Denkbare effecten van geagendeerd beleid

Op 14 juli 2021 heeft de Europese Commissie een voorstel gedaan om de reductiepercentages van de ESR­emissies in lidstaten aan te scherpen (EC 2021a). Dit als onderdeel van de Green Deal en de Europese Klimaatwet. Voor Nederland ligt er nu een voorstel om de ESR­emissies in 2030 met 48 procent te verlagen ten opzichte van 2005, in plaats van de huidige 36 procent (zie figuur 3.4). Ook is er een voorstel gedaan voor een pad tussen 2021 en 2030 om uiteindelijk op deze 48 procent reductie in 2030 uit te komen. Deze voorstellen moeten nog worden uitgewerkt en besproken. Maar uitgaande van het huidige voorstel komt de toegestane emissie in 2030 voor Nederland naar verwachting neer op 67 megaton CO₂­equivalenten. Dat betekent dat de emissies in de ESR­sectoren in 2030 met zo’n 15 megaton CO₂­equivalenten verder moeten afnemen dan volgens de huidige doelstelling. De cumulatieve emissieruimte voor de periode 2021­2030 komt neer op 841 megaton CO₂­equivalenten. Uitgaande van de geraamde cumulatieve emissies inclusief voorgenomen beleid (903 megaton, zie hiervoor) resteert er dan een beleidsopgave van 62 megaton CO₂­equivalenten. Ten opzichte van de emissieraming met alleen het vastgestelde beleid (cumulatief 919 megaton, zie hiervoor) resteert er dan nog een opgave van 78 megaton.

In de nieuwe EU­voorstellen blijft het ook mogelijk om landgebruiks­

credits in te zetten als een land niet voldoet aan het ESR­doel (zie paragraaf 5.6; Vonk et al. 2021). Voor Nederland houden de voorstellen in dat er 4,3 megaton CO₂­equivalenten landgebruikcredits voor 2021­2025 en 3­4 megaton voor de periode 2026­2030 (samen 7­8 megaton) gebruikt kunnen worden om een evenredig deel van de resterende ESR­beleidsopgave mee te compenseren.

3.4 Denkbare effecten van geagendeerd beleid

Geagendeerd beleid kan 1,8 tot 3,9 megaton extra broeikasgasreductie opleveren in 2030

Zoals in paragraaf 3.1 is aangegeven, is het nationale streefdoel (van 49 procent reductie van broeikasgasemissies ten opzichte van 1990) in de KEV­raming nog niet in zicht met het concrete vastgestelde en voorgenomen beleid. Ten opzichte van dit streefdoel blijft er in 2030 naar verwachting een resterende beleidsopgave over van 1 tot 11 procent, oftewel een emissiereductie van 3 tot 25 megaton CO₂­equivalenten.

Voor sommige sectoren is er naast het vastgestelde en voorgenomen beleid ook nog geagendeerd beleid. Dit zijn (pijplijn)plannen, intenties of beleidscontouren die voor het zomerreces op 9 juli 2021 openbaar waren, officieel waren medegedeeld, maar die op 1 mei 2021 nog onvoldoende concreet waren uitgewerkt om de toekomstige effecten te kunnen doorrekenen (zie ook paragraaf 1.3). We gaan hier op hoofd­

lijnen in op de voortgang van de geagendeerde maatregelen per sector, en geven aan welke denkbare effecten deze in 2030 zouden kunnen opleveren. We beschouwen daarbij alleen substantiële beleids­

