Na het uitvoeren van het literatuur en het empirische onderzoek kunnen op basis van de onderzoeksvraag en de beschreven deelvragen diverse conclusies worden getrokken. In dit hoofdstuk worden deze conclusies uitgewerkt. De tweede paragraaf van dit hoofdstuk doet aanbevelingen op het gebied van sourcingsbesluitvorming. Dit kan zowel op beleidsniveau als op het niveau van de uitvoering in een projectorganisatie van belang zijn. Daarnaast kunnen aan de hand van de aanbevelingen eventueel verbeteringen in het sourcingsbeleid van Defensie worden doorgevoerd.
6.1
Conclusies
De onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:
Onderzoeksvraag: Wat is de relatie tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven in de besluitvorming met betrekking tot sourcing en welke spanningen ontstaan er door de invloed van beide typen motieven op de besluitvorming?
Om gestructureerd antwoord te geven op deze vraag worden de drie deelvragen ieder individueel bekeken. Hierbij worden deelconclusies geformuleerd die gezamenlijk antwoord geven op de onderzoeksvraag. In de laatste subparagraaf is de eindconclusie verwoord.
6.1.1 Deelvragen
Deelvraag 1: Welke politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven, en hieraan gerelateerde eigenschappen van de dienstverlening, worden in de sourcingsliteratuur en de praktijk herkend rondom de besluitvorming tot sourcing van de dienstverlening?
De meest relevante motieven en bijbehorende eigenschappen van dienstverlening zijn op een rij gezet in het conceptueel model in figuur 6. Gebaseerd op dit onderzoeksmodel is in het empirische onderzoek naar bevestiging gezocht voor motieven in de besluitvorming. Er blijken hier een aantal afwijkingen te bestaan ten opzichte van de literatuur. Onderstaande opsomming vat de afwijkingen samen.
• De professionaliteit van de dienstverlening (en de bijbehorende werkprocessen) blijkt van directe invloed op het motief vergroten van de efficiëntie.
• Versterken van het politiek primaat blijkt niet bevestigd; Dit ligt mogelijk aan het abstracte karakter van het motief dat op de werkvloer niet onderscheiden kan worden.
• Vergroten van de beheersbaarheid van de beleidscyclus; Het gaat in de onderzochte projecten voornamelijk om uitvoerende dienstverlening waarbij alleen het einde van de beleidscyclus relevant is.
• Het verkrijgen van “World Class Capabilities”; Blijkt toch voor te komen en vooral in internationale context relevant.
• Internationale belangen van de overheid; Door intensieve samenwerking met buitenlandse spelers moet Defensie zich bewust zijn van de gevolgen hiervoor in bepaalde sourcingsprojecten.
• Goed werkgeverschap en behoud van werkgelegenheid; Dit motief is in ieder project terug te vinden en zorgt altijd voor weerstand tegen sourcing.
• Invloed van de negatieve economische situatie; Recente ontwikkelingen in de markt beïnvloeden alle lopende sourcingsprojecten
Er blijken uit hierboven genoemde opsomming een aantal afwijkingen te bestaan tussen motieven die in de literatuur een rol spelen en de invloed van deze motieven in de werkelijke besluitvorming. Opvallend is echter dat de motieven die afkomstig zijn uit onderzoek in de private sector allemaal in bepaalde mate relevant blijken in de publieke sector.
Conclusie 1.1: Motieven die in de private sector relevant zijn in de sourcingsbeslissing, blijken ook allemaal relevant in de besluitvorming voor de publieke sector.
Terwijl de motieven in de private sector vaak sterk instrumenteel-professioneel van aard zijn, blijken in de publieke sector ook diverse motieven van politiek-ideologische aard van invloed op de besluitvorming. Deze motieven ontstaan uit de maatschappelijke visie op de rol van de overheid en de manier waarop zij wordt geacht haar werk doet. Hierbij is bijvoorbeeld goed werkgeverschap van prominent belang. Het grote aantal betrokken stakeholders in de besluitvorming, zoals verschillende bestuurlijke niveau’s, organisatieonderdelen van Defensie, vakbonden, marktpartijen en diverse belangengroepen (bv. milieu, humanitaire recht, etc), speelt hierin een grote rol.
Conclusie 1.2: politiek-ideologische motieven komen voort uit de maatschappelijke visie op de taak van de overheid en de manier waarop deze ingevuld dient te worden.
Aansluitend bij de voorgaande conclusie zijn de betrokken eigenschappen van dienstverlening zoals deze in het model zijn weergegeven voornamelijk voor instrumenteel-professionele motieven van belang. De politiek-ideologische motieven worden veel meer beïnvloed door externe factoren die niet rechtstreeks een eigenschap zijn van de dienstverlening. Hierbij wordt de invloed van eerder genoemde stakeholders duidelijk.
Conclusie 1.3: Eigenschappen van dienstverlening zijn vooral van invloed op instrumenteel-professionele motieven. De relevantie van politiek-ideologische motieven worden meer door omgevingsfactoren beïnvloed.
In de analyse van de empirische resultaten worden diverse motieven uit het literatuur onderzoek bevestigd. Ook wordt een aantal motieven zoals hierboven beschreven juist ontkracht. Op basis van de resultaten uit het onderzoek en de analyse kunnen de volgende motieven worden vastgesteld als meest relevant in de sourcingsbesluitvorming.
Conclusie 1.4a: De belangrijkste motieven voor het sourcen van dienstverlening zijn “de politieke voorkeur voor sourcing” en het “gebruik maken van snelle ontwikkelingen in de markt.
Conclusie 1.4b: De belangrijkste motieven voor het intern uitvoeren van dienstverlening zijn “het verlies van controle over de uitvoering van de dienstverlening” en “het verlies van werkgelegenheid bij sourcing van dienstverlening”.
Deelvraag 2: Welke spanningsvelden kunnen worden onderscheiden in het besluitvormingstraject tussen politiek-ideologