Motieven in de besluitvorming

In het schriftelijke deel van het onderzoek wordt naar bevestiging gezocht voor de motieven die gevonden zijn in het literatuur onderzoek. Deze zijn terug te vinden in het gedetailleerde onderzoeksmodel (figuur 6). In de gehouden interviews is op de resultaten uit het schriftelijke onderzoek doorgevraagd. Daarnaast is gezocht naar motieven die niet naar voren zijn gekomen uit de literatuur. Aanvullende motieven worden alleen beschreven wanneer ze afzonderlijk van elkaar voor minimaal 2 verschillende projecten worden genoemd. Dit laatste om te voorkomen dat iedere opmerking van een respondent als motief wordt meegenomen in de resultaten van het onderzoek. Uit de reacties van diverse respondenten in de interviews blijkt het beoordelen van de stellingen op instrumenteel-professionele motieven makkelijker en concreter dan op de politiek-ideologische motieven. Hieruit blijkt dat de instrumenteel-professionele motieven makkelijk objectief kunnen worden onderbouwd. In de interviews is naar bevestiging gezocht voor de gemaakte scheiding tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven uit de literatuur. Het overgrote deel van de respondenten geeft aan dat de scheiding hen als logisch voorkomt. Ook kunnen zij de diverse motieven, die in de eigen projecten van toepassing zijn naar een van beide categorieën indelen. Voor een aantal motieven blijkt een keuze moeilijker te maken. Dit bevestigt ook de mening van een aantal respondenten dat de keuze wel voor de hand ligt, maar enigszins arbitrair is. Een enkele respondent geeft aan de scheiding niet te herkennen en alleen instrumenteel-professionele motieven te onderscheiden. Een laatste respondent geeft aan dat uiteindelijk ieder motief voortkomt uit een financiële overweging en dus altijd professioneel-instrumenteel van aard is. Het grote verschil volgens deze respondent is dat de instrumenteel-professionele aard van een politiek-ideologisch motief nog niet voor alle betrokkenen duidelijk is. Dit zou meestal pas op de lange termijn duidelijk worden. Er zijn naast deze opmerkingen geen duidelijke andere scheidingen van motieven naar voren gekomen.

De volgende twee subparagrafen beginnen elk met een grafiek. In deze grafiek worden de resultaten uit het schriftelijke onderzoek weergegeven. Evenals in paragraaf 5.2 corresponderen de letters aan de linkerkant van de tabel met het onderzoeksmodel in figuur 6.

5.3.1 Politiek-ideologische motieven

In figuur 11 worden de resultaten uit het schriftelijke onderzoek weergegeven met betrekking tot de politiek-ideologische motieven. Opvallend is voornamelijk dat “het verlies van invloed op de uitvoering terwijl politieke verantwoordelijkheid blijft bestaan” als meest genoemde argument terugkomt. In de interviews blijkt het eventuele verlies aan controle over de uitvoering een grote angst te zijn vanuit het perspectief van de huidige leveranciers. De diverse projectleiders voor de sourcingsprojecten geven echter aan dat uit diverse praktijk voorbeelden blijkt, dat dit helemaal niet tot problemen hoeft te leiden. Indien er goed contractmanagement wordt gevoerd, kunnen de meeste risico’s voorkomen worden. Een erg belangrijk argument in dit kader is, dat het noodzakelijk is om een goede regiefunctie te hebben. In bijna alle gesprekken wordt dit genoemd als één van de belangrijkste methoden om deze controle te behouden. In paragraaf 7.5 zal hier nog verder op ingegaan worden. Zoals blijkt uit het rapport van de Adviescommissie Internationale Vraagstukken (AIV) wordt inderdaad aangegeven dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor de dienstverlening altijd bij Defensie blijft liggen. Voorbeelden hiervan komen bijvoorbeeld uit het project Militaire Bloedbank. Indien de aanvoer van transfusiebloed door een contractant zou stoppen zal Defensie de verantwoordelijkheid voor de risico’s hiervan voor gewonde soldaten in uitzendgebied altijd blijven dragen.