maatregelen met een reductiepotentieel van meer dan 0,5 megaton CO₂­equivalenten. In paragraaf 1.3 is de aanpak van de partiële analyse van het geagendeerde beleid beschreven. Daarbij is eveneens een overzicht gegeven van het belangrijkste geagendeerde beleid (zie tabel 1.1). Het gaat vooral om plannen uit het Klimaatakkoord, maar er zijn ook geagendeerde plannen uit andere beleidsvelden beschouwd die mogelijk significante neveneffecten op broeikasgasemissies hebben, zoals de structurele aanpak stikstof. De meest recente klimaatplannen van het kabinet in het kader van Prinsjesdag 2021 (FIN 2021) en het recente Europese klimaatpakket Fit for 55 (EC 2021a) konden beide in deze KEV niet meer worden beoordeeld als onderdeel van het geagendeerde beleid gezien het korte tijdsbestek. In hoofdstuk 2 geven we in deze KEV wel een toelichting op de inhoud van de Europese voorstellen. Ook gaan we waar mogelijk in op implicaties voor Nederland van de voorstellen voor aanscherping van verschillende bindende en indicatieve

doelstellingen. In een recente PBL­policy brief (2021a) wordt uitvoeriger ingegaan op de mogelijke gevolgen van het voorgestelde Fit for 55­pakket voor Nederland.

We zien het geagendeerde beleid terug in de sectoren gebouwde omgeving, mobiliteit, landbouw en landgebruik; de emissies en reductiemaatregelen bij het landgebruik tellen niet mee onder het nationale streefdoel van 49 procent reductie. Er is geen substantieel geagendeerd beleid terug te zien in de sectoren elektriciteit en industrie. De denkbare emissiereductie in 2030 voor het geagendeerde beleid per sector is:

• 0,5 tot 1,7 megaton in de sector gebouwde omgeving;

• 0,5 tot 1,5 megaton in de sector mobiliteit;

• circa 0,7 megaton in de sector landbouw;

• 0,8 tot 1,7 megaton in de sector landgebruik (die dus niet meetellen voor het streefdoel van 49 procent).

Met het geagendeerde beleid in de sectoren gebouwde omgeving, mobiliteit en landbouw zou ruwweg 1,8 tot 3,9 megaton

CO₂­equivalenten extra kunnen worden gereduceerd, mits dit beleid concreet wordt uitgewerkt. Er is in deze KEV voor gekozen om deze denkbare emissiereductie­effecten van het geagendeerde beleid niet te combineren met de eerder benoemde bandbreedte voor de restopgave van 3 tot 25 megaton CO₂­equivalenten. Dit vanwege de veel grotere onzekerheid in de status en de uitwerking van het geagendeerde beleid, en omdat we de interacties tussen geagendeerd beleid en vastgesteld en voorgenomen beleid slechts oppervlakkig in beeld hebben. Het is wel duidelijk dat met het geagendeerde beleid slechts een klein deel van de resterende beleidsopgave zou kunnen worden gecompenseerd. We gaan hierna per sector kort in op de voortgang in en de denkbare effecten van het geagendeerde beleid.

Elektriciteit en industriesector: meeste beleid al concreet uitgewerkt De uitwerking van het Klimaatakkoordbeleid is voor de elektriciteits­

sector en de industrie relatief ver gevorderd (zie ook paragraaf 3.5). In de elektriciteitssector is er nu geen substantieel geagendeerd beleid bekend. In de sector industrie bestaat het geagendeerde beleid alleen uit de Nationale Investeringsregeling Klimaatprojecten Industrie (NIKI) en een opschalingsregeling Groene Waterstof. Deze regelingen gaan een snellere uitrol van een breder palet aan technieken stimuleren naast CO₂­afvang en ­opslag (CCS), bijvoorbeeld van elektrisch kraken, groene chemie en waterstof door ondersteuning van grote demonstratie­

projecten. Het budget en de vormgeving van de regelingen zijn nog niet bekend. In de KEV­raming van de emissies vanuit de industrie is al een

emissiereductie verondersteld als effect van de CO₂­heffing in

combinatie met verbreding van de SDE++­regeling. De KEV­raming kent een grote onzekerheid vanwege het wel of niet doorgaan van grote projecten. De NIKI­regeling en de opschalingsregeling Groene Waterstof zullen die onzekerheid verkleinen en ertoe leiden dat de industriële emissies in 2030 naar verwachting lager uitkomen binnen de in de KEV­raming gegeven bandbreedte.

In de gebouwde omgeving is in 2030 een extra emissiereductie denkbaar van 0,5-1,7 megaton

De wijkgerichte aanpak in de sector gebouwde omgeving is een complex geheel van verschillende instrumenten die alle noodzakelijk zijn voor het slagen ervan. Veel beleidsinstrumenten die onderdeel zijn van het beleidspakket voor aardgasvrije wijken zijn nog niet of slechts ten dele uitgewerkt. Aan de wijkgerichte aanpak is daarom in deze KEV geen effect toegekend. Zo loopt de uitvoering van de Startmotor aardgasvrije wijken door tot en met 2027 in plaats van 2022, zijn er voor de periode tot 2030 nog geen afspraken met woningcorporaties gemaakt, en is er binnen het ondersteuningsprogramma Renovatieversneller, gericht op kostendaling en opschaling, nog geen enkel project gestart. De Warmtewet is vertraagd en de wettelijke mogelijkheid om woningen van het aardgas af te sluiten is niet geregeld. Ook worstelen gemeenten nog met de participatie van bewoners. Gelet op al deze vertraging is de inschatting dat de maatregelen uit het Klimaatakkoord bij huur­ en koopwoningen samen niet meer dan 0,5 tot 1,4 megaton CO₂­reductie opleveren in plaats van de in het akkoord beoogde 1,1 tot 2,4 megaton.

De wettelijke eindnorm voor de energieprestatie van de bestaande utiliteitsbouw moet nog worden vastgelegd, maar zal vergelijkbaar zijn met de eisen voor bijna energieneutrale gebouwen (BENG) voor

nieuwbouw. De vraag is echter of dit voor gebouweigenaren van de bestaande utiliteitsbouw betaalbaar en te financieren is. Als 20 procent van de gebouwen (exclusief bedrijfshallen) al voor eind 2030 wordt verbeterd naar nieuwbouwniveau, dan zou dat in 2030 maximaal 0,3 megaton extra CO₂ reductie kunnen opleveren. De aardgasvrije wijkenaanpak en de eindnorm voor utiliteitsbouw samen kunnen in 2030 een extra emissiereductie opleveren van 0,5 tot 1,7 megaton CO₂­reductie.

In de sector mobiliteit is in 2030 een extra emissiereductie denkbaar van 0,5-1,5 megaton

In de sector mobiliteit kan het geagendeerde beleid in 2030 0,5 tot 1,5 megaton extra emissiereductie opleveren. Het gaat onder meer om een normstellende regeling voor werkgerelateerd verkeer. Ook wordt er gewerkt aan een stimuleringsregeling voor nulemissievrachtauto’s vanaf 2022. In de KEV­raming zijn in het concrete vastgestelde en voorgenomen beleid al 20 van de beoogde 30 à 40 nulemissiezones voor stadslogistiek meegenomen. Wanneer het aantal nulemissiezones toeneemt naar de beoogde 40 zones, dan heeft dat in 2030 naar verwachting een additioneel effect van minder dan 0,5 megaton reductie. Bij mobiliteit wordt er ook nog gewerkt aan het stimuleren van waterstof als brandstof en het klimaatneutraal aanbesteden van grond­, weg­ en waterbouwprojecten. Maar aan deze maatregelen kan op dit moment geen denkbaar effect in 2030 worden gekoppeld.

In de landbouw is in 2030 een extra emissiereductie denkbaar van 0,7 megaton Onder het geagendeerde beleid voor de landbouw vallen verschillende maatregelen die onderdeel zijn van de structurele aanpak stikstof. In de landbouw kan geagendeerd beleid in 2030 circa 0,7 megaton extra emissiereductie opleveren door de extra investeringssubsidie voor

emissiearme stallen en de bijbehorende aanscherping van de norm­

stelling en de landelijke beëindigingsregeling voor veehouderijen.

De extra investeringssubsidie voor emissiearme stallen en de bijbehorende aanscherping van de normstelling moeten nog concreet vorm krijgen. De vermindering van de methaanemissie door

investeringen in emissiearme stallen is in de analyse van de verkiezings­

programma’s van het PBL (2021b) geschat op circa 0,4 megaton CO₂­equivalenten. De landelijke beëindigingsregeling voor vee ­ houderijen is een subsidieregeling gericht op het definitief sluiten van productielocaties voor de veehouderij die eraan bijdraagt dat de depositie van stikstof op Natura 2000­gebieden afneemt. Op dit moment is de regeling nog niet concreet uitgewerkt, maar de

verwachting is dat deze eind 2021 wordt gepubliceerd. In de analyse van verkiezingsprogramma’s heeft het PBL (2021b) het reductie­effect van deze maatregel in 2030 geraamd op circa 0,3 megaton CO₂­equivalenten, uitgaande van een budget van 750 miljoen euro in de eerste tranche.

Naast de bovenstaande geagendeerde maatregelen, zijn er ook nog geagendeerde maatregelen waaraan nog geen denkbare effecten kunnen worden gekoppeld. In de structurele aanpak stikstof gaat het hierbij om subsidies die zijn gericht op het verdunnen van mest op zandgronden, het stimuleren van het aantal uren weidegang, het verlagen van het ruw eiwitgehalte in het krachtvoer voor melkvee en het Omschakelprogramma duurzame landbouw. De eerste drie maatregelen (dus zonder het Omschakelprogramma) zijn voor ammoniak wel gekwantificeerd (Van den Born et al. 2020; CDM 2021). De verwachting is dat deze drie maatregelen een beperkt effect op de reductie van broeikasgassen zullen hebben (bij elkaar opgeteld veel minder dan 0,5 megaton CO₂­equivalenten). In de glastuinbouw wordt gewerkt aan een nieuw individueel CO₂­systeem voor de periode 2021­2030, als

onderdeel van een nieuw sectorconvenant. De verwachting is dat er eind 2021 een nieuw sectorconvenant ligt met daarin een CO₂­doel voor 2030.

Een denkbaar toekomstig effect hiervan is op dit moment niet in te schatten.

In het landgebruik is in 2030 een extra emissiereductie denkbaar van 0,8-1,7 megaton, maar dit telt niet mee bij de reductiedoelstelling van 49 procent Bij landgebruik is er geagendeerd beleid voor het veenweidegebied, bomen, bossen en natuur. Het geagendeerde beleid voor het

veenweidegebied bestaat uit de regionale veenweidestrategieën van een zestal provincies en de uiteindelijke uitrol van maatregelen. In de door de provincie Friesland uitgewerkte strategie is de voorgenomen emissiereductie geschat op 0,25 tot 0,4 megaton CO₂­equivalenten in 2030. Extrapolatie van dit plan naar alle veenweidegebieden zou met de huidige inzichten kunnen leiden tot een bandbreedte van 0,35 tot 0,9 megaton CO₂­equivalenten in 2030. De emissiereductie van

geagendeerde maatregelen ter vergroting van de koolstofvastlegging via bestaande bossen, natuur en landschapselementen en de uitbreiding van bos en landschap is in 2030 geraamd op 0,4­0,8 megaton CO₂­equivalenten. Er zijn geen geagendeerde beleidsmaatregelen gericht op het vergroten van de vastlegging van koolstof in landbouw­

bodems. Via het onderzoeksprogramma Slim Landgebruik wordt wel gewerkt aan kennisontwikkeling voor deze opgave. Hoewel een additionele emissiereductie bij het landgebruik een bijdrage levert aan de reductie van de Nederlandse broeikasgasemissie, kan deze sector geen bijdrage leveren aan het streefdoel van 49 procent reductie omdat deze doelstelling specifiek is gericht op de binnenlandse emissies zonder landgebruik.