Sourcingsbeslissingen in de publieke sector:

Sourcingsbeslissingen in de publieke sector:

Strategische keuzes binnen het ministerie van Defensie

Afstudeeronderzoek Master of Science bedrijfskunde

Rijksuniversiteit Groningen

Sourcingsbeslissingen in de publieke sector:

Strategische keuzes binnen het ministerie van Defensie

Leusden, december 2009 Door: Jeroen Luijten studentnummer: 1676830 Academische Opleidingen Groningen

Master of Science lichting 11 1e begeleider: Prof. dr. Jan de Vries

Voorwoord

Voor u ligt het eindresultaat van een lang studietraject. In september 2004 ben ik gestart met een studietraject dat uiteindelijk ongeveer 5 jaar heeft geduurd. Het eerste deel van dit traject, de flexibele bedrijfskundige leergang van de Academische Opleidingen Groningen (AOG), heb ik in juni 2006 afgerond. Aansluitend aan deze opleiding ben ik in september 2006 gestart met de deeltijd Master of Science bedrijfskunde van het AOG en de Rijksuniversiteit Groningen. Gedurende zo’n traject van een aantal jaren kan er veel veranderen. Bij aanvang was ik net klaar met de opleiding tot beroepsofficier aan de Koninklijke Militaire Academie. Mijn eerste plaatsing binnen Defensie bij de Luchtmacht CIS (Communicatie en informatie systemen) Groep was er één waarbij ik niet veel weg was en alle ruimte kreeg om tijd aan mijn studie te besteden.

De eerste studiejaren waarin ik intern was op Soesterberg gingen erg voorspoedig voorbij. In de periode waarin ik voor het eerst ging samenwonen was wat meer afstemming nodig. Maar ondanks dat heeft Mariëtte haar steun en vooral begrip voor het feit dat ik altijd in de boeken zat ervoor gezorgd, dat ik mij kon concentreren op de studie. Met de eindstreep in zicht kwam echter ook een zware periode in zicht. Mariëtte moest op uitzending, zes en een halve maand naar Bosnië. Helaas werd ook ons nieuwe huis in deze periode opgeleverd en ben ik alleen verhuisd. Aan deze afstudeerscriptie leek hierdoor op bepaalde momenten geen eind te komen. Ook mijn overplaatsing naar de Groep Geleide Wapens heeft de uitdaging nog vergroot, getuige de locatie waar ik dit nawoord schrijf. Inmiddels is echter gebleken dat stug doorwerken en af en toe wat verwachtingen bijstellen toch leiden tot resultaat.

Achteraf kan ik zeggen dat studeren in deeltijd een verrijking is van de werkbeleving. Het meest opvallende van de studie bedrijfskunde is wel dat je in het dagelijks leven weinig kunt doen zonder aspecten van de bedrijfskunde tegen te komen. Ondanks mijn exacte achtergrond in de IT ben ik van mening dat de studie mij heeft verrijkt en het mogelijk maakt mijn oorspronkelijke vak beter uit te voeren. Daarnaast creëert het nieuwe mogelijkheden die mij in de toekomst zeker verder zullen helpen. Ik wil besluiten om mijn respect uit te spreken voor een aantal medestudenten. Als ik ditzelfde traject had moeten doorlopen en daarbij ook nog een gezin had gehad, weet ik niet of ik het voor elkaar had gekregen!

Bij dezen wil ik in het bijzonder Defensie en de leidinggevenden die ik door de jaren heb gehad bedanken voor de mogelijkheid om te studeren. Daarnaast wil ik Kees Hazelhoff en Ger Bennenbroek bedanken voor hun inhoudelijke en taalkundige feedback die ik ook een aantal momenten nodig heb gehad. Een als laatste is natuurlijk de begeleiding vanuit de RUG van grote waarde geweest.

Samenvatting

Sinds de jaren 70 wordt in de private sector steeds meer gebruik gemaakt van sourcing om organisaties effectiever en efficiënter te maken. In publieke organisaties is dezelfde beweging later op gang gekomen, maar ook hier wordt sourcing steeds vaker toegepast. Het toepassen van sourcing heeft voor organisaties diverse voor- en nadelen. Hoewel de zogenaamde instrumenteel-professionele motieven in de meeste sourcingstrajecten de overhand lijken te hebben, is het in ieder geval voor publieke organisaties van belang om ook zogenaamde politiek-ideologische motieven in de besluitvorming te betrekken.

De doelstelling van dit onderzoek is te komen tot een beter inzicht in het besluitvormingsproces omtrent sourcing binnen de overheid. Hierbij ligt de nadruk op de relatie tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven in de beslissing tot sourcing. Om deze doelstelling te realiseren, zijn een probleemstelling en een drietal deelvragen geformuleerd. Deze kijken naar de diverse motieven die een rol spelen in de besluitvorming, het karakter van de besluitvorming en de analyse van de risico’s van sourcing zoals deze in de besluitvorming worden ingeschat. Voor dit onderzoek zijn een theoretisch en een empirisch onderzoek uitgevoerd. In het empirische deel wordt sourcing binnen 8 projecten van het ministerie van Defensie bekeken aan de hand van een vragenlijst en een interview. Deze projecten omvatten zeer uiteenlopende vormen van dienstverlening

Uit voorgaande onderzoeken blijkt dat motieven die worden betrokken in de besluitvorming in publieke en private trajecten erg op elkaar lijken. Economische overwegingen als het efficiënter uitvoeren van dienstverlening zijn van groot belang in de besluitvorming. Ook blijken veel elementen uit de transactiekostentheorie van toepassing om te bepalen of sourcing kan leiden tot voordelen. In onderzoek van Frissen (1996) gericht op de overheid wordt een duidelijke scheiding gemaakt tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven in besluitvorming. Deze scheiding wordt verder gebruikt als basis voor het conceptuele model voor dit onderzoek. In besluitvorming worden twee verschillende typen op basis van de literatuur onderscheiden, (beperkt) rationeel en politiek/macht gedreven. In het conceptuele model wordt verondersteld dat de invloed van de twee typen motieven in de besluitvorming een direct verband hebben met het karakter van de dienstverlening.

reeds afgerond, een aantal bevindt zich in de uiteindelijke besluitvormingsfase en bij de laatste groep wordt gedurende dit onderzoek de sourcingstoets uitgevoerd.

In de analyse blijkt dat een aantal motieven uit het theoretische onderzoek niet terugkomt in de empirische resultaten. Ook komt er een aantal motieven naar voren die niet in het theoretische deel terugkomen. Door de fase waarin een aantal projecten zich bevindt, is niet altijd eenduidig vast te stellen wat de werkelijke invloed op de besluitvorming is. Op basis van de bevindingen kan echter wel worden vastgesteld of er wel of geen invloed bestaat. Er bestaan diverse soorten motieven die tegenover elkaar staan in de besluitvorming. Deze bestaan zowel tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven onderling als binnen deze typen motieven. In het empirische onderzoek komt naar voren dat veelal de politiek-ideologische motieven de doorslag geven. Ook blijkt dat deze motieven niet altijd duidelijk naar voren komen, maar dat instrumenteel-professionele motieven worden gebruikt om dezelfde doelstellingen te bereiken. De eindconclusie van dit onderzoek luidt als volgt: In besluitvormingstrajecten binnen de overheid omtrent sourcing komen zowel instrumenteel-professionele als politiek-ideologische motieven voor. Er ontstaan altijd tegenstellingen tussen de diverse motieven waarbij politiek-ideologische motieven de boventoon voeren. Binnen Defensie is de spanning tussen de focus op de kerntaak en het behoud van werkgelegenheid het grootst.

