gevallen zouden de CityPoPs als netwerklocaties kunnen fungeren op het lokale netvlak. Tot de voorgaande reguleringsperiode werd door KPN gereguleerde ODF-backhaul aangeboden tussen de AreaPoPs en CityPoPs.
465. Mede uit het rapport van NERA is echter gebleken dat de huidige CityPoPs van KPN gemiddeld slechts circa 3.500 huishoudens bedienen.223 [Vertrouwelijk:
]224 Daarmee blijkt dat KPN nu al meer CityPoPs heeft geplaatst dan hij in eerste instantie voor heel Nederland had voorzien. Dit terwijl KPN zijn FttH-netwerken naar ongeveer een derde van alle Nederlandse huishoudens heeft uitgerold. Alhoewel een deel van de CityPoPs weliswaar een relatief groot aantal AreaPoPs aggregeert en daardoor een dekking heeft van tienduizenden huishoudens, bestaan er relatief veel CityPoPs die slechts enkele duizenden of zelfs maar honderden huishoudens bedienen. Die kleine CityPoPs blijken in de praktijk regelmatig geheel geen aggregatiefunctie te hebben, maar fungeren feitelijk alleen als AreaPoP en staan niet in directe verbinding met andere AreaPoPs. De ACM is van oordeel dat hierdoor de business case op ODF-access FttH voor alternatieve aanbieders negatief wordt beïnvloed. Ook NERA
concludeert dat een voldoende hoge aggregatie van AreaPoPs per CityPoP relevant is voor de business case van toetreders:
“The ratio of Area-PoPs per City-PoP is also an important determinant of an entrant’s business case. If Reggefiber is able connect a higher number Area-PoPs per City-PoP, an entrant is able to spread costs associated with the City-PoP, including backhaul, between more homes. Therefore, Reggefiber’s ability in building more Area-PoPs
connected to a City-PoP may be an important factor in the business case decision.”225
466. Aangezien een deel van de CityPoPs relatief klein is en/of geen aggregatiefunctie heeft, zijn die netwerklocaties geen onderdeel van het lokale netvlak. Feitelijk kwalificeren deze locaties als straatkasten of AreaPoPs. Zoals de ACM reeds sinds de start van de regulering van ODF-access FttH in 2008 heeft gemotiveerd, is het voor de toetreding tot ODF-ODF-access noodzakelijk dat KPN backhaul aanbiedt tussen de straatkasten (de ODF-locatie) en het lokale netvlak. Specifiek in de hiervoor beschreven situatie dient KPN derhalve op het volgende aggregatiepunt in het netwerk de ODF-backhaul te leveren, als afnemers van ODF-access FttH daartoe een redelijk verzoek doen. In de praktijk is het volgende aggregatiepunt waar actieve apparatuur staat de MC-locatie. In paragraaf 6.5.3 heeft de ACM toegelicht dat de MC-locaties lokale netwerklocaties in het netwerk van KPN zijn waar MDF-access en VULA dient te worden aangeboden. Het gaat bovendien om toekomstvaste netwerklocaties die de komende jaren niet zullen worden uitgefaseerd. KPN maakt overigens al zelf gebruik van de backhaulverbinding tussen de
223 NERA (2014), Unbundled access to the Fibre-to-the-Home networks of Reggefiber, mei 2013.
224 E-mail van KPN van 6 april 2017.
225 Analysys Mason (2008), The business case for fibre-based access in the Netherlands, december 2008, p. 5 en 6. (Een vervolgonderzoek op het onderzoek van juni 2008).
123
/
572 locatie en de MC-locatie. KPN hoeft dus geen nieuwe verbinding te realiseren, maar zal slechts deze backhaul hoeven delen indien een toetreder daartoe een redelijk verzoek doet.467. De ACM acht een verzoek tot ODF-backhaul op een MC-locatie in de hierna beschreven gevallen redelijk, als de uitrol van alternatieve aanbieders naar (een deel van) de onderliggende CityPoPs in hetzelfde dekkingsgebied van de betreffende MC-locatie is uitgebleven en daar evenmin een redelijk verzoek toe is gedaan door een alternatieve aanbieder. De ACM is daarbij van oordeel dat een dergelijk verzoek alleen redelijk is als de betreffende CityPoPs een bereik hebben van minder dan 10.000 aansluitingen (homes connected) en waarvan evenmin op basis van concrete plannen kan worden aangetoond dat de CityPoPs een groter dekkingsgebied dan 10.000 aansluitingen zullen krijgen. Ten behoeve van de regulering van ODF-access FttH vanaf 1 januari 2009 is namelijk de aanname geweest dat de FttH-aansluitnetwerken een omvang
zouden hebben van minimaal 10.000 aansluitingen. Die kleinste categorie aansluitgebieden zou naar verwachting ieder door één CityPoP worden bediend.226 Op basis van die aanname heeft de ACM destijds geoordeeld dat er voor alternatieve aanbieders een business case bestaat op basis van ODF-access FttH, mits zij gebruik kunnen maken van een gereguleerde ODF-backhaul met een uitkoppeling op het lokale netvlak. Dit is ook een belangrijke aanname geweest bij de vaststelling van de gereguleerde tarieven. Het is derhalve van belang dat de ODF-backhaul uitgekoppeld kan worden op netwerklocaties met een bereik van minimaal 10.000
huishoudens.227
468. Bovenstaande laat onverlet dat het mogelijk blijft voor afnemers van ODF-access FttH om hun eigen backhaul aan te leggen (of te laten aanleggen) naar netwerklocaties dichter bij de eindgebruiker dan de CityPoP. Zo kan het bijvoorbeeld in de praktijk in een enkel geval
voorkomen dat een AreaPoP toevalligerwijs dichtbij een netwerk van een alternatieve aanbieder ligt en daardoor makkelijker te ontsluiten is dan de bovenliggende CityPoP. Op die manier kan een toetreder niet via de CityPoP, maar via een AreaPoP het glasvezelgebied ontsluiten met gebruik van de gereguleerde ODF-backhaul.