De factoren A1 en A2 zijn enigszins aan elkaar verwant. Het focussen op kerntaken/ kerncompetenties is namelijk een van de kenmerken van het New Public Management. Beide motieven worden genoemd in verschillende projecten wat aangeeft dat deze motieven beide invloed op de besluitvorming hebben. Wat opvalt in de interviews is dat in bijna alle projecten wordt aangegeven dat betreffende motieven vanuit het Financiën en Controle vakgebied worden bevorderd. Dit geldt zowel intern Defensie als ook vanuit het ministerie van Financiën. Deze voorkeur komt bijvoorbeeld tot uiting in de verplichte sourcingstoets binnen Defensie voor projecten boven de 25 miljoen euro. Voor de gehele rijksoverheid geldt tevens dat voor alle infrastructuurprojecten

boven een bepaald bedrag een PPC uitgevoerd dient te worden. In het project NMM wordt nog eens expliciet aangegeven, dat het hierbij gaat om een duidelijk politiek-ideologisch motief.

Het verhogen van het politiek primaat is als stelling niet in het schriftelijke onderzoek opgenomen. In de interviews wordt dit motief als zodanig nergens benoemd. Het is mogelijk dat het motief op zich te abstract is op het niveau van de meeste respondenten. In dit onderzoek kan voor dit motief dus geen verdere analyse gegeven worden. Mogelijk dat hier verder onderzoek uitkomst kan bieden. Het verhogen van accountability wordt in een aantal projecten wel genoemd. Hiermee wordt in praktijk vooral het beter inzichtelijk maken van de geleverde resultaten naar de opdrachtgever bedoeld. In essentie is dit een professioneel-instrumenteel motief. Binnen de overheid wordt hier echter bedoeld het leveren van verantwoording voor gebruikte belastinggelden. Hierdoor krijgt het motief toch een zwaardere politieke lading. In een aantal projecten wordt in de context van dit motief ook aangegeven, dat het traject, dat leidt tot sourcing al kan zorgen voor een betere transparantie van de dienstverlening. Deze moet namelijk in kaart worden gebracht om te weten welke dienstverlening precies in aanmerking komt voor sourcing en wat de uitvoering binnen Defensie kost.

De stellingen voor vraag A6 en A7 bleken voor veel respondenten lastig te beantwoorden. Deze motieven komen voornamelijk voort uit de analyse van operationele ervaringen van de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk door de AIV. De meeste projecten in dit onderzoek blijken zich te beperken tot dienstverlening binnen Nederland en niet in uitzendgebieden. Hierdoor zijn deze stellingen minder van toepassing. Voor de beschreven motieven zijn een aantal inzichten in de interviews wel naar voren gekomen. In het project Defensie catering is ook de operationele kant van catering in Afghanistan ter sprake gekomen. Hierin werd duidelijk aangegeven, dat het cateringpersoneel in uitzendgebied door een contractant uit Zuidoost Azië wordt aangetrokken. De Defensie Cateraar levert hier alleen opzichters om de kwaliteit van de dienstverlening te bewaken. De geboden salarissen zijn hier duidelijk lager dan Nederlandse standaarden zouden toestaan. Dit zou binnen de Nederlandse maatschappij kunnen leiden tot een ethische discussie over gebruik van dit personeel.

Het ethisch/humanitaire motief wordt in veel projecten ook genoemd in het kader van goed werkgeverschap en behoud van werkgelegenheid. In de meeste gevallen zal het sourcen van dienstverlening in welke vorm ook leiden tot het verlies van werkgelegenheid binnen Defensie. Vooral medezeggenschapscommissies en vakbonden spelen hier in de diverse projecten een belangrijke rol. In veel van de onderzochte projecten zal door de vakbonden worden bedongen dat personeel met de dienstverlening wordt overgedragen onder vergelijkbare arbeidsomstandigheden. In een enkel project leidt dit tot problemen. In het project defensiecatering ontstaat hierdoor een dilemma. Het relatief laag opgeleide personeel in de catering van Defensie krijgt in verhouding tot de catering CAO een hoge vergoeding. Bij uitbesteding van de catering zullen de vakbonden eisen, dat dit personeel door de contractant wordt overgenomen. Hierbij zal het huidige salaris in een overgangsregeling teruggebracht moeten worden naar het catering CAO niveau. Wanneer een commerciële partij echter dezelfde voorwaarden moet bieden aan het personeel als Defensie zullen de kosten aanzienlijk stijgen en de verwachte doelmatigheid aanzienlijk lager of nihil zijn. Op basis van het veelvuldig terugkomende karakter en de invloed van het motief behoud van werkgelegenheid en goed werkgeverschap wordt dit als nieuw motief erkend.

Het laatste politiek-ideologische motief, “behoud van het geweldsmonopolie van de overheid” wordt één keer genoemd. Dit motief is in twee stellingen getoetst. In de eerste stelling wordt gevraagd of het gebruik van geweld voor bijvoorbeeld bescherming of bewaking noodzakelijk kan zijn. In de tweede stelling wordt gevraagd of dit door de contractant zelf geleverd moet worden. Alleen voor het project datacentra wordt het gebruik van geweld in sommige gevallen noodzakelijk geacht. Het gaat hierbij om de beveiliging van de datacentra van Defensie. Deze beveiliging wordt echter niet door de contractant, maar door Defensie zelf uitgevoerd. Ook wanneer voor de dienstverlening in de onderzochte projecten, zoals bijvoorbeeld motorenonderhoud vliegtuigen personeel naar een uitzendgebied moet, zal Defensie voor de beveiliging van dit personeel zorgdragen. In de overige projecten is dit motief niet aan de orde. Hiermee is het motief van behoud van het geweldsmonopolie in dit onderzoek niet relevant getoetst. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen in hoeverre dit van toepassing is.

“Internationale belangen voor de Nederlandse staat” worden in het project motorenonderhoud en de militaire bloedbank genoemd als motief in de besluitvorming. Voor de MBB wordt aangegeven, dat de hoge kwaliteit van de Nederlandse bloedvoorziening voor coalitiepartners erg interessant kan zijn. Hierbij wordt transfusiebloed gebruikt als ruilmiddel voor diensten van coalitiepartners, die Nederland nodig heeft (bijvoorbeeld luchttransport). In dit kader wordt outsourcing minder interessant. Voor het motorenonderhoud wordt sourcing gezien als een middel om internationaal een positie te verwerven op het gebied van deze dienstverlening. Uiteindelijk moet dit leiden tot een keuze van de Europese JSF gebruikers om in Nederland al het motorenonderhoud onder te brengen. Dit leidt voor Nederland tot een grote hoeveelheid werkgelegenheid en behoud van de bestaande kennisinfrastructuur op het gebied van luchtvaart technologie.

“Invloed van marktpartijen” wordt door een aantal respondenten genoemd als een stimulator tot sourcing. Voor de projecten telefonie en motorenonderhoud wordt door respondenten aangegeven, dat er een grote externe druk op de overheid wordt geleverd om over te gaan op sourcing. Door sourcing kunnen bepaalde marktpartijen grote orders binnenhalen. Hierbij wordt niet gekeken naar wat de beste optie is voor Defensie, maar naar wat het meeste oplevert voor betreffende marktpartij. Het blijkt ook dat er in de marktverkenning veelvuldig beloftes worden gedaan vanuit de markt, die waarschijnlijk niet waargemaakt kunnen worden, maar die een overweging tot sourcing positief kunnen beïnvloeden. Naast de negatieve kant kan deze insteek ook een intentie van de overheid zijn om het bedrijfsleven te stimuleren om met nieuwe oplossingen te komen.

Naast de hiervoor behandelde motieven is er in het interview ook ingegaan op de rol van de respondent zelf in het sourcingstraject. Er zijn in dit onderzoek twee soorten respondenten benaderd. Dit zijn de projectleiders van de verschillende sourcingsprojecten en managers van de bestaande dienstverlening binnen Defensie. De vragen die gesteld zijn hebben vooral betrekking op persoonlijk voorkeur in het sourcingstraject, de ervaren mate van invloed en de eventuele gevolgen van een bepaalde uitkomst voor de respondent. De projectleiders blijken over het algemeen niet onwelwillend tegen het sourcen van dienstverlening te staan maar zijn wel van mening, dat dit op basis van een solide bussinesscase moet staan. Op het moment, dat blijkt, dat de initiële doelstellingen niet gehaald kunnen worden uit de sourcingsvorm is men ook bereid deze conclusies te trekken en dienstverlening binnen de organisatie te houden. Er is binnen de groep projectleiders wel een sterke persoonlijk ambitie om het project op de best mogelijke manier vorm te geven ongeacht de uitkomst van de sourcingstoets. Voor de meeste managers die direct leiding geven aan