Inhoudsopgave

3.2 Verzelfstandiging in het openbaar bestuur 18

3.3 Besluitvorming 19

3.4 Twee typen motieven in sourcingsbesluitvorming 21

3.4.1 De relatie tussen besluitvormingstypen en motieven voor sourcing 22

3.5 Een aantal modellen uit bestaand onderzoek 22

3.6 Politiek-ideologische overwegingen in de literatuur 25

3.7 Analyse kader 28

4 Empirisch onderzoek 31

4.1 De context van outsourcing binnen het ministerie van Defensie 31

4.1.1 Beleidsvisie sourcing 31

4.1.2 De sourcingstoets 32

4.1.3 Literatuur versus de Defensie context 34

4.2 Opzet onderzoek 35

4.3 Onderzochte projecten 37

5 Analyse resultaten 42

5.1 Verantwoording van de gevonden resultaten 42

5.2 Eigenschappen van dienstverlening 44

5.3 Motieven in de besluitvorming 46 5.3.1 Politiek-ideologische motieven 47 5.3.2 Instrumenteel-professionele motieven 50 5.3.3 Samenvatting motieven 54 5.4 De besluitvorming. 54 5.4.1 Tegenstrijdigheden in besluitvorming 55

5.4.2 Karakter van besluitvorming 57

5.5 Risico’s van sourcing 58

1

Inleiding

Outsourcing is in de private sector sinds de jaren 70 sterk in opkomst. Dit is in grote tegenstelling met de voorgaande 40 jaar waarin juist verticale integratie een belangrijke strategische beweging was (Harland, Knight, Lamming, Walker, 2005). Binnen de publieke sector is de opkomst van outsourcing later begonnen, maar inmiddels is outsourcing ook hier een veelgebruikte strategische tool om organisatiedoelen te bereiken. Voorbeelden van deze doelen zijn het beter beheer van organisatiefuncties, verhogen van service flexibiliteit, besparing op resources en kosten (Rajabzadeh, Rostamy en Hosseini, 2008). Ook binnen de Nederlandse overheid wordt steeds meer gebruik gemaakt van outsourcing. Deze beweging naar outsourcing en ook privatisering, waarbij ook de overheidsverantwoordelijkheid voor de dienstverlening ophoudt, wordt gezien als een onderdeel van de professionalisering en modernisering van de overheid (Frissen, 1996, pp. 35) waarbij bedrijfsmatiger en effectiever werken de belangrijkste motieven zijn. Overigens wordt de laatste jaren steeds meer van sourcing in het algemeen gesproken. Hiermee wordt niet alleen outsourcing bedoeld, maar ook diverse tussenvormen waarbij dienstverlening gedeeltelijk naar de markt wordt gebracht of waarbij sprake is van samenwerking met de markt.

In de private sector zijn de afgelopen jaren diverse bedrijven op hun initiële sourcingsstrategie terug gekomen. Bij evaluatie van deze strategie komt men namelijk tot de conclusie dat beoogde doelen van outsourcingstrajecten niet worden behaald. Uit onderzoeken van Lonsdale (1999) en McIvor (2000) blijkt slechts 5 procent van de onderzochte organisaties daadwerkelijk significant voordeel te behalen door outsourcing. Voor de publieke sector zijn hier weinig kwantitatieve onderzoeken over beschikbaar, maar er ontstaan steeds meer vragen naar het uiteindelijke resultaat van outsourcingstrajecten.

Privatisering, outsourcing en het gebruik van marktwerking binnen de overheid zijn ontstaan om een oplossing te bieden voor de beperkte efficiëntie van veel vormen van dienstverlening door de overheid. Door het leveren van diensten over te laten aan de markt wordt haar kracht om dienstverlening efficiënt te organiseren maximaal benut. Het overlaten van dienstverlening aan de markt heeft echter ook nadelen. Wat niet vergeten moet worden, is dat het ontstaan van publieke voorzieningen voortkomt uit gemeenschappelijk behoefte aan bepaalde primaire levensbehoeften als veiligheid en rechtspraak. Daarnaast is opportunisme een belangrijke eigenschap van de markt waardoor in gevallen van schaarste zwakke partijen in de samenleving sterk worden benadeeld (Lowery, 1998, deLeon and Denhardt, 2000). Een voorbeeld hiervan komt naar voren in crisis gebieden waar bedrijven woekerprijzen vragen voor elementaire basisvoorzieningen als schoon drinkwater (Carbonnier, 2006). Het opportunistische gedrag van de markt ligt besloten in de eigenschappen van de mens (Williamson, 1975). Dit betekent dat het gedrag van de markt hierdoor altijd beïnvloed zal worden en dat het bestaan van een overheid die in een aantal primaire gemeenschappelijke behoeften voorziet altijd noodzakelijk zal blijven.

bereik en het object van overheidssturing veranderden door deze nieuwe ontwikkelingen in de manier waarop publieke functies worden uitgevoerd bijvoorbeeld door outsourcing. Een mogelijke situatie waarbij dit risico kan ontstaan, is wanneer een contractant van de overheid wordt overgenomen door een buitenlandse derde. Hierdoor kan de mogelijkheid tot sturing door de overheid sterk beperkt worden. Het is mogelijk dat dit leidt tot integriteitrisico’s, omdat nationale informatie in handen van een buitenlandse partij komt. Daarnaast bestaat ook het gevaar van een “Hollow government” (Boston, 1996) of ook wel een “Hollow State” (Milward en Provan, 2000). Hierin wordt door de overheid op grote schaal uitbesteed. Het gaat hier doorgaans om niet cruciale, ondersteunende functies. De invloed van een verzameling van contractanten kan hierdoor voor de gehele overheid erg groot worden. Iedere beslissing tot outsourcing op zichzelf vormt dus geen bedreiging, maar op een hoger niveau krijgt de leverancier erg veel invloed binnen de overheid. Om dit te voorkomen is een vorm van centraal beleid of regie nodig die meestal niet wordt gevoerd. Het Ministerie van Defensie (hierna te noemen Defensie) ziet (out-)sourcing inmiddels ook als middel om kosten te verlagen en de beschikbare capaciteit te richten op de primaire taken van het departement (Het bewaken van vrede en veiligheid). Hiermee worden dus ook de vele tussenvormen tussen zelf uitvoeren en naar de markt brengen bedoeld. Het is voor Defensie belangrijk om vragen te stellen over de effectiviteit, maar ook zeker de efficiëntie op langere termijn niet uit het oog te verliezen. Zoals al genoemd blijkt uit onderzoek dat het resultaat van outsourcing in veel gevallen tegenvalt. Daarnaast bestaan er nadelen aan outsourcing binnen de overheid die ook van toepassing zijn op het Ministerie van Defensie. Het gevaar van het ontstaan van een gebrek aan sturing en controle over delen van de organisatie kan grote gevolgen hebben.

In het huidige beleid van Defensie worden diverse factoren onder andere door middel van de zogenaamde sourcingstoets gewogen. Dit om te komen tot een beslissing voor in/outsourcing of een mogelijke andere vorm van samenwerking met de markt. In de sourcingstoets lijken echter factoren van bedrijfseconomische aard de overhand te hebben. Indien dit het geval blijkt te zijn kan de organisatie de hierboven beschreven risico’s lopen. In dit onderzoek wordt gekeken naar de motieven die een rol spelen in de besluitvorming tot sourcing en het karakter van deze besluitvorming. Dit gebeurt in een theoretische studie en een empirisch onderzoek waarin diverse lopende sourcingsprojecten binnen het ministerie van Defensie worden bekeken.

2

Methodologie

De doelstelling van dit onderzoek is te komen tot een beter inzicht in het besluitvormingsproces omtrent sourcing binnen de overheid. Hierbij ligt de nadruk op de relatie tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven in de beslissing tot sourcing.

Bij instrumenteel-professionele motieven gaat het voornamelijk om objectief meetbare motieven vanuit de bedrijfseconomie zoals het behalen van kostenbesparing en het beter/efficiënter organiseren van de organisatie. De politiek-ideologische motieven gaan in op de discussie wat nu precies de taak van de overheid is en mogelijke ethische dilemma’s in de motivatie tot sourcing en gevolgen hiervan bij de uiteindelijke uitvoering van de dienstverlening. Door het onderzoeken van een 8-tal praktijkcases wordt getracht inzicht te krijgen in de specifieke situatie binnen Defensie. De gevonden inzichten moeten leiden tot een beter begrip in de sourcingsbesluitvorming binnen de publieke sector. Omdat het empirische onderzoek gericht is op cases binnen Defensie wordt er op basis van het case materiaal een aantal specifieke aanbevelingen gedaan om binnen Defensie te komen tot betere besluitvorming met betrekking tot sourcing. In het onderzoek staat de volgende probleemstelling centraal.

Wat is de relatie tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven in de besluitvorming met betrekking tot sourcing en welke spanningen ontstaan er door de invloed van beide typen motieven op de besluitvorming?

In de literatuur komt onderzoek naar de sourcingsbeslissing binnen de overheid slechts beperkt aan de orde. Daarnaast worden er in de bestaande onderzoeken naar publieke sourcingstrajecten meestal modellen met een instrumenteel-professioneel perspectief beschreven. Deze modellen zijn vrijwel allemaal afgeleid uit sourcingsonderzoek in de private sector (Rajabzadeh et al., 2008). Bij veel van deze trajecten met dit instrumenteel-professioneel perspectief wordt door de analyse van de eigenschappen van de dienstverlening bepaald of deze dienstverlening in aanmerking komt voor (out-) sourcing of niet.

Om invulling te geven aan de doelstelling van dit onderzoek wordt de probleemstelling in een drietal hoofdvragen uitgesplitst. Door deze opsplitsing te maken kan een aantal verschillende facetten van de besluitvorming worden belicht. De eerste vraag onderzoekt de relevante motieven in de sourcingsbeslissing en de bijbehorende eigenschappen van de dienstverlening.

1. Welke politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven, en hieraan gerelateerde eigenschappen van de dienstverlening, worden in de sourcingsliteratuur en de praktijk herkend rondom de besluitvorming tot sourcing van de dienstverlening?