469. De ACM heeft reeds in de voorgaande reguleringsperiodes een gereguleerd tariefplafond vastgesteld voor ODF-backhaul. In ULL2015 heeft de ACM gemotiveerd waarom dit tarief228 van toepassing dient te zijn op ODF-backhaul zoals uitgekoppeld op een lokaal netvlak, ongeacht of het in het specifieke geval bijvoorbeeld een MC-locatie of een CityPoP betreft.
226 Zie onder meer de Beleidsregels Tariefregulering Ontbundelde glastoegang (OPTA/AM/2008/202874, 19 december 2008) en het Tariefbesluit Ontbundelde glastoegang (FttH) 2009 (OPTA/AM/2009/201367, 25 juni 2009).
227 De ACM heeft dit deel van het besluit aangepast naar aanleiding van de nota van bevindingen, paragraaf H.7.4.5.
228 Dit noemt KPN in zijn referentieaanbod de ‘Cityring dienst AreaPoP’. In 2017 bedroeg het maandelijkse tarief van deze dienst € 688,11. Dit maandelijkse tarief wordt versneden over het aantal actieve operators die de Cityring-dienst
gebruiken naar rato van het aantal glasvezels dat door de operator in de betreffende AreaPoP wordt afgenomen, ten opzichte van het totale aantal glasvezels dat in de betreffende AreaPoP wordt afgenomen door alle actieve operators.
124
/
572 470. De ACM is van mening dat de verplichting voor het leveren van ODF-backhaul beneden het lokale netvlak een passende verplichting is. Zonder deze verplichting is de ODF-access FttH-verplichting immers niet effectief (zie ook randnummer 462), juist voor de situatie van kleinere PoP’s. Daarmee is deze verplichting geschikt om het mededingingsprobleem vantoegangsweigering op te lossen en draagt deze verplichting bij aan de doelstellingen uit artikel 1.3 uit de Tw. Omdat KPN alleen op aanvraag backhaul hoeft te leveren en de kosten hiervoor beperkt zijn, is dit de minst bezwarende verplichting die de geconstateerde
mededingingsproblemen oplost. Dat de ACM daarnaast een verplichting tot VULA over FttH oplegt, maakt dit niet anders. Met VULA over FttH kan immers geen ontbundelde toegang worden afgenomen. Door middel van deze verplichting kan de alternatieve aanbieder alsnog gebruik maken van ODF-access FttH op de desbetreffende locaties en daarmee zijn producten zo veel als wenselijk differentiëren.
Conclusie
471. De ACM concludeert dat het leveren van ODF-backhaul beneden het lokale netvlak een passende verplichting is. Daarbij dient KPN de ODF-backhaul vanaf de ODF-locatie aan te bieden tot op het lokale netvlak of – als dat indien daar een verzoek toe is– dichterbij de
eindgebruiker. Afhankelijk van de betreffende netwerklocatie bevindt de CityPoP of de MC-locatie zich op het lokale netvlak.
6.5.7 Voorschriften
472. De ACM kan op grond van artikel 6a.6, derde lid, van de Tw aan de toegangsverplichting voorschriften verbinden over redelijkheid, billijkheid en opportuniteit. Daarnaast kan de ACM op grond van artikel 6a.6, vierde lid, van de Tw aan de toegangsverplichting technische of
operationele voorschriften verbinden.
473. Om de in hoofdstuk 5 geïdentificeerde potentiële mededingingsproblemen te voorkomen of op te lossen, acht de ACM voor de toegangsverplichting tot MDF-access, VULA over koper, ODF-access FttH, VULA over FttH en bijbehorende faciliteiten de volgende voorschriften passend:
a. KPN mag aan de (virtueel) ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten geen beperkingen opleggen, tenzij daarvoor een objectieve rechtvaardiging bestaat; b. KPN moet informatie die een toegangsvrager nodig heeft om een voldoende
gespecificeerd verzoek om (virtueel) ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten te doen, op verzoek tijdig en volledig verstrekken;
c. KPN mag informatie die hij door het verlenen van (virtueel) ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten krijgt, en waarvan KPN had kunnen aannemen dat deze vertrouwelijk is, niet delen met derden (waaronder zijn eigen downstreamorganisatie) of gebruiken voor andere doelen dan de levering van ontbundelde toegang of bijbehorende faciliteiten;
125