eindgebruikers hebben hierdoor afnemen.
384. Gegeven dit potentiële probleem is de ACM van mening dat het in beginsel passend is om een verbod dan wel beperking op wederzijdse gereguleerde toegang voor KPN en
VodafoneZiggo op te leggen.
385. Echter, wederzijdse gereguleerde toegang leidt niet in alle gevallen tot belemmering van de concurrentie, maar kan onder omstandigheden ook mededingingsbevorderend zijn. Dit kan naar het oordeel van de ACM het geval zijn bij het leveren van diensten aan zakelijke
eindgebruikers waar, zoals in Annex F is geconcludeerd, sprake is van enkelvoudige AMM van KPN. VodafoneZiggo is op de markt voor zakelijke netwerkdiensten deels afhankelijk van het gebruik van KPN’s netwerk voor het leveren van diensten aan zakelijke klanten. Een dergelijke markt kenmerkt zich door het aansluiten van individuele eindgebruikers (maatwerk) waar onder omstandigheden geen business case te maken is om een specifieke klant op het eigen netwerk aan te sluiten. Het weigeren dan wel verbieden van toegang kan in zo’n geval de mededinging juist beperken.
386. Om die reden acht de ACM het onwenselijk om het verbod dan wel de beperking een absoluut karakter te geven. De beperking wordt daarom zo ingevuld dat wederzijdse
gereguleerde toegang uitsluitend is toegestaan indien de toegang niet tot doel heeft om de mededinging te belemmeren dan wel het effect heeft dat de mededinging wordt belemmerd. De ACM werkt dit hieronder nader uit.
387. Een verboden vorm van wederzijdse gereguleerde toegang doet zich bijvoorbeeld voor indien KPN of VodafoneZiggo al een eigen infrastructuur op een bepaalde locatie heeft of een positieve business case heeft voor uitrol van zijn netwerk naar de betreffende locatie.
388. Wederzijdse gereguleerde toegang belemmert de mededinging niet als het kunnen krijgen van toegang tot het netwerk van de andere partij van belang is omdat er geen positieve business case voor uitrol naar een bepaalde locatie bestaat voor de toegangvragende partij. In een dergelijk geval kan de mededinging er juist bij gebaat zijn als partijen wel toegang kunnen krijgen. Dit verhoogt immers het aantal aanbieders dat concurrerende diensten kan aanbieden aan de eindgebruiker.
389. Gelet op het voorgaande formuleert de ACM de beperking op wederzijdse gereguleerde toegang als volgt:
Het is KPN en VodafoneZiggo niet toegestaan gereguleerde WFA tot elkaars netwerk te vragen, tenzij de toegang niet tot doel heeft de mededinging te belemmeren dan wel het effect heeft dat de mededinging wordt belemmerd.
103
/
572 390. Indien KPN of VodafoneZiggo voornemens is om na inwerkingtreding van dit besluit een bepaalde vorm184 van wederzijdse gereguleerde toegang te vragen en deze naar het oordeel van KPN of VodafoneZiggo voldoet aan het bepaalde in deze paragraaf, doet hij voorafgaand aan de toegangsvraag een daartoe strekkend voorstel aan de ACM. Het voorstel dient te zijn voorzien van een gedetailleerde en complete onderbouwing aan de hand waarvan de ACM kan vaststellen of de voorgenomen vorm niet tot doel of tot effect heeft de mededinging te belemmeren. KPN of VodafoneZiggo zal alleen overgaan tot daadwerkelijke toegangsvraag nadat de ACM hier toestemming toe heeft verleend.391. Wanneer de ACM de toegangsverplichting niet op dergelijke wijze zou beperken, zouden partijen kunnen overgaan tot wederzijdse gereguleerde toegang die de prikkel tot investeren zou beperken of wegnemen.
392. De ACM acht het van wezenlijk belang dat zij toetst of een toegangsverzoek het doel of effect heeft de mededinging te beperken. De ACM kan daarbij onder meer toetsen of de uitrol naar een bepaalde locatie wel of niet een positieve business case heeft.185 Het is onwenselijk dat partijen de daarbij benodigde bedrijfsvertrouwelijke informatie aan elkaar inzichtelijk dienen te maken.
393. De ACM acht het niet nodig voor deze verplichting een implementatietermijn in te stellen. Voor zover bestaande wederzijdse gereguleerde toegang ten behoeve van het leveren van diensten aan zakelijke eindgebruikers reeds in voorgaande reguleringsperiode(s) tot stand is gekomen, kan deze worden gecontinueerd.
Conclusie
394. Gelet op het voorgaande concludeert de ACM dat het passend is dat het KPN en VodafoneZiggo niet is toegestaan gereguleerde WFA tot elkaars netwerk te vragen, tenzij de toegang niet tot doel heeft de mededinging te belemmeren dan wel het effect heeft dat de mededinging wordt belemmerd. Indien KPN of VodafoneZiggo voornemens is om na
inwerkingtreding van dit besluit een bepaalde vorm van wederzijdse gereguleerde toegang te vragen dient hij hiertoe een voorstel te doen aan de ACM overeenkomstig randnummer 390.
6.5 KPN: Toegangsverplichting
395. In paragraaf 6.3 heeft de ACM geconcludeerd dat het passend is een
toegangsverplichting aan KPN op te leggen. In deze paragraaf beschrijft de ACM op welke wijze passend invulling gegeven kan worden aan een dergelijke toegangsverplichting.
184 Met ‘een bepaalde vorm’ bedoelt de ACM hier bijvoorbeeld toegang tot het netwerk van KPN voor het leveren van zakelijke eindgebruikersdiensten op bedrijventerreinen waar VodafoneZiggo geen netwerk heeft. Dergelijke
eindgebruikersdiensten kenmerken zich door maatwerk. VodafoneZiggo hoeft dan niet per zakelijke eindgebruiker op een bedrijventerrein een aanvraag bij de ACM te doen, maar kan deze vraag bundelen.
104
/
572 396. Zowel het koper- als het (huidige) glasvezelnetwerk van KPN bestaan uit aansluitlijnen volgens een Point-to-Point-topologie. Iedere eindgebruiker beschikt dan over zijn eigen lijn vanaf de wijkcentrale naar de huisaansluiting. Daardoor zijn deze aansluitnetten geschikt voorontbundelde toegang.
397. Gedurende de afgelopen vijftien jaar zijn meerdere alternatieve aanbieders fijnmazig uitgerold naar honderden lokale netwerklocaties op het koper- en glasvezelnetwerk van KPN. Deze kapitaalintensieve uitrol is gebaseerd op een langjarige business case van toetreders. Tegelijkertijd heeft KPN in die periode geïnvesteerd in de ontwikkeling van een open netwerk dat geschikt is voor ontbundelde toegang. Het continueren van ontbundelde toegang kent daardoor beperkte meerkosten voor huidige toetreders en voor KPN. Bij de beoordeling van de
verplichtingen houdt de ACM rekening met de investeringen die zowel toetreders als KPN hebben gedaan in dienstverlening via (virtueel) ontbundelde toegang.
398. Gegeven het feit dat er op verschillende wijzen (virtueel) ontbundelde toegang kan worden geboden tot het netwerk van KPN, onderzoekt de ACM tot welke vormen van toegang de toegangsverplichting zich moet uitstrekken. Achtereenvolgens behandelt de ACM hierna MDF-access, SDF-MDF-access, VULA over koper, ODF-toegang FttH en VULA over FttH. Vervolgens bekijkt de ACM of ook toegang tot bijbehorende faciliteiten moet worden opgelegd en ten slotte welke voorschriften aan de toegang moet worden verbonden.
6.5.1 MDF-access
399. KPN heeft aangegeven dat hij in de komende reguleringsperiode wederom upgrades zal blijven uitvoeren op zijn kopernetwerk.186,187 Met koperupgrades kunnen hogere
internetsnelheden op het kopernetwerk worden aangeboden dan hij in een eerder stadium had verwacht en daarom biedt dienstverlening over koper nog steeds een alternatief voor
dienstverlening over glasvezel en kabel [vertrouwelijk:
].188
400. Toch neemt het belang van MDF-access af, mede omdat fysieke ontbundeling technisch moeilijker of onmogelijk wordt door deze upgrades. MDF-access kan nu nog gebruikt worden als bouwsteen voor legacy-diensten zoals retaildiensten met een lagere bandbreedte tot 24 Mbit/s. Ook deze legacy-diensten worden naar verwachting uiteindelijk vervangen door nieuwe diensten. 401. De ACM verwacht dan ook dat deze vorm van toegang uiteindelijk zal worden
uitgefaseerd. Dit zal echter nog niet gebeuren in de komende reguleringsperiode. Het aantal lijnen dat door alternatieve aanbieders via MDF-access wordt bediend is nog substantieel. Tele2 is de grootste alternatieve afnemer met [vertrouwelijk: ] lijnen en ook KPN neemt
186 Presentatie FIST voor WBA, VULA en WEAS,12 december 2017.
187 De ACM heeft deze paragraaf gewijzigd naar aanleiding van de nota van bevindingen, paragraaf H.7.4.1.
105
/
572 intern nog een substantieel aantal MDF-lijnen af.189 Het bestaande belang van MDF-access volgt ook uit het feit dat deze vorm van toegang momenteel door zowel KPN als Tele2 nog wordt gebruikt als bouwsteen voor ISDN 15/20/30. Daarnaast zijn nog niet alle diensten die door middel van MDF-access leverbaar zijn met virtuele ontbundeling leverbaar.402. Gelet op het bovenstaande acht de ACM het van belang dat toetreders ook in de komende reguleringsperiode de mogelijkheid moeten behouden om MDF-access af te kunnen nemen bij KPN. Tegelijkertijd moet naar het oordeel van de ACM een dergelijke verplichting de verdere technische ontwikkeling van het kopernetwerk van KPN zo min mogelijk beperken. De verdere technische ontwikkeling van het kopernetwerk van KPN stimuleert immers de
infrastructuurconcurrentie tussen KPN en VodafoneZiggo en leidt tot hogere kwaliteit van de dienstverlening voor eindgebruikers. De implementatie van snelheidsverhogende technieken (zoals vectoring of het uitzetten van shaping) beperken echter de mogelijkheden voor MDF-access.
403. Naast het upgraden van zijn kopernetwerk, heeft KPN ook in de uitrol van glasvezel geïnvesteerd. Hoewel het tempo van investeringen in glasvezel inmiddels aanzienlijk is teruggebracht, heeft KPN inmiddels 30 procent van de aansluitingen in Nederland verglaasd. KPN heeft aangegeven te onderzoeken of in de komende jaren de grootschalige uitrol van glasvezel kan worden hervat. Met de uitrol van glasvezel ontstaan er gebieden in Nederland waar KPN twee netwerken naast elkaar in de grond heeft liggen. In dergelijke gebieden is KPN bezig klanten die nu nog op koper zijn aangesloten, over te zetten op glasvezel. Hierdoor kan de situatie ontstaan dat het gebruik van het kopernetwerk drastisch terug loopt en mogelijk alleen nog maar gebruikt wordt door toegangsvragers. Het onderhoud aan twee parallelle netwerken is naar het zeggen van KPN erg inefficiënt. Vervangingsinvesteringen in het kopernetwerk zijn dan bijvoorbeeld niet meer terug te verdienen.
404. De ACM is gezien het voorgaande van oordeel dat een verplichting tot MDF-access blijft bestaan, maar acht het van belang dat dat KPN wel de mogelijkheid heeft de
MDF-dienstverlening in te perken of uit te faseren op specifieke locaties en/of in gebieden.
405. Gegeven het voorgaande acht de ACM het niet langer proportioneel om de verplichting tot MDF-access zo vorm te geven dat KPN dient te blijven voldoen aan alle verzoeken om ontbundelde toegang tot MDF-access. De ACM maakt daarbij onderscheid tussen MDF-locaties waar wel en waar geen MDF-access wordt afgenomen.
406. Om koperupgrades en rationalisatie van het netwerk zo min mogelijk te belemmeren en omdat er al vele jaren geen toetreding meer heeft plaatsgevonden, acht de ACM het niet langer proportioneel om de verplichting tot MDF-access op te leggen op die MDF-locaties waar geen MDF-afnemers (meer) zijn. Het betreft [vertrouwelijk: ] MDF-locaties.
106
/
572 407. Voor de MDF-locaties waar nog wel MDF-afnemers actief zijn, acht de ACM hetproportioneel om de verplichting tot MDF-access zo vorm te geven dat KPN dient te blijven voldoen aan redelijke verzoeken om ontbundelde toegang tot het kopernetwerk op het niveau van de hoofdverdeler (MDF-access; gedeeld of volledig ontbundeld). Het belang van MDF-access is echter niet voor elke eindgebruikerslocatie gelijk omdat sommige locaties wel aangesloten zijn op FttH, en andere locaties niet.
408. Wat betreft aansluitlijnen naar eindgebruikerslocaties die zijn aangesloten op FttH, is de ACM van mening dat er met FttH onder voorwaarden een volwaardig alternatief op deze locaties kan zijn. Om deze reden is het KPN toegestaan om de koperdienstverlening voor deze
aansluitlijnen uit te faseren als hij het volgende in acht neemt:
i. Er dient een redelijk alternatief te zijn. Partijen dienen overeenstemming te bereiken over de af te nemen FttH-dienst (ODF-access FttH, VULA over FttH of WBT over FttH). Indien de MDF-afnemers geen business case hebben voor uitrol naar ODF-access FttH – bijvoorbeeld door een gebrek aan schaal of penetratiegraad – dient KPN met partijen een alternatief tariefmodel overeen te komen.
ii. Op deze uitfasering zijn daarnaast de overige uitfaseringsvoorschriften van toepassing (zie randnummer 473.m).
iii. Als uitzondering op de uitfaseringsvoorschriften is het KPN toegestaan om 12 maanden na de initiële aankondiging te stoppen met de verkoop (end-of-sale) van de
toegangsdienst in deze gebieden. Indien KPN dit wenst dient hij deze end-of-sale aan te kondigen bij de initiële aankondiging.
iv. Voor alle termijnen in dit randnummer geldt dat het mogelijk is een kortere termijn te hanteren indien KPN dit overeenkomt met bestaande afnemers.
v. Indien KPN dermate hoge reparatiekosten heeft aan de koperverbinding (bijvoorbeeld in het geval van omvangrijke storingen) is het KPN toegestaan deze reparatie te weigeren en een FttH-verbinding als alternatief aan te bieden. Hierbij dient KPN rekening te houden met de belangen van de toegangsvrager en dient de dienstverlening aan de toegangsvrager zo kort mogelijk te worden beperkt. Voor een vervangende
glasverbinding gelden daarom dezelfde voorwaarden als genoemd onder punt i en ii (met uitzondering van de genoemde termijnen).
409. Indien alle aansluitlijnen vanuit een MDF-locatie zijn aangesloten op FttH, en er dus sprake is van volledige overlap met een FttH-gebied, is het onder de in het vorig randnummer genoemde voorwaarden toegestaan om de MDF-centrale uit te faseren. Op deze wijze kan worden voorkomen dat KPN na de uitrol van glasvezel twee netwerken in stand moet houden. Hiermee wordt ook de uitrol van glasvezel gestimuleerd.
107