In het conceptuele model en in de probleemstelling wordt aangegeven dat er twee typen motieven van belang zijn in het besluitvormingsproces. Als deze motieven eenmaal bekend zijn (deelvraag 1) wordt de onderlinge relatie tussen deze motieven binnen de besluitvorming verder bekeken aan de hand van de tweede deelvraag. Het resultaat op deze vraag levert mogelijk ook een beter inzicht in het karakter van het besluitvormingsproces zelf (politiek en macht of rationeel).

Het uiteindelijke resultaat van het besluitvormingsproces is een besluit tot het behouden van de interne dienstverlening, het uitbesteden van de dienstverlening of een mogelijke tussenvorm voor samenwerking met de markt. Om een goed beeld van de relatie tussen beide typen motieven te krijgen en om ook het belang van de verschillende motieven in de beslissing te onderzoeken, wordt deelvraag 3 gesteld. Interessant bij het beantwoorden van deze vraag is of er sprake is van een vorm van risicoanalyse en zo ja wat de basis voor een beslissing is.

3. Wat is de invloed van de risico’s van sourcing die in het besluitvormingsproces worden erkend op dit besluitvormingproces?

Op basis van de probleemstelling en de drie deelvragen kan het conceptuele model voor het onderzoek worden weergegeven als in figuur 1. Het model laat zien dat beide soorten motieven een rol spelen in de sourcingsbeslissing. Daarnaast wordt de geldigheid van een bepaald motief mede bepaald door de eigenschappen van de dienstverlening waarvoor sourcing wordt overwogen. In het theoretische kader worden de onderdelen van dit conceptueel model verder geoperationaliseerd.

2.1

Onderzoeksopzet

Het onderzoek is opgebouwd uit een aantal stappen. Ten eerste is een literatuur onderzoek uitgevoerd waarin is gezocht naar de betekenis van (out-)sourcing en de bedrijfskundige achtergronden ervan. Deze kennis wordt besloten in een definitief onderzoekmodel voor de te onderzoeken cases in het empirische onderzoek. Het empirische onderzoek dat volgt, is uitgevoerd binnen Defensie. Om het algemene kader uit de literatuurstudie te kunnen toepassen op de cases is door middel van een deskstudie van interne documenten van het ministerie en een aantal oriënterende gesprekken de context waarin de projecten zich bevinden, onderzocht. Het empirische onderzoek is uitgevoerd op een 8-talprojecten binnen Defensie. De onderzochte projecten bevinden zich in verschillende fasen van de besluitvorming. In een aantal projecten heeft de besluitvorming al

Politiek-ideologische motieven

Sourcings-besluitvorming

Besluit: in/out sourcen dienstverlening

Instrumenteel-professionele motieven Eigenschappen van

de dienstverlening

plaatsgevonden. Bij een aantal projecten is een sourcingstoets uitgevoerd en zijn alle motieven voorgelegd ter ondersteuning van de besluitvorming. De overige projecten bevinden zich in de fase waarbij de sourcingstoets wordt uitgevoerd en waarbij dus ook nog geen besluit is genomen. De stappen van het onderzoek worden hierna verder uitgewerkt.

2.2

Literatuur onderzoek

Het doel van het theoretische kader is voornamelijk het beantwoorden van deelvraag 1. Om hierop een antwoord te vinden, wordt eerst gekeken naar outsourcing en de besluitvorming rondom sourcing. In de literatuur worden sourcing en outsourcing overigens meestal niet als verschillende concepten beschouwd. Sourcing, dat in de praktijk als iets anders dan outsourcing wordt beschouwd, is in essentie niets anders dan een tussenvorm tussen zelf doen of outsourcen. Om deze reden wordt outsourcing in het literatuuronderzoek als uitgangspunt genoemd. De aanleiding tot outsourcing kan deels verklaard worden aan de hand van een aantal bedrijfseconomische concepten als agency en transactiekosten theorie. Transactiekosten theorie wordt kort uitgewerkt om inzicht te geven in de factoren die vanuit de theorie van invloed zijn op het besluitvormingstraject. In de beschikbare literatuur op het gebied van outsourcing is veel informatie te vinden over toepassing in de private sector; hiervan zijn al enkele voorbeelden in de inleiding van dit onderzoek genoemd. Er zijn voor de private sector in verschillende studies modellen ontwikkeld, die gebruikt kunnen worden om een beslissing tot outsourcing te onderbouwen. Om uit deze modellen lering te kunnen trekken en ze als basis te gebruiken voor de analyse van de situatie binnen de overheid worden er enkele studies beschreven.

Na een korte behandeling van onderzoek in de private sector wordt de bestaande kennis op het gebied van publieke sourcing bekeken. Het ontstaan van verzelfstandiging van overheidstaken en het ontstaan van sourcing in de publieke sector komt hierbij ook aan de orde. In de literatuurstudie worden op basis van het private en publieke perspectief op outsourcing de termen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven uit het conceptuele model geoperationaliseerd. Dit betekent dat de motieven voor en tegen outsourcing en de factoren van invloed op de sourcingsbeslissing die naar voren zijn gekomen in bestaande literatuur worden ingedeeld naar een van beide categorieën. De algemene theorie op het gebied van besluitvorming kan meer inzicht opleveren in het proces van besluitvorming. Er wordt vooral aandacht besteedt aan de twee uiterste vormen van besluitvorming, de rationele en de politieke vorm, en de relatie hiervan met de twee soorten motieven voor outsourcing. De conclusies uit het theoretische kader worden samengevat in het definitief onderzoeksmodel dat gebaseerd is op het conceptuele model uit figuur 1.

2.3

Empirisch onderzoek

binnen de ministeries van Defensie van het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten beschrijven. De deskstudie wordt aangevuld met informatie uit een aantal oriënterende gesprekken die gehouden zijn binnen Defensie.

Het benodigde empirische materiaal om antwoord te kunnen geven op de gedefinieerde deelvragen is verzameld onder de betrokkenen bij de sourcingsbeslissing in een aantal lopende of reeds afgeronde projecten binnen Defensie. Het gaat hierbij om projectleiders of leden van het projectteam en managers van de bestaande interne dienstverlening. Door deze combinatie worden niet alleen de ideeën duidelijk van (beleids-)betrokkenen bij het project en hun visie op wat belangrijk is in de besluitvorming, maar ook wordt er inzicht verkregen in de relevante factoren vanuit het perspectief van de uitvoering van de dienstverlening. Er moet hier wel rekening worden gehouden met een subjectiviteit van antwoorden door emotionele betrokkenheid met de werkvloer. Een manager of zijn personeel kan mogelijk zijn baan verliezen als dienstverlening wordt uitbesteed. De selectie voor de respondenten is gemaakt in samenwerking met het kenniscentrum marktwerking van de hoofddirectie financiën en control van Defensie en de projectofficier sourcing van de IT organisatie (IVENT) van Defensie. Het kenniscentrum marktwerking begeleidt en ondersteunt binnen het ministerie de uitvoering van het beleid op het gebied van sourcing. Daarmee hebben zij een overzicht van alle lopende en reeds afgeronde projecten waarin de sourcingstoets wordt toegepast. De projectofficier sourcing van IVENT is betrokken, omdat er een groot aantal potentiële en bestaande diensten in de IT sector in de sourcingsdiscussie ter sprake komt.

Omdat het belangrijkste doel van het onderzoek het krijgen van meer inzicht in het besluitvormingsproces is, is het gebruik van kwalitatief onderzoek zeer geschikt. Dit soort onderzoek levert diepgaande resultaten en biedt meer mogelijkheden om te komen tot nieuwe inzichten. Daarnaast is er slechts een beperkt aantal cases beschikbaar wat het uitvoeren van kwalitatief onderzoek de meest geschikte methode maakt om tot resultaten te komen. Dit betekent tevens dat er sprake is van een meervoudige casestudie. Het belangrijkste deel van het onderzoek is het verzamelen van primaire data door middel van een persoonlijk interview met betrokken personen (survey research). Deze methode is gekozen, omdat die goed past bij de kwalitatieve aard van onderzoek. Door persoonlijke interviews te houden is het mogelijk om veel informatie te verzamelen. Hierbij bestaat de mogelijkheid door te vragen naar de context van bepaalde antwoorden wat kan leiden tot nog onbekende invalshoeken op het onderzochte onderwerp. Een groot nadeel van het houden van persoonlijke interviews is de kans dat een ongestructureerd interview leidt tot het uit het oog verliezen van het onderzoeksdoel tijdens het gesprek (uitwijden door interviewer of respondent). Dit wordt voorkomen door te kiezen voor een semigestructureerd interview. Hierbij zijn de interviewvragen uitgewerkt en gerelateerd aan de centrale vraagstelling en daaruit voortkomende deelvragen.

interpreteren zijn. Het gebruik van een vooraf verzonden lijst met onderzoekstellingen biedt ook als belangrijk voordeel dat de respondent op de hoogte is van het onderwerp van het te houden interview. Daarnaast heeft hij tijdens het invullen ruim de tijd om na te denken over de antwoorden die gegeven kunnen worden. Belangrijke nadelen van vergelijkbaar schriftelijk onderzoek, het risico van non-response en het gebrek aan diepgang, is door het opvolgende interview grotendeels voorkomen. Respondenten die deelnemen aan een interview zijn op de hoogte van het onderzoek en zijn daardoor sneller geneigd de onderzoekslijst ook in te vullen.

