De context van outsourcing binnen het ministerie van Defensie

Als eerste stap van het empirische onderzoek is een deskstudie uitgevoerd naar de bestaande beleidsdocumenten op het gebied van sourcing binnen Defensie. Het doel van deze deskstudie is het krijgen van inzicht in het bestaande beleid en de benadering, die hierin wordt gekozen ten aanzien van de sourcingsbeslissing. De verschillen en overeenkomsten tussen de Defensiecontext en de bestaande literatuur worden in het tweede deel van deze paragraaf samengevat.

4.1.1 Beleidsvisie sourcing

Er is een aantal initiatieven binnen Defensie genomen om sourcing op een meer gestructureerde wijze aan te pakken. In 2006 is door de Directie Informatievoorziening en Organisatie(DIO) een beleidsnota (Nota HDIO F/2006032168) uitgegeven waarin zij haar visie op sourcing uiteen zet. In deze nota wordt een aantal randvoorwaarden beschreven waaraan een mogelijk sourcingstraject binnen de beleidsverantwoordelijkheid van de HDIO moet voldoen. De algemene tendens van deze nota luidt “uitbesteden tenzij”. Voor een mogelijke tenzij wordt genoemd dat “de combinatie van product/dienst buiten het departement van Defensie niet beschikbaar moet zijn”. Daarnaast moet door uitbesteding de directe relatie tot de operatie nooit in gevaar komen. Belangrijkste oogmerk volgens de nota in de beslissing tot sourcing is efficiency of doelmatigheid.

Het operationele deel van het ministerie onder leiding van de Commandant Der Strijdkrachten (CDS) heeft zijn visie op sourcing in het uitzendgebied op papier gezet in haar nota “beleidskader Civiele Dienstverlening in operatiegebieden” (CDS/S2007009739). Deze is opgesteld in 2007 en beschrijft eerst kort de situatie binnen de krijgsmacht tot dat moment. De toepassing van sourcing in de operationele omgeving in Afghanistan en Irak door de VS, het VK en Canada wordt aangehaald. Er wordt geconcludeerd dat er een aantal grote voordelen bestaat in de manier waarop deze landen sourcing toepassen. De belangrijkste voordelen, die genoemd worden, zijn het bieden van flexibiliteit en extra capaciteit daar waar militaire eenheden schaars zijn of ontbreken. Opvallend is dat er in de operationele context niet zozeer het kosten/efficiëntie aspect naar voren wordt gebracht. Er wordt aangegeven dat in een aantal gevallen sourcing zelfs duurder kan zijn. De VS spreken over drie aspecten van civiele dienstverleners: tijdige beschikbaarheid, hoge kwaliteit en lage kosten. In iedere situatie geven zij aan dat slechts twee van de drie aspecten tegelijk in de dienstverlening beschikbaar kunnen zijn. Een belangrijk aspect in de operationele discussie is ook de lokale sourcing van dienstverlening. Ondanks dat hiermee risico’s worden gelopen draagt de inzet van lokale ondernemingen direct bij aan het succes van een missie doordat draagvlak wordt gecreëerd bij de lokale bevolking. Er wordt in het beleidskader verder aangegeven dat sourcing voor de huidige operaties nagenoeg onmisbaar is. Hier ontstaat een belangrijk motief dat ook in de oriënterende gesprekken voorafgaand aan het onderzoek terugkomt. Dit motief is samen te vatten als het

overbruggen van de afstand tussen de politieke ambitie in buitenlandse operaties van de Nederlandse regering en de militaire capaciteit van de Nederlandse krijgsmacht.

Naast de voordelen van sourcing wordt er een aantal nadelen en punten van aandacht genoemd. De eerste is de constatering dat de aansturing van marktpartijen altijd verloopt via contracten. Dit betekent dat ze geen onderdeel zijn van de commando structuur van Defensie. Alle problemen, die hierdoor kunnen ontstaan, moeten zo goed mogelijk door productspecificatie en eenduidigheid in de contracten worden vastgelegd. Dit vereist meer personeel met expertise op het gebied van contractmanagement, kwaliteitscontrole en Financial control. Om te voorkomen dat Defensie te veel afhankelijk wordt van externe contractanten en in alle gevallen voldoende ondersteuning aan uitgezonden eenheden kan bieden, is het van belang dat alle militaire kerncapaciteiten alsnog door de organisatie kunnen worden overgenomen. Er wordt ook benadrukt dat zowel leveranciers als personeel van leveranciers uitgebreid getoetst dienen te worden voorafgaand aan een missie. Onder andere leverbetrouwbaarheid, personeelsbeleid in uitzendgebied voor de leverancier en niveau van voorbereiding en integriteit van hun personeel zijn hierbij aandachtspunten. Daarnaast dient de krijgsmacht te allen tijde te garanderen dat contractanten onder relatief veilige omstandigheden hun werk kunnen doen.

Kostenbeheersing is van groot belang om te voorkomen, dat de organisatie moeilijk in te schatten (financiële) risico’s op de krijgsmacht afwentelen. Dit is wat bijvoorbeeld in de al eerder genoemde “cost plus” contracten veel gebeurt. Juridisch gezien wordt ernaar gestreefd om civiel personeel in geval van misdrijven zo optimaal mogelijk te vervolgen. Als laatste wordt het gebruik van wapens door civiel personeel zo veel mogelijk beperkt en alleen in geval van zeer hoge directe dreiging overwogen. De vraag over politieke verantwoordelijkheid voor de inzet van civiele dienstverleners in uitzendgebied wordt niet uitgebreid behandeld, maar wordt voorgelegd aan de Adviescommissie Internationale Vragenstukken (AIV). De resultaten hiervan worden beschreven in het adviesrapport, dat in het theoretische kader al aan bod is gekomen.

Begin 2008 is er in navolging van de voorgaande, meer specifiek op een deelgebied gerichte beleidsregels omtrent sourcing een integraal kader opgesteld door de Secretaris-Generaal van het ministerie (SG Aanwijzing A/938). Het doel van dit kader is sourcing in de gehele breedte van de organisatie te bekijken. Hierbij worden in/outsourcing evenals diverse vormen van samenwerking met de markt in ogenschouw genomen. Er wordt ondermeer een zogenaamde sourcingstoets aangereikt om een besluitvormingstraject tot sourcing te onderbouwen. Het beleid zoals dit nu bestaat, lijkt erg geschikt voor het nemen van korte tot middellange termijn beslissing op voornamelijk instrumenteel-professionele motieven als doelmatigheid, flexibiliteit en kennisverwerving. Lange termijn gevolgen en meer politiek-ideologische motieven worden wel genoemd, maar komen beperkter naar voren. Om een beter inzicht te krijgen in de relevante factoren met betrekking tot de besluitvorming wordt de bestaande sourcingstoets hieronder uitgewerkt.

4.1.2 De sourcingstoets

De basis voor de sourcingstoets Defensie is een vier stappen traject zoals weergegeven in figuur 7. Bij iedere stap in het traject wordt een aantal vragen gesteld op basis waarvan een besluit genomen kan worden om een activiteit wel of niet uit te besteden. In onderstaande beschrijving van de stappen

worden de belangrijkste punten voor dit onderzoek per stap toegelicht. Bij iedere stap is ook een aantal uitgangspunten beschreven. Deze zijn terug te vinden in bijlage 1.

• Stap 1: de beschrijving van de behoefte. In deze beschrijving komen het type dienstverlening (catering, logistiek, IT, etc..), de locatie waar en omstandigheden waaronder de dienstverlening beschikbaar moet zijn (alleen in Nederland, in uitzendgebied of hier tussenin), voor welke periode en met welke frequentie moet de dienst geleverd worden. Een aanvullend kenmerk is de vereiste vertrouwelijkheid/integriteit van de dienstverlening. Het laatste deel in deze stap is een risicoinschatting van het niet beschikbaar zijn van de dienst voor een bepaalde periode.

• Stap 2: nadere uitwerking behoefte en bepalen hoofdrichting. In deze stap wordt de informatie uit stap 1 aangevuld met informatie op het gebied van de opbouw van de dienst (is het mogelijk om de dienst op te splitsen in delen die afzonderlijk te evalueren zijn). Er wordt gekeken naar bepaalde politieke en juridische invloeden en afhankelijkheden. De specifiekheid van de dienstverlening in de zin van materieel en kennis wordt bekeken. Belangrijk hierbij is of deze al beschikbaar is binnen Defensie of niet. De beschikbaarheid van leveranciers in de markt en eventuele medeafnemers komt als laatste aan bod. Bij het bepalen van de hoofdrichting wordt gekeken naar de afweging tussen zelf doen, samenwerken en uitbesteden.

• Stap 3: Bepalen van de voorkeursvorm. In stap 2 is al een keuze gemaakt voor een van de drie hoofdrichtingen. Niet alle vormen zijn in iedere situatie mogelijk. Juridische bezwaren kunnen hierbij van invloed zijn. Ook komt hier de rol van specificiteit van de betrokken activa aan bod. Mogelijk dat deze voor Defensie behouden moeten blijven. Een belangrijke vraag bij deze stap is als laatste de kennis die nodig is binnen Defensie om de gekozen vorm te kunnen uitvoeren.

• Stap 4: Bepalen van de meest gunstige vorm. In de laatste stap wordt een rekenkundig model van het ministerie van Financiën gebruikt indien het gaat om internationale aanbestedingen. Bij nationale sourcingsopties wordt een model van Defensie zelf toegepast om te komen tot een economische overweging in de besluitvorming.

Op basis van de beschrijving van de stappen vindt het werkelijke besluitvormingstraject in stap 2 en 3 plaats. In deze twee stappen zijn dus ook de belangrijkste besluitvormingsfactoren terug te vinden. De relevantie van de factoren is af te leiden uit de volgorde waarin ze worden toegepast. Als de besluitvorming op één van de eerste factoren al vastloopt worden er geen verdere stappen meer uitgevoerd. De dienstverlening blijft daarmee intern. In de volgorde waarmee ze aan bod komen zijn de factoren van invloed op de besluitvorming in de sourcingstoets. Het eerste en meest belangrijke

Figuur 7: stappen van de sourcingstoets binnen het Ministerie van Defensie (bron: Aanwijzing Secretaris-Generaal A/938).

motief in de toets is doeltreffendheid. Deze wordt voornamelijk bepaald door de leverbetrouwbaarheid van de externe dienstverlening. Onder doeltreffendheid worden ook vertrouwelijkheid (van betrokken informatie), leverfrequentie en leveromstandigheden betrokken. Daarna is de beschikbaarheid van diensten in de markt en de concurrentie in de markt van belang. Stap 3 kijkt naar “Asset Specificity” en de mogelijke behoefte aan interne kennis om contracten te managen. In stap 4 komt de laatste factor van belang aan bod, de doelmatigheid. Dit wordt wel een optimalisatie factor genoemd. Hierbij gaat het om de efficiëntie en de laagste levensduurkosten ten opzichte van interne uitvoering van een sourcingsoptie.

Binnen de bedrijfsgroep Informatie Voorziening en Technologie heeft men de sourcingstoets verder geoperationaliseerd in de zogenaamde sourcing score card (figuur 8). Hierin worden de concrete factoren beschreven die van invloed zijn op de keuze tussen make, buy or ally. De score card is verdeeld in 5 hoofdgebieden waarbij politiek-ideologische factoren vooral in het gebied kern/bedrijfsprocessen lijken terug te komen.