de uitvoering van de dienstverlening blijkt, dat vooral het mogelijke verlies van werkgelegenheid en wellicht de eigen positie van grote invloed zijn. De projecten binnen IVENT illustreren dit, omdat hier sprake is van productverantwoordelijke managers. Deze zijn verantwoordelijke voor het leveren van de dienstverlening maar niet voor de directe aansturing van het personeel. Hierdoor kijken zij met een wijdere blik naar een sourcingsvariant. Voor hen heeft sourcing ook minder invloed, omdat ze in essentie al zorgen voor dienstverlening die ze niet zelf uitvoeren. Zij vervullen eigenlijk al een rol tussen uitvoering en klant. Bij sourcing is dit juist een rol van groot belang. Hiermee zijn de gevolgen voor de manager vrijwel direct gekoppeld aan zijn hun betrokkenheid met de uitvoering van de huidige dienstverlening. De gevolgen van de uitkomst van een sourcingstoets verschillen voor de projectleiders. De meeste projectleiders geven aan, dat zij slechts tijdelijk op een project geplaatst zijn. Voor de grotere projecten gaat het hier meestal om zeer ervaren managers die hun sporen binnen de organisatie verdiend hebben. Voor hen zijn de gevolgen ongeacht de uitkomst van een traject niet erg groot. Er zijn echter ook projectleiders die bijvoorbeeld bij IVENT binnen een projectenpool geplaatst zijn. Deze projectleiders blijven binnen dezelfde organisatie en worden voor diverse projecten ingezet. Tevens zijn deze projectleiders vaak jonger en minder ervaren. In de interviews is naar voren gekomen, dat deze personen wel druk ervaren om een project in een bepaalde richting te sturen. Het meest duidelijke voorbeeld hiervan is al eerder genoemd en heeft betrekking op een respondent die is aangesproken op het verloop van zijn carrière indien het betreffende project op sourcing zou uitdraaien.

5.3.2 Instrumenteel-professionele motieven

Evenals in de vorige paragraaf is in onderstaande figuur (12) het overzicht van de gevonden resultaten uit het schriftelijke onderzoek weergegeven. Het eerste motief in het onderzoeksmodel is het verhogen van efficiëntie of kostenreductie. Op basis van de veronderstellingen in de aanleiding tot dit onderzoek is dit een opvallend resultaat. Er blijken in de meeste projecten hele andere redenen te zijn om sourcing in overweging te nemen. In de interviews geven diverse respondenten aan, dat de huidige economische recessie efficiëntie als motief heeft versterkt in de besluitvorming. Focus op de kernactiviteiten van Defensie komt hier voor een deel ook uit voort. Men gaat er namelijk vanuit, dat sourcing altijd een bepaalde kostenbesparing met zich meebrengt. Vreemd genoeg wordt dit motief vaker genoemd dan het kostenreductie motief. In de interviews komt naar voren, dat een groot deel van de respondenten een duidelijke druk naar de focus op de kernactiviteiten vanuit de Secretaris-generaal ondervindt. Hierbij stelt de sourcingstoets, dat ten eerste de nadruk op effectiviteit en daarna op efficiëntie ligt. In de werkelijkheid wordt het beleid van de SG ervaren als “sourcing tenzij”.

Het vergroten van financiële flexibiliteit is in een viertal projecten van toepassing. Dit komt meestal tot uiting in de spreiding van investeringskosten over de exploitatiefase van de dienstverlening. Voor projecten als telefonie en datacenters wordt dit duidelijk naar voren gebracht. De investering is simpelweg te groot. Sourcing biedt hier de flexibiliteit om deze kosten te spreiden. In het verlengde van dit motief ligt de conclusie van de AIV, dat sourcing wordt gebruikt om de politieke ambitie voor de krijgsmacht niet overeenkomt met de capaciteit van de krijgsmacht. Dit wordt nogmaals bevestigd door de grotere nadruk op sourcing in het licht van de recente economische recessie (hier wordt later in deze paragraaf op terug gekomen). In één van de oriënterende gesprekken, maar ook in de gesprekken voor het NMM wordt juist een beperking van de financiële flexibiliteit naar voren gebracht. Door voor lange tijd contracten af te sluiten wordt de mogelijkheid om met budgetten te schuiven ernstig beperkt. Deze zijn namelijk vastgelegd in lange termijncontracten met de markt. Bij een verschuiving van politieke prioriteiten wordt herverdeling van budgetten dus steeds moeilijker. Het opbreken van bestaande contracten kan hier tot grote boetes leiden. Voor het NMM wordt dit overigens als voordeel genoemd. Het betekent voor een museum, dat men gedurende het contract gegarandeerd is van de gevraagde dienstverlening.

Het vergroten van de beheersbaarheid van de beleidscyclus wordt in zijn geheel niet genoemd. Ook in de interviews is dit argument niet ter sprake gekomen. Dit wordt waarschijnlijk veroorzaakt doordat het bij de onderzochte projecten voornamelijk gaat om uitvoerende diensten die alleen de laatste stap van de beleidscyclus omvatten. Op dit punt zal verder onderzoek gedaan moeten worden om meer duidelijkheid te krijgen over de waarde van het motief. Binnen Defensie lopen op dit moment echter geen projecten die hiervoor geschikt zijn. Dit motief zal verder buiten beschouwing worden gelaten. Het vergroten en/of verwerven van externe kennis wordt slechts 1 keer bevestigd in het schriftelijke onderzoek. Dit geldt voor het project e-wellfare. Hierbij was de benodigde kennis om op korte termijn de gewenste dienstverlening te realiseren niet beschikbaar. In de interviews is tevens naar voren gekomen, dat dit motief in meer projecten van toepassing is. Zo is een aantal grote technologische innovaties in de projecten datacenters en telefonie nodig waarvoor intern

kennis en ervaring ontbreken. Voor de dienstverlening zoals deze nu bestaat, is de kennis echter wel ruimschoots beschikbaar waardoor men in het schriftelijke onderzoek niet bevestigend heeft geantwoord. In de overige projecten blijkt juist heel veel kennis binnen Defensie aanwezig. Zo wordt het motoren onderhoud vliegtuigen op Woensdrecht juist gekenmerkt door een zeer hoog kennis niveau.

Het meest voorkomende argument dat wordt bevestigt, is het gebruik maken van snelle ontwikkelingen in de private markt op gebied van de dienstverlening. In diverse projecten wordt de interne dienstverlening binnen Defensie als goed ervaren. Er vinden echter in de markt ontwikkelingen plaats die uitvoering van dienstverlening doelmatiger en efficiënter kunnen maken. Hierdoor ontstaat een continue uitdaging om op de laatste stand van de techniek te blijven. Vooral in de IT projecten (datacenters, telefonie en multifunctionals) volgen ontwikkelingen in de markt elkaar in hoog tempo op. Hierdoor worden technieken vaak goedkoper en beter beheersbaar. Ook worden er nieuwe modellen voor het aanbieden van dienstverlening ontwikkeld. Hierdoor kunnen kosten beter beheersbaar worden gemaakt. Een goed voorbeeld hiervan voor het project datacenters is in de interviews naar voren gekomen. Bij de sourcing van datacenters wordt in de markt steeds vaker gebruik gemaakt van het inkopen van reken- en opslagcapaciteit. Hierbij wordt het hele datacenter inclusief bouwtechnische infrastructuur door de contractant gebouwd. De klant neemt daarna diensten af op basis van dataverbruik zoals hoeveelheid e-mailverkeer en Megabytes dataopslag. In het traditionele model wordt veelal een bepaalde hoeveelheid computervloer afgehuurd of zelf gebouwd waarop daarna servers worden geplaatst. Voor Defensie wordt in dit geval de integriteit van de data als een belangrijk argument gezien om niet te voorbarig voor dit soort modellen te kiezen. Dit vooral, omdat datacenters vaak gedeeld moeten worden met andere klanten om tot de gewenste efficiëntie verbetering te komen.

Risicodeling wordt in de helft van de projecten gezien als een motief, dat spreekt vóór sourcing. Hierbij worden diverse risico’s genoemd die gedeeld kunnen worden met de markt. Voorbeelden van risico’s die hierbij gedeeld kunnen worden, zijn personele risico’s van onder of overbezetting, maar ook de risico’s op het niveau van de uitvoering op de werkvloer (bv. ziekte van personeel). Daarnaast kunnen conjunctuur en investeringsrisico’s voor een deel naar de markt worden verlegd. In het