De resultaten van de vragenlijst zijn gebruikt om het semigestructureerd interview met de respondenten richting te geven. Dit betekent dat de stellingen en de gegeven antwoorden zijn gebruikt om het interview af te stemmen op de eerder gegeven antwoorden in het schriftelijke deel van het onderzoek. De interview vragen zijn dus voor alle interviews hetzelfde, maar er kan bij het doorvragen of verfijnen van de vraag tijdens het interview gebruik gemaakt worden van de informatie uit het schriftelijke deel van het onderzoek. Het belangrijkste doel van de interviews is dan ook begrip te krijgen van de context bij de gegeven antwoorden op de stellingen. Daarnaast bestaat er een zekere vrijheid om af te wijken van de interviewvragen om niet voorziene invalshoeken niet te negeren. Om de bruikbaarheid van de data afkomstig uit het onderzoeksformulier te toetsen, is ervoor gekozen om de eerste reeks stellingen en interviewvragen voor te leggen aan een beperkt aantal respondenten. Na de nodige aanpassing op basis van deze eerste terugkoppeling is het definitieve format opgesteld, dat voor het empirische onderzoek gebruikt is. De gekozen methode maakt het mogelijk om naast de verkregen resultaten uit de interviews ook een grafische weergave te maken op basis van het schriftelijke onderzoek. Dit zorgt voor een overzicht van de onderzochte projecten waarin een vergelijking kan worden gemaakt ondanks dat door de beperkte steekproef er geen statistische conclusies getrokken kunnen worden. De resultaten van het onderzoek zijn tweeledig. Eerst worden er conclusies getrokken uit de antwoorden op de stellingen uit het schriftelijke onderzoek. De resultaten uit het schriftelijke onderzoek zijn in tabelvorm, ook wel een confrontatiematrix, afgezet tegen het analysekader. De verdere verdieping is afkomstig uit de gehouden interviews. Met de gevonden resultaten vindt een terugkoppeling plaats op het bestaande model. In de discussie worden de gevonden inzichten verder toegelicht en uitgewerkt en is er een antwoord gegeven op de deelvragen en de hoofdvraag van het onderzoek. Uiteindelijk is er op basis van de gevonden inzichten een aantal aanbevelingen gedaan ter verbetering van het huidige besluitvormingsmodel dat binnen Defensie wordt gebruikt.

2.4

Verantwoording en beperking

worden. Bij toepassing van de modellen dient echter met de regionale of nationale omgevingsfactoren als cultuur en politiek systeem rekening te worden gehouden om geen vertekende resultaten te krijgen. De gebruikte bedrijfskundige modellen zijn niet specifiek voor Nederland. De meeste zijn voornamelijk in de westerse cultuur ontstaan en kennen dus een bredere relevantie dan uitsluitend Nederland.

Door het explorerende karakter van dit onderzoek worden er gedurende de diverse stappen van het onderzoek nieuwe onderzoeksvragen opgeworpen, die niet verder uitgewerkt worden. Deze vragen kunnen leiden tot vervolgonderzoeken met een meer gerichte doelstelling en meer kwantitatieve methoden om tot nieuwe modellen te komen.

De scope van het onderzoek beperkt zich voornamelijk tot de sourcingsbeslissing. Hierbij wordt uitgegaan van een keuze voor in- of outsourcen. Er zijn wel verwijzingen naar tussenvormen en compromissen tussen in- en outsourcing, maar dit is voornamelijk bedoeld om aan te geven dat een keuze zeker niet het ene of het andere uiterste hoeft te zijn. Dit blijkt ook zeker uit het empirische onderzoek waarbij voor de meeste projecten naar een tussenvorm wordt gekeken. Daarnaast geven de tussenvormen aanknopingspunten voor verder onderzoek. Vooral omdat de meeste van deze oplossingen op basis van tussenvormen tussen volledige outsourcing en insourcing in de publieke sfeer, zoals bijvoorbeeld publiek private samenwerking (ook wel PPS), geen grote bekendheid hebben in de bestaande academische literatuur. De PPS vorm kent trouwens wel vele meer populaire kennisbronnen waarvan het PPS Netwerk1 een goed voorbeeld is.

1

3

Theoretisch Kader

Het doel van het dit hoofdstuk is het beschrijven van de beschikbare kennis die van toepassing is op het huidige onderzoek. Het theoretische kader is gebaseerd op een aantal onderdelen. Ten eerste het conceptuele model, dat verder wordt geoperationaliseerd, en ten tweede een beschrijving van conclusies uit bestaande onderzoeken op het gebied van outsourcing in de private en publieke sector. Het theoretische kader wordt door een algemene beschrijving van outsourcing ingeleid. Hierbij komt een aantal algemene concepten met betrekking tot outsourcing aan bod. Vanuit het conceptuele model wordt ingegaan op besluitvormingstheorie waarbij de twee paradigma’s, het rationele en het politieke/macht paradigma worden uitgewerkt. Dan wordt het onderzoek van P.H.A. Frissen (1996) gebruikt om de twee typen motieven die in de sourcingsbesluitvorming een rol spelen verder te operationaliseren. Het hoofdstuk wordt besloten met een paragraaf waarin de diverse motieven en factoren die van invloed zijn op de sourcingsbesluitvorming worden samengevat. Dit leidt tot het gedetailleerd onderzoeksmodel in figuur 6.

3.1

Outsourcing

Er bestaan diverse definities voor outsourcing. Lonsdale (1999) beschrijft het met de kernachtige uitspraak: “Outsourcing is defined as the transfer of previously in-house activities to a third party”. Een veel gebruikte term voor een besluitvormingstraject tot outsourcing is ook wel “Make or Buy”-beslissing. Produceren we als onderneming producten of diensten zelf of kopen we ze van een derde partij. Naast allerlei vormen van verzelfstandiging binnen organisaties zoals resultaat verantwoordelijke eenheden (RVE) waarbij een onderdeel van de organisatie enige autonomie krijgt om beslissingen te nemen, stelt de outsourcingsbeslissing de systeemgrens van de organisatie zelf ter discussie. Door een deel van de organisatie te outsourcen wordt de beslissing genomen om de aandacht van organisatie te verleggen. In de context van de overheid stelt Frissen (1996) de definitie als volgt: “Het overdragen van verantwoordelijkheden voor het aanwezig of beschikbaar zijn van voorzieningen of voor de productie of distributie ervan naar de private sector. Hierbij is zowel beleidsbeëindiging, waarbij een bepaalde taak volledig aan de markt wordt overgelaten, als uitbesteding, waarbij de overheid de uiteindelijke verantwoordelijkheid blijft dragen, mogelijk”. In de definitie is bij beleidsbeëindiging sprake van privatisering en in het tweede geval van outsourcing. De basis voor de beslissing tot outsourcing vanuit bedrijfseconomisch perspectief wordt vaak gezocht in de Transactie Kosten Theorie (Williamson, 1975). In de transactie kosten theorie worden de factoren beschreven die de mogelijkheid tot controle over een transactie bepalen. De mate waarin controle kan worden uitgeoefend, bepaalt welke vorm een transactie in de ideale omstandigheid heeft. Hierbij worden de marktvorm en de hiërarchie als tegenhangers onderscheiden. Volgens Williamson (1975) wordt iedere transactie beïnvloed door de onvolmaaktheid van de mensen, die erbij betrokken zijn. Deze onvolmaaktheid wordt veroorzaakt door de beperkte rationaliteit van de mens en het altijd aanwezige opportunisme. In Williamson (1979) wordt de make or buy beslissing en dus het vaststellen van de systeemgrenzen van de organisatie ook wel het vinden van de “efficient boundary” genoemd. Hieruit blijkt ook de economische inslag van de theorie. Er wordt gestreefd naar efficiëntie door de economisch beste keuze te maken voor of zelf doen of uitbesteden. Dit betekent een afweging tussen hiërarchische/coördinatie kosten of markt/transactie kosten.

onderscheidt 3 dimensies die bepalen hoeveel invloed bounded rationality en opportunisme hebben op een transactie: 1) “Asset Specificity”; de mate van specificiteit van betrokken activa, 2) “uncertainty”; onzekerheid waarmee de contractdoelen gemeten kunnen worden en voorspelbaarheid van omgevingsfactoren en 3) “frequency”; de frequentie waarmee een bepaalde transactie terugkomt. Hierin wordt “asset specificity” gezien als de belangrijkste dimensie voor de transactie. Daarnaast wordt

deze dimensie ook in veel

besluitvormingstrajecten te beperkt belicht. Dit kan grote gevolgen hebben op de langere termijn. Asset specificity is van zeer grote invloed, omdat er wanneer er sprake is van zeer specifieke assets een onderlinge afhankelijkheid ontstaat tussen beide partijen door de investering die hiervoor gedaan moet worden. Betreffende assets zijn namelijk niet voor andere transacties te gebruiken. Bij lage “asset specificity” kunnen beide partijen vrij gemakkelijk onder verplichtingen uitkomen, omdat er geen grote investeringen zijn gedaan. Daarnaast kunnen de assets gemakkelijk in een nieuwe transactie gebruikt worden. In figuur 2 is schematisch weergegeven wat de verschillende dimensies voor gevolgen hebben voor de meest efficiënte transactie. Het motief volgens de theorie van Williamson is dus het behalen van de meest effectieve transactie met de laagste transactiekosten. “Asset specificity”, “uncertainty” en “frequency” zijn de kenmerken van de transactie die bepalen of dienstverlening (een reeks transacties) intern of extern gesourced moet worden.

