (EEA 2016). Voor de periode 9 Onder het ETS vallen alleen de emissies van lachgas (N₂O) bij de

salpeter-zuurproductie vanaf 2008 en de emissies van methaan (CH₄) bij alumini-umproductie vanaf 2013.

2021­2030 staan de opgaven in de ESR. Voor Nederland is er een emissiereductieopgave van 36 procent in 2030 ten opzichte van 2005.

Onder de ESR moet Nederland voor de emissie uit 2005 rekenen met een door de Europese Commissie vastgestelde waarde van 128,1 megaton CO₂­equivalenten (EC 2020). Aan de hand van deze twee reductie­

opgaven zijn twee reeksen (2013­2020 en 2021­2030) afgeleid, met jaarlijks dalende emissieplafonds. Door deze jaarlijkse plafonds vervolgens per periode op te tellen, volgt een cumulatieve doelstelling per periode (zie voor de methodiek ook ECN & PBL 2016).

Verder heeft de Europese Commissie recent (14 juli 2021) nieuwe voorstellen gedaan voor een aanscherping van de ESR­doelen (EC 2021a).

Voor Nederland is er een voorstel gedaan om de reductieopgave te verhogen naar 48 procent ten opzichte van 2005. Hoewel nog niet alles duidelijk is uitgewerkt, geven we aan het einde van deze paragraaf een eerste duiding van de mogelijke consequenties hiervan.

ESD-emissies daalden tot en met 2020 vooral in de industrie

In de periode 2005­2020 daalden de ESD­emissies in Nederland van circa 133 megaton CO₂­equivalenten naar bijna 92 megaton CO₂­equivalenten (figuur 3.4, tabellenbijlage, tabel 4).¹⁰ Vooral de emissies uit de industrie daalden, met bijna 19 megaton CO₂­equivalenten. Dat kwam deels door een administratieve herallocatie in 2008 en 2013 van ESD­activiteiten (met bijbehorende emissies) naar het ETS, deels door daadwerkelijke emissiereductie, vooral bij de afvalverwerking. Verder was er in de periode 2005­2020 ook een emissiereductie in de sectoren elektriciteits­

10 De ESD-emissie voor 2013 wordt niet in de KEV gerapporteerd, maar staat wel op de website van de emissieregistratie (RIVM 2019).

productie¹¹ (7 megaton, ook vooral door herallocatie), gebouwde omgeving (8 megaton) en mobiliteit (9 megaton). Bij mobiliteit was er een grote daling tussen 2019 en 2020 (van bijna 5 megaton), deels als gevolg van COVID­19 (zie paragraaf 5.6).

11 In 2005 viel nog circa 3,5 megaton CO₂-equivalent in de elektriciteitssector onder de ESD/ESR.

2005 2010 2015 2020 2025 2030

0 25 50 75 100 125

150megaton CO₂-equivalenten

Bron: Emissieregistratie (realisatie); KEV-raming 2021

pbl.nl

Realisatie

Raming vastgesteld en voorgenomen beleid

Emissieruimte 2013 – 2020 2021 – 2030 Nieuw voorstel 2021 – 2030 (48% doel)

Bandbreedte Scheiding realisatie en raming

Emissie broeikasgassen door ESD- en ESR-sectoren Figuur 3.4

EU-verplichting voor ESD voor 2013-2020 ruim gehaald

De emissies uit de ESD­sectoren daalden tussen 2013 en 2020 met bijna 17 megaton CO₂­equivalenten. Die daling komt vooral voor rekening van de gebouwde omgeving (ruim 8 megaton) en mobiliteit (bijna

6 megaton) (zie ook paragraaf 5.3 en 5.6).

De maximaal toegestane cumulatieve ESD­emissie voor Nederland voor de periode 2013­2020 bedraagt 921 megaton CO₂­equivalenten.

Daadwerkelijk komen de cumulatieve geraamde ESD­emissies voor die periode uit op 798 megaton CO₂­equivalenten.¹² Hiermee blijven de emissies ruim onder het verplichte cumulatieve emissieplafond (figuur 3.4).