4.1.3 Literatuur versus de Defensie context

De beschreven context binnen Defensie zowel op beleid als op invulling binnen de bedrijfsgroep IVENT vertoont een aantal overeenkomsten, maar ook enige verschillen met het onderzoeksmodel zoals dit in figuur 6 is weergegeven. Voor het verzamelen van empirisch materiaal is het noodzakelijk om kort te kijken naar deze overeenkomsten en verschillen. De conclusies hieruit zijn gebruikt om de vragen in de onderzoeksinstrumenten beter af te stemmen op de respondenten.

Belangrijkste overeenkomst tussen de private en publieke situatie is duidelijk de constante aanwezigheid van het efficiëntie/kosten reductie motief en de focus op kerncompetenties of kerntaken. In de sourcingstoets is het kosten motief duidelijk in stap 4 aan de orde. Het model van IVENT spreekt in de kolom financieel over het kostenvoordeel. Ondanks de overeenkomst in de

Figuur 8: Sourcing score card van de Bedrijfsgroep Informatie Voorziening EN Technologie van het Commando DienstenCentra.

aanwezigheid van het kerncompetentie/kerntaken motief zijn er ook verschillen. Voor de private sector betekent focus op de kerncompetentie namelijk het focussen op de competenties waar men goed in is en waar op lange termijn een werkelijk concurrentievoordeel te behalen is. In de publieke sector is de vraag meer wat de kerntaak van de overheid is. Hierop dient dan een kerncompetentie opgebouwd te worden. Een andere optie is de competentie op de markt te verwerven door bijvoorbeeld een overname. Binnen Defensie is dit in sommige gevallen een stuk moeilijker door het geweldsaspect in de uitvoering van haar taak en de hiermee samenhangende integriteit, die hierbij komt kijken. Dit integriteitaspect komt in de eerste stap van de sourcingstoets al naar voren. Een belangrijk verschil tussen de situatie bij eerdere onderzoeken en de situatie bij Defensie is ook de locatie waar de dienstverlening wordt uitgevoerd. Door de hoge dreiging ter plaatse kan ingezet personeel grote risico’s lopen. Dit kan tot zeer hoge risico premies leiden bij uitbesteding of een onevenredig risico voor het ingehuurde personeel. Een groot verschil tussen de onderzochte publieke onderzoeken en de context van Defensie is daarnaast dat er binnen Defensie altijd een behoefte zal bestaan om in noodgevallen alles zelf te kunnen uitvoeren. Dit betekent dat voor veel dienstverlening nooit alle kennis binnen de organisatie verloren mag gaan.

Het verschil tussen de literatuur op gebied van politiek-ideologische motieven en het beleidskader binnen Defensie, is dat de literatuur spreekt over hoofdlijnen en over uitgebreide weging van relevante niet instrumenteel-professionele motieven. De sourcingstoets van Defensie stelt hier in stap 2, vraag 10. “Spelen er politieke of andere bijzondere aspecten die van invloed zijn op de te kiezen vorm?” Er worden hierbij enkele voorbeelden genoemd: “Voorbeelden zijn het behoud van werkgelegenheid in een bepaalde regio, de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een economische activiteit, of belangen van specifieke bedrijven. Ook kunnen internationale verhoudingen met landen van herkomst van belangrijke aanbieders van een dienst, of een bilaterale afspraak tot meer Defensiesamenwerking etc. een rol spelen.” De vraag wordt verder niet uitgewerkt. Bijna alle in het theoretischee kader beschreven politiek-ideologische motieven kunnen echter onder deze ene vraag worden samengevat. Dit betekent dat het aan de uitvoerder van de toets is om hier invulling aan te geven. Dit zorgt er tevens voor dat er niet per definitie een overstijgend oordeel boven het individuele project niveau wordt gevormd dat rekening houd met Defensie- of overheidbrede motieven.