Naast transactiekosten theorie vormt ook de theorie van Prahalad en Hamel (1990) rondom “Core competence” een veel gehoord onderdeel van de discussie omtrent outsourcing. Prahalad en Hamel beschrijven een “core competence” of kern competentie niet met een eenduidige definitie. Ze beschrijven kern competentie als het collectieve leren in de organisatie, met name om diverse productie vaardigheden te coördineren en technologieën te combineren. Daarnaast gaat het om de organisatie van werkzaamheden en het genereren van toegevoegde waarde op lange termijn. Een duidelijke blik over de organisatiegrenzen is hiervoor van belang. Kenmerkend aan een kern competentie dat deze niet minder wordt door gebruik zoals bij een resource. Door gebruik wordt een kern competentie juist sterker terwijl verwaarlozing het verlies ervan kan betekenen. Een kern competentie moet het concurrentie voordeel van een organisatie genereren en is dus essentieel voor het voortbestaan van een organisatie in de markt.

De rol van kern competenties in de outsourcingsbeslissing ligt door de uitleg van Prahalad en Hamel (1990) voor de hand. In de beslissing om een bepaalde functie of activiteit uit te besteden moet er altijd worden geborgd dat de kern competenties van een organisatie niet in het geding komen. De activiteiten die gerelateerd zijn aan het behoud en onderhoud van de kern competenties dienen voor de organisatie behouden te blijven om voortbestaan te garanderen. Als we deze redenering toepassen op de overheid verandert de discussie echter aanzienlijk. Het voortbestaan van een overheidsorgaan wordt niet bepaald door het bezitten van een kern competentie, maar door de kerntaken die de maatschappij voor haar erkent. Dit betekent dat het binnen de overheid goed mogelijk is dat een kern competentie wordt uitbesteed, omdat er geen maatschappelijk belang in

wordt gezien. In de definitie van McIvor (2000) staat een kerncompetentie centraal in het succesvol ten dienste zijn aan de wensen van de klant in een specifieke markt. Voor de overheid betekent dit dat de kerncompetenties moeten overlappen met de kerntaken zoals deze vanuit de maatschappij gezien worden. De discussie dient bij de overheid dus slechts voor een deel door topmanagers/ambtenaren te worden gevoerd zoals McIvor (2000) voorstelt , maar vooral door de politiek als vertegenwoordiger van de maatschappij. Zij bepalen waar de kerntaken van de overheid liggen en wat de belangrijke kerncompetenties zijn. In een besluitvormingstraject kunnen daarna alle niet tot deze kerncompetentie behorende taken voor outsourcing worden overwogen. De kerncompetentie discussie is dus voor een deel normatief en politiek-ideologisch en voor een deel instrumenteel-professioneel.

3.2

Verzelfstandiging in het openbaar bestuur

Zoals in de inleiding al beschreven, wordt sourcing ook binnen bij de overheid gezien als een belangrijke strategische tool om te komen tot een efficiëntere organisatie. De begrippen professionalisering en modernisering zijn al eerder genoemd en zijn onderdeel van een nieuw model van publiek bestuur ook wel het “New Public Management”. In “New Public Management” wordt gezocht naar een goede mix van markt en hiërarchie om te komen tot een zo efficiënt mogelijk aanbod van overheidsdiensten en producten (Lane, 2001). Dit “New Public Management” maakt gebruik van een groot aantal technieken afkomstig uit de private sector om te komen tot een efficiëntere en bedrijfsmatigere overheid. De burger als klant, interne concurrentie en prestatie bonussen (intern ondernemerschap) zijn naast sourcing belangrijke onderwerpen. Dit in tegenstelling tot interne controle en strikt beleid om doelen te bereiken (Denhardt and Denhardt, 2000; deLeon and Denhardt, 2000).

Binnen het Nederlandse openbare bestuur komen vormen van verzelfstandiging in alle departementen voor. Een voorbeeld hiervan is een groot aantal zelfstandige bestuursorganen zoals de Nederlandse bank en de Informatie beheer groep2. Frissen (1996) onderscheidt diverse vormen van verzelfstandiging:

Interne verzelfstandiging door middel van beheersdifferentiatie; veelal zelfbeheer op gebied van personele en materiële middelen. Verantwoording wordt afgelegd op basis van output sturing. Deze sturing vindt veelal plaats tussen departementale leiding en de zelfbeherende eenheid.

Interne verzelfstandiging door middel van deconcentratie of agentschappen; zelfbeheer in combinatie met deconcentratie. De eenheid wordt beleidsmatig en vaak ook fysiek verzelfstandigd. Hierbij is veel autonomie over middelen, investeringen en vermogensbeheer.

Externe verzelfstandiging door middel van functioneel bestuur; ook wel functionele decentralisatie. Hieronder valt ook het zelfstandig bestuursorgaan.

Verzelfstandiging door middel van privatisering of outsourcing; zoals al eerder aangehaald de overdracht van bepaalde taken en/of verantwoordelijkheden naar de private sector.

Privatisering en Outsourcing in het openbaar bestuur zijn de uiterste vorm in het spectrum van verzelfstandiging van functies die kan worden toegepast. Het grote verschil tussen outsourcing en

privatisering binnen in het openbaar bestuur is dat bij outsourcen de politieke verantwoordelijkheid bij de overheid blijft. Bij privatisering wordt de beleidsverantwoordelijkheid van de overheid beëindigd. Een tweede belangrijk verschil is dat in het geval van privatisering een overheidsorganisatie naar de markt gaat en bij outsourcing wordt een openbare aanbesteding gehouden waarbij uiteindelijk een marktpartij de dienstverlening overneemt (Domberger and Jensen, 1997). In het geval van outsourcing is er dus de meeste concurrentie waardoor deze vorm het beste past in de “New Public

Management” (NPM) beweging. Naast outsourcing zijn er diverse oplossingen om voordeel te behalen als overheid met eigenschappen van de markt. Indien een functie of activiteit niet geschikt is voor volledig uitbesteding zijn er diverse mogelijkheden om samen te

werken met markt partijen. De “Make or Buy” beslissing wordt uitgebreid tot de “Make, Buy or Ally” (Davids en Hendriks, 2008, p. 11) beslissing waarin “Ally” alle vormen van het aangaan van allianties (samenwerking) kan inhouden. Een erg actueel voorbeeld hiervan is het Public-Private Partnership (Klijn en Tijsman, 2003) of Publiek-Private Samenwerking (PPS). In het empirische onderzoek komen projecten van deze vorm aan de orde.

In veel literatuur wordt voornamelijk gesproken over outsourcing als een eenrichtingsbeweging. Ten eerste zijn er onder de twee typen motieven niet alleen motieven, die in het voordeel van outsourcing de besluitvorming kunnen beïnvloeden. Ook motieven, die juist tegen outsourcing spreken komen veelvuldig in de theorie aan bod. Het is daarnaast ook niet ondenkbaar, dat in het verleden uitbestede functies om diverse redenen weer worden teruggebracht binnen de eigen organisatie: “sourcing/contracting back in”(Hefetz en Warner, 2004). De reden om over te gaan tot sourcing back-in kan liggen in het niet naar tevredenheid verlopen van de dienstlevering of het niet behalen van de vooraf verwachte doelmatigheidswinst. Het is binnen de overheid ook mogelijk dat bepaalde activiteiten door de verschuiving van politieke prioriteiten meer of minder van belang worden. Hierdoor treedt bijvoorbeeld in de motieven uit het model in figuur 2 een verandering op, die ervoor zorgt dat outsourcing niet meer tot vooraf beoogde doelen leidt.