EU-verplichting van -36 procent voor ESR voor 2021-2030 binnen bereik Naar verwachting dalen tussen 2020 en 2030 de geraamde emissies uit de ESR­sectoren met het voorgenomen beleid met bijna 8 [3­14] megaton CO₂­equivalenten tot bijna 84 [77­89] megaton (figuur 3.4). Dit komt door dalende emissies in alle betrokken sectoren (gebouwde omgeving bijna 3 megaton, mobiliteit bijna 2 megaton, landbouw en industrie beide ruim 1 megaton).

Eind 2020 heeft de Europese Commissie de jaarlijkse emissieruimte voor de lidstaten voor de periode 2021­2030 opnieuw vastgesteld (EC 2020).

Hiermee komt de maximaal toegestane emissie in het jaar 2030 neer op bijna 82 megaton CO₂­equivalenten (9 megaton minder ten opzichte van 2020), en de cumulatieve emissie in de periode 2021­2030 voor

Nederland op net onder 903 megaton CO₂­equivalenten. Uitgaande van het voorgenomen beleid, komt de verwachte cumulatieve geraamde 12 In de berekening zijn de emissies voor 2020 gebaseerd op voorlopige

statistieken.

ESR­emissie voor 2021­2030 uit op 903 megaton CO₂­equivalenten.

Er resteert een klein beleidstekort van cumulatief 0,5 megaton CO₂­equivalenten.

Met alleen het vastgestelde beleid komen de cumulatieve ESR­emissies voor 2021­2030 uit op 919 megaton CO₂­equivalenten, en resteert er een beleidsopgave van cumulatief ruim 16 megaton CO₂­equivalenten.

Deze opgave is 16 megaton hoger dan bij de ramingen inclusief het voorgenomen beleid. In de context van deze verwachte beleidsopgave onder de ESR is, zoals eerder gemeld, ook de ontwikkeling van de landgebruiksemissies (LULUCF) relevant. Nederland kan er namelijk voor kiezen om eventuele landgebruikscredits over de periode 2021­2030 te gebruiken om deze opgaven deels te compenseren (zie paragraaf 5.6).

Onder de bestaande LULUCF­regelgeving kunnen de credits van ongeveer 11 megaton CO₂­equivalenten volledig ingezet worden.

Met bijna 84 megaton CO₂­equivalenten voor 2030 is de geraamde nationale ESR­emissie in deze KEV ruim 3 megaton lager dan die in de KEV 2020. Ook het geraamde kleine cumulatieve beleidstekort in deze KEV (0,5 megaton) staat in contrast met de eerder geraamde

beleidsopgave in de KEV 2020 (36 megaton). Dit heeft een aantal oorzaken. Voor een groot deel wordt de afname van dat cumulatieve beleidstekort verklaard door een door de Europese Commissie voorgeschreven wijziging in de te hanteren ESR­emissies voor het basisjaar 2005. Begin 2020 (en in de KEV 2020) moest Nederland de cumulatieve opgave nog uitrekenen tegen 122,8 megaton emissies voor 2005, en in 2021 (en deze KEV) is dat gestegen naar 128,1 megaton. Deze wijziging in basisjaar alleen verklaart een afname van het cumulatieve beleidstekort met bijna 20 megaton vergeleken met de KEV 2020. Een ander deel van de verklaring ligt bij de lagere emissies in de periode

2020­2030 door nieuw beleid en post­COVID­19­effecten in (vooral) de mobiliteitssector (in 2030 bijna 3 megaton), een boekhoudkundige aanpassing in de industrie (na review van de Nederlandse methode, waarna emissies vanuit de kunstmestsector moesten worden aangepast, ruim 1 megaton lager), een methodewijziging en nieuwe inzichten (een extra jaar realisatie als basis voor ramingen, rond 1 megaton lager).

In deze KEV vallen de emissies in de landbouw daarentegen wat hoger uit dan in de KEV 2020 (rond 1 megaton hoger in 2030).

Nieuw Europees ESR-voorstel van -48 procent voor Nederland leidt tot fors hoger