3.3

Besluitvorming

De besluitvorming rondom sourcing is in eerste instantie een vorm van strategische besluitvorming. In de bedrijfskundige literatuur is strategische besluitvorming een veel voorkomend object van onderzoek. Mintzburg, Raisinghani en Théorêt (1976) beschrijven een decision proces of besluitvormingsproces als “A set of actions and dynamic factors that begins with the identification of a stimulus for action and ends with the specific commitment to action”. In de sourcingsbesluitvorming kan als motivatie bijvoorbeeld het streven naar doelmatigheid of een politieke opdracht worden verstaan. De uiteindelijke actie is de uitvoering van de beslissing tot in- of outsourcing. Eisenhardt en Zbaracki (1992) geven een heldere indeling in drie paradigma’s namelijk “rationality and bounded rationality, “Politics and power” en het “Garbage can”. De laatste categorie is meer een conceptueel paradigma waar weinig empirisch bewijs voor bestaat. Dit zal verder niet

De afkorting PPS staat voor Publiek Private Samenwerking. PPS is een langdurig samenwerkingsverband waarbij overheid en bedrijfsleven, met behoud van eigen identitieit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere en optimale taak- en risicoverdeling.

besproken worden. De overige twee worden veelvuldig gebruikt om het karakter van een besluitvormingsproces te beschrijven. Deze worden daarom nader uitgewerkt. Ook in het uitgewerkte onderzoeksmodel komen beide paradigma’s terug.

Het oudste paradigma is dat van de rationaliteit en beperkte rationaliteit. Dean en Sharfman (1992) definiëren rationaliteit als “The extent to which the decision process involves the collection of information relevant to the decision, and the reliance upon analyses of this information in making the choice”. Het meest kenmerkende van rationaliteit is dus de manier waarop informatie wordt verzameld en geanalyseerd om tot de beste keuze te komen. Het eenvoudigste rationele besluitvormingsmodel is gebaseerd op Simon (1965) en bestaat uit 3 fasen: identificatie, ontwikkeling en selectie. In de eerste fase wordt het object van de besluitvorming vastgesteld en wordt er door de actoren informatie verzameld. In de tweede fase wordt een set van alternatieven ontwikkeld en de derde fase omvat de selectie van één van deze alternatieven. Beperkte rationaliteit wordt gezien als een aanvulling van het rationele model. Beperkte rationaliteit gaat ervan uit dat de mens van nature niet in staat is volledig rationeel te denken en niet in staat is om alle benodigde informatie te verzamelen en te gebruiken om de beste beslissing te nemen. Dean en Sharfman (1992) constateren in een studie naar 57 besluitvormingtrajecten dat ook omgevingsdreiging, hoge onzekerheid, complexiteit en invloed van externe stakeholders leiden tot minder rationele beslissingen. In de situatie van een overheidsinstantie zullen de laatste 2 factoren in veel gevallen aanwezig zijn.

Het politieke- en machtsparadigma gaan uit van een altijd bestaand verschil van belangen tussen verschillende betrokkenen bij een beslissing. Dit is in grote tegenstelling tot het rationele model dat uitgaat van een hoge mate van doelovereenstemming. Het is dus niet zo dat dit per definitie slaat op overheidorganisaties of wordt gekarakteriseerd met emotionele uitbarstingen of geweld (March, pag. 140, 1994). In het politieke paradigma zijn macht en coalitievorming erg belangrijk en is de voorkeur van de machtigste coalitie vaak de winnende. Evenals in het rationele model is de aanname nog steeds dat het individu rationeel beslist. De ratio achter de beslissing is echter niet publiek. Hierdoor ontstaat een uiteindelijke beslissing, die niet rationeel is, maar die ontstaat uit compromissen. In het politieke paradigma wordt ook aangenomen dat mensen in ieder geval af en toe gebruik maken van politiek om hun doel te bereiken (Eisenhardt en Zbaracki, 1992). Een veel genoemde term in dit paradigma is het incrementalisme. Hierbij wordt een einddoel bereikt door een serie van weinig relevante beslissingen die uiteindelijk leiden tot een uitkomst van strategische belang (Quinn 1980).

3.4

Twee typen motieven in sourcingsbesluitvorming

Er worden in de literatuur veelal twee clusters van motieven onderscheiden voor outsourcing. Het eerste is het politiek-ideologische motief en het tweede is het instrumenteel-professionele motief (Frissen 1996, Domberger and Jensen 1997). In het conceptuele model in figuur 1 zijn dit de typen motieven, die de besluitvorming beïnvloeden en daarmee de basisonderdelen voor dit onderzoek.In het conceptuele model is daarnaast te zien dat er een veronderstelde relatie is tussen de motieven, die van belang zijn in de besluitvorming en de kenmerken van de dienstverlening.

De politiek-ideologische motieven hebben vooral betrekking op de discussie rondom kerntaken. De overheid wil in deze discussie nadenken over welke taken zij moet uitvoeren en welke niet. De reden waarom een bepaalde taak tot die van de overheid behoort, is in veel gevallen afhankelijk van het maatschappelijk beeld van de overheid. Het beperken van de aandacht van de overheid tot deze kerntaak zou kunnen leiden tot een versterking van het politieke primaat, omdat men geen detailbemoeienis meer heeft met de uitvoering van overheidstaken. Daarnaast zou een vergrote verzelfstandiging leiden tot meer transparantie van bestuur en een groter democratisch gehalte (Frissen, 1996). Overlappend hiermee wordt ook een verhoogde “accountability” of mogelijkheid tot verantwoording bereikt door outputsturing (deLeon and Denhardt, 2000). Een verhoogde transparantie is volgens Frissen (1996) vooral van toepassing bij functionele decentralisatie. In het geval van volledige outsourcing kan in een aantal gevallen zelfs het omgekeerde gebeuren (AIV, 2007, pp. 24).

Het tweede typen zijn de instrumenteel-professionele motieven. Deze motieven zijn te verklaren vanuit een bedrijfseconomische achtergrond. Hieronder verstaat men onder andere het behalen van meer efficiëntie (transactie kosten theorie van Williamson, 1975), het verhogen van arbeidssatisfactie en de mogelijkheid tot output sturing in geval van interne verzelfstandiging. Ook kan de financiële flexibiliteit vergroot worden, omdat investeringskosten worden verrekend in de exploitatie. Het verzelfstandigen/uitbesteden van functies maakt een betere beheersbaarheid van de beleidscycles mogelijk. Dit kan wenselijk zijn, omdat de diverse fasen van de beleidscyclus: beleidsvorming, beleidsbepaling en beleidsuitvoering, zeer verschillende management karakteristieken kennen. Schaaloverwegingen en het verhogen of verwerven van bepaalde expertise spelen ook een rol. Daarnaast wordt het beheersen van zeer complexe beleidsterreinen vergemakkelijkt (Frissen, 1996).

de discussie over de maatschappelijke rol van de overheid zoals beschreven in bij de core-competence benadering.

3.4.1 De relatie tussen besluitvormingstypen en motieven voor sourcing

Om het inzicht in de besluitvorming binnen de overheid te verhogen is het voor dit onderzoek interessant om te kijken hoe de relatie is tussen de twee typen motieven voor sourcing en het soort besluitvorming. Op basis van de beschrijving van de beide paradigma’s voor besluitvorming en de twee typen motieven voor sourcing uit voorgaand onderzoek wordt de onderlinge relatie verondersteld zoals weergegeven in figuur 3. Bij deze veronderstelling worden twee assen getekend waarbij het karakter van de besluitvorming een relatie heeft met de motieven die hierin een rol spelen. De x-as verloopt geleidend van uitsluitend professioneel/instrumentele motieven naar uitsluitend politiek-ideologische motieven. De y-as (de afhankelijke variabele) verloopt van het politiek/macht paradigma naar het rationeel paradigma. In de figuur is te zien dat indien de invloed van politiek-ideologische motieven groter wordt, ook het politiek en macht paradigma in de besluitvorming belangrijker wordt. Daarentegen wordt het rationeel paradigma van groter belang bij een grote invloed van instrumenteel-professionele motieven. Uit de besluitvormingsliteratuur valt echter af te leiden dat een besluitvormingstraject nooit uitsluitend één van beide paradigma’s volgt. Beide zijn altijd in meer over mindere mate aanwezig. Om deze reden is de weergegeven relatie niet tot aan de assen doorgetrokken.

3.5

Een aantal modellen uit bestaand onderzoek

In grote lijnen is het onderzoek op het gebied van (out-)sourcing in te delen in de redenen/motivaties voor sourcing, het sourcingproces en het uiteindelijke resultaat van het sourcingstraject (Jiang en Qureshi, 2006). Het eerste aspect stelt voornamelijk de vraag waarom er wordt gekozen voor sourcing en welke functies hiervoor in aanmerking komen. Het proces aspect gaat voornamelijk in op de overgang van het in huis ondernemen van activiteiten en de uitvoering door derden. Nog belangrijker hierin is ook de vraag hoe de relatie met de contractant moet worden onderhouden en hoe verantwoording dient te worden afgelegd aan de opdrachtgever (accountability, deLeon and

Denhardt, 2000). Veel onderzoek op dit gebied kijkt sterk naar de Agency en Transactie-kosten Theorie (Alchian and Demsetz , 1972, Eisenhardt , 1985, 1989, Jensen and Mekling , 1976) voor een antwoord op dit soort vragen. Het laatste aspect heeft betrekking op het resultaat dat de sourcing van een bepaalde functie oplevert. Het onderzoek van Lonsdale (1999) dat al in de inleiding aan bod is gekomen is hier een voorbeeld van. In dit onderzoek tracht men te achterhalen wat het (out-) sourcen van dienstverlening oplevert, ten opzicht van interne uitvoering van deze dienstverlening. Dit levert vaak grote problemen op, omdat het moeilijk is om financiële voordelen goed te vergelijken met situatie waarbij de dienstverlening intern geproduceerd wordt, omdat deze vaak al enige tijd achter de rug is. Het is ook erg moeilijk om de verborgen kosten van de interne uitvoering van de dienstverlening inzichtelijk te krijgen. Naast financiële resultaten wordt gekeken naar een toename in de effectiviteit, het innovatieve karakter, de waarde van de organisatie, het risico op het geïnvesteerd vermogen en de kwaliteit van producten en diensten door gebruik van specialistische leveranciers (Jiang en Qureshi, 2006).

In een samenvattend onderzoek van Jiang en Qureshi (2006) blijkt: dat de meeste gaan over het proces van outsourcing (44%) en in mindere mate over de sourcingsbeslissing (36%). De minste aandacht krijgt het onderzoek naar de resultaten van outsourcing (20%) met name kwantitatieve resultaten zijn schaars. In het verlengde van de doelstelling van dit onderzoek wordt de aandacht op het besluitvormingstraject of wel de sourcingsbeslissing gericht. Daarnaast is er voornamelijk onderzoek gedaan op het gebied van outsourcing in de private sector. Toepassing in de publieke sector is veel minder onderzocht. Dit is eigenlijk vreemd, omdat ook hier sourcingsbeslissingen een actueel onderwerp op de strategische agenda zijn. Ook in de publieke sector is onderzoek naar de kwantitatieve resultaten erg moeilijk door het ontbreken van duidelijke vergelijkbare gegevens van voor en na een outsourcingsbeslissing.

Het onderzoek naar de motieven voor (out-)sourcing en de factoren van invloed op een sourcingsbeslissing leidt veelal tot een beslismodel. Een goed voorbeeld hiervan is het model gepresenteerd in het onderzoek van McIvor (2000). In figuur 4 is dit model weergegeven. Het model is verdeeld in 4 stappen waarmee ieder proces dat voor outsourcing in aanmerking komt kan worden geëvalueerd. In het model is in stap 1 duidelijk het motief van de kerncompetenties te zien. In de volgende stap worden de activiteiten die gekoppeld zijn aan de kerncompetenties bekeken. Stap 3 omvat het efficiëntie motief en evalueert de totale kosten van de activiteit in verhouding tot de kosten van outsourcing. Als laatste wordt de mate van beschikbare concurrentie onder geschikte marktpartijen onderzocht. Dit is niet zozeer een motief voor outsourcing , maar wel een belangrijke randvoorwaarde. Zonder de beschikbaarheid van voldoende beschikbare en geschikte leveranciers ontstaat er geen concurrentie en is er dus waarschijnlijk geen groot efficiëntie voordeel te halen in de markt.

Het onderzoek van Lonsdale (1999) bevestigt het model van McIvor met een vergelijkbaar model Belangrijke aanvulling is hier dat de transactiekosten theorie wordt opgenomen in het model. De specificiteit van de activa spelen in dit model een belangrijke rol. Bij hoge specificiteit wordt interne uitvoering geadviseerd. Bij lage specificiteit wordt outsourcing als mogelijkheid aangegeven. In dit model wordt ook een tussenvorm van matige specificiteit onderkend waarbij een tussenvorm van samenwerking met de markt wordt genoemd. De gebruikte motieven voor outsourcing vormen echter weer het behalen van meer efficiëntie (lagere transactiekosten) en het kerncompetentie motief. Het onderzoek benadrukt nogmaals het belang van een competitieve leveranciersmarkt. Naast de beide modellen uit de private sector wordt er in het onderzoek Rajabzadeh et al. (2008) een model voor het publieke domein gepresenteerd. In dit onderzoek wordt gekeken naar de motieven

voor outsourcing binnen de overheid en de relevantie van de diverse motieven in de besluitvorming. De onderzochte motieven in het model en de individuele relevantie zijn met behulp van kwantitatieve methoden onderzocht. Een overzicht hiervan is in figuur 5 terug te vinden. Opvallend in de resultaten van dit onderzoek is, dat kosten reductie (efficiëntie) en verbetering van de focus van de organisatie (core-competence benadering) in de rangorde voor relevantie pas op de 5e en 6e plaats komen terwijl deze in de twee eerdere modellen uit de primaire sector als meest belangrijk worden beschouwd.

3.6

Politiek-ideologische overwegingen in de literatuur

Er zijn op het gebied van outsourcing in de publieke sector verschillende onderzoeken die de in de inleiding al genoemde “Hollow State” (Milward en Provan, 2000) ter discussie stellen. De hollow state is eigenlijk ontstaan uit de term hollow of virtual organisation. Dit is een organisatie die alle of bijna alle productie functies heeft uitbesteed aan een netwerk van contractors. De “Hollow State” is hiervan afgeleid als een beschrijving van een overheid die in toenemende mate afhankelijk is van externe profit en non-profit organisaties voor de levering van belasting gefinancierde producten en diensten.

De term hollow state is echter een erg subjectief begrip. De rol van de overheid in de maatschappij kan sterk verschillen. Het maatschappelijk paradigma omtrent deze rol is hierin van groot belang. Zo is het in een socialistische staat als China nog steeds vanzelfsprekend dat een deel van de industriële productie door de overheid wordt uitgevoerd. Ook grote olieconcerns zoals de Venezolaanse staatsoliemaatschappij PdVSA en Petronas in Maleisië zijn volledig in handen van de overheid. In meer liberale stelsels wordt een zo beperkt mogelijke rol van de overheid juist nagestreefd. De Verenigde staten zijn een goed voorbeeld waar een zogenaamde civil servant head count de laatste jaren regelmatig op de politieke agenda stond. In Light’s (1999) “The true size of government” wordt beschreven hoe in de Verenigde Staten een zogenaamde “shadow government” van niet overheidsorganisaties is ontstaan die overheidstaken uitvoeren. Deze zijn voor een groot deel ontstaan door de politieke druk op de overheid om kleiner te worden en dus meer zaken over te laten aan de markt. Binnen de Nederlandse overheid heerst ook de algemeen liberale opvatting dat de staat zich niet te veel in de markt moet inmengen en zoveel mogelijk taken moet overlaten aan de markt. Echter de recente overname van Fortis Bank door de overheid heeft aangetoond dat ook hier bepaalde verwachtingen binnen de maatschappij de scope van de overheid bepalen. Het maatschappelijk paradigma is dus van groot belang in het beslissingsproces voor de vraag welke functies voor uitbesteding in aanmerking komen.

In de bestuurskundige literatuur wordt in diverse onderzoeken aangegeven hoe door middel van normatieve kaders rekening kan worden gehouden met deze meer politiek-ideologische factoren. In een artikel van Goodsell (2007) wordt een zestal normatieve principes beschreven die van belang zijn in de discussie tot outsourcing binnen de overheid.

We, the People of the United States, in order to form a more perfect Union, establish Justice, insure domestic Tranquility, provide for the common defense, promote the general Welfare, and secure the Blessings of Liberty to ourselves and our Posterity, do ordain and establish this CONSTITUTION for the United States of America.

Goodsell concludeert dat binnen de moderne overheid alles wat niet werkelijk een kerntaak van de overheid is in aanmerking komt voor outsourcing. De belangrijke vraag die rest is dus wat nu specifiek een taak van deze overheid is. Hij draait echter de stelling ook om. Waarom wordt er namelijk altijd gekeken naar wat uitbesteed kan worden. Het is zeker zo nuttig om te kijken welke zaken per definitie door de overheid zelf gedaan moeten worden. Als objectieve basis voor een normatief kader kan er in een constitutionele republiek naar Goodsell, maar één maatstaf gebruikt worden, de grondwet. Op basis van de grondwet van de VS stelt hij de volgende principes op:

• “Form a more perfect Union”: De aansturing van de uitvoering van activiteiten door overheidsinstanties mag nooit in gevaar worden gebracht door outsourcing.

• “Establish Justice”: Langdurige vrijheidsontneming van individuen en rechtspraak dient uitgevoerd te worden door ambtenaren van de staat.

• “Insure domestic Tranquility”: In publieke ruimten dient de gewapende handhaving van de wet te worden uitgevoerd door beëdigde vertegenwoordigers van de staat.

• “Provide for common Defense”: Militaire activiteiten in actieve oorlogsgebieden dienen uitgevoerd te worden door de strijdkrachten en niet door “contracters”.

• “Promote general Welfare”: De overheid dient doorlopend klaar te staan om in geval van rampen direct en effectief hulpverlening te verzorgen op alle beschikbare manieren. Dit betekent dus ook ongeacht of dit wordt gedaan door uitvoeringsinstanties van de overheid zelf of door inhuur van markt partijen wanneer deze beschikbaar zijn.

• “Secure the blessings of Liberty”: Alle activiteiten, die de vrijheid en de rechten van burgers kunnen beperken dienen door de overheid te worden uitgevoerd, om te voorkomen dat deze vrijheid door winstbejag en opportunisme ingeperkt dreigt te worden.

Een meer op lessons learned normatief kader wordt door Carbonnier (2006) gepresenteerd. Hij geeft aan dat het functioneren van de markt in essentie geen ethiek kent. Voor iedere vorm van dienstverlening geldt de werking van vraag en aanbod. Het maakt hierbij niet uit of het over de levering van schoenen, cocaine, gezondheidszorg of schoon drinkwater gaat. In crisis situaties is echter de ethische/humanitaire kant van dienstverlening van groot belang en daarmee de inmenging van overheden en non-profit belangenverenigingen een voorwaarde.

In 2007 heeft de adviesraad internationale vraagstukken (AIV) een onderzoeksrapport opgesteld. Hierin worden adviezen gegeven aan Defensie voor het opstellen van een normatief kader voor de toepassing van outsourcing in operationele omgeving op basis van ervaringen van de Britten, de Amerikanen en de Nederlanders tijdens de missies in Irak en Afghanistan. In het rapport komt een aantal aanbevelingen en motieven naar voren om wel of niet te kiezen voor outsourcen van bepaalde dienstverlening. De AIV onderkent 3 perspectieven in de discussie tot outsourcing: het economische, politiek-militaire en juridisch-ethische perspectief. Voor dit onderzoek worden het tweede en derde perspectief samengevoegd onder het politiek-ideologisch perspectief uit het conceptuele model.

uitvoering wordt bepaald. Dit is voornamelijk het geval wanneer de overheidsorganisatie niet in staat is om de prestaties van de dienstverlening te monitoren en wanneer de afspraken in het contract te veel ruimte laten voor misbruik door de marktpartij. Hierdoor verliest de contractant de motivatie om efficiënt te werken en zal in veel gevallen outsourcing van de dienstverlening duurder uitvallen dan zelf uitvoeren.

Onder politiek-ideologische motieven wordt het gat tussen het politiek ambitie niveau voor het uitvoeren van Defensietaken en het prestatie niveau van de Nederlandse krijgsmacht als belangrijkste motief om te outsourcen gezien. Zonder de inzet van private ondernemingen zou de inzet van de krijgsmacht op de huidige schaal niet mogelijk zijn. De AIV constateert alleen dat de manier waarop op dit moment

wordt ingehuurd erg

ontransparant is. Er is bij geen enkele partij volledig duidelijk wat er wordt ingehuurd en op welke schaal. Dit maakt politieke verantwoording moeilijk en is daarmee negatief voor het democratisch principe van de overheid. Naast de ongeveer

3500 Amerikaanse militairen die zijn gesneuveld in Irak, zijn inmiddels ook ongeveer 1000 door de VS ingehuurde burgers gesneuveld. De aandacht die hieraan wordt besteed is echter minimaal (zie inzet). Door outsourcing wordt het ook mogelijk voor de overheid om meer mensen in te zetten in operaties dan politiek overeen gekomen, omdat hier alleen over de inzet van militairen wordt gesproken. Verder tonen ervaringen in Irak aan dat het functioneren van private ondernemingen in crisis situaties veelal negatief beïnvloed wordt en de inzet van militairen hier de enige mogelijkheid is. Hierbij komt dat een militair commandant geen directe bevelsgezag heeft over ingehuurde private medewerkers waardoor het zelfs mogelijk is dat deze in een levensbedreigende situatie hun werk niet uitvoeren of zelfs gaan staken. Op juridische gebied is de rol van een civiele medewerker van een private onderneming niet vastgelegd in internationale conventies (bijvoorbeeld de conventies van Genève). Hierdoor wordt men bij gevangennamen door vijandelijke troepen geen krijgsgevangene en bezit dus ook geen enkele juridische aanspraak. Daarnaast is de juridische status ook van belang bij mogelijke misdragingen. Voor eigen staatsburgers wordt het eigen strafrecht veelal toegepast, maar voor buitenlandse burgers is vervolging erg moeilijk. Het AIV besluit met het onderwerp politieke verantwoordelijkheid van de staat. Zij concludeert dat de staat altijd politiek aansprakelijk blijft voor alle activiteiten die worden uitgevoerd in haar opdracht door private ondernemingen, op basis van internationale verdragen (Artikel 1 uit de Conventies van Genève) en ethische overwegingen.

Uiteindelijk stelt de AIV dat iedere beslissing tot outsourcing in het operationele domein vooraf gegaan moet worden door een politiek debat waarin de volgende criteria aan de orde moeten worden gesteld:

1. Het belang van de missie en taken die worden geoutsourced; 2. Behoud van het monopolie op geweldstoepassing van de staat; 3. Het veiligheidsrisico waaraan personeel wordt blootgesteld; 4. De operationele afhankelijkheid van de contractant;

I got no medals, patches or awards You tell your story so loved ones can hear I’ve been cautioned to keep quiet my job to fear No one knows us; we’re just hurting, bleeding and dying We’re just contractors

5. Het bestaan van militaire alternatieven

6. De juridische basis waarbij aansprakelijkheid van de staat behouden blijft; 7. De reikwijdte van het toezicht op de uitvoering van de dienstverlening; 8. Bedrijfseconomische motieven.

Het rapport van de AIV is hoofdzakelijk gericht op sourcing in de operationele situatie. Er wordt echter ook aangegeven dat alle sourcingsbeslissing in de vredesbedrijfsvoering een vergelijkbare toetsing moeten ondergaan. Hierbij is de overweging van personele consequenties voor de uitvoering van betreffende dienstverlening in operationele omstandigheden van het grootste belang. 3.7

Analyse kader

In de voorgaande paragrafen is bestaande literatuur op het gebied van (out-)sourcing aan bod gekomen. In de slotparagraaf van dit hoofdstuk worden de bevindingen uit de literatuur samengevat. De bevindingen worden inzichtelijk gemaakt aan de hand van de tabel op de volgende pagina. In deze tabel worden de gevonden motieven weergegeven en daarbij wordt aangegeven welke factoren of eigenschappen van de dienstverlening eventueel een rol spelen bij besluitvorming op basis van het betreffende motief. Dit betekent dat hoe groter een bepaalde factor aanwezig is in de dienstverlening hoe belangrijker de invloed van het betreffende motief in de besluitvorming kan zijn. Er is een aantal motieven in het theoretische deel van deze studie aan de orde gekomen, die van invloed zijn op de besluitvorming tot (out-)sourcing. In eerste instantie zijn het behalen van de meest efficiënte transactie (B1), met daarbij de factoren Asset specificity (F1), Uncertainty (F2) en Frequency (F3), en het focussen van de organisatiestrategie op basis van de core competence benadering (B2) aan bod gekomen. Wanneer je over de verantwoordelijkheden en dus de systeemgrenzen van de overheid spreekt is dit een politiek-ideologisch motief (A1). Het werken in kerndepartementen (A2) is afkomstig uit het “New Public Administration”. NPA ziet het werken in kerndepartementen als een mogelijkheid om de bestuurlijke kwaliteit en professionaliteit te verhogen en overbodige kosten te besparen (instrumenteel-professioneel). Inmiddels heeft dit motief een sterk politieke betekenis gekregen en is het een politieke ambitie om uitvoering van werkzaamheden uit te besteden.

In de operationalisatie van de beide typen motieven uit het conceptuele model erkent Frissen (1996) een aantal motieven voor deze typen. Als politiek-ideologische motieven worden de kerntaken discussie (A1) en de professionalisering van de overheid (A2) bevestigd. Daarnaast wordt versterking van het politiek primaat (A3) door het beperken van uitvoerende taken genoemd en de verhoogde mogelijkheid voor verantwoording van belastinggeld (A4). Het instrumenteel-professionele perspectief komt tot uiting in het verhogen van efficiëntie (B1) en het verhogen van financiële flexibiliteit door spreiding van investeringen (B3) over de looptijd van een contract. Binnen de overheid kan de beheersbaarheid van de beleidscyclus worden vergroot door opsplitsing in fasen (B4). Kennis vergroten of binnenhalen (B5) is zowel in de private als publieke sector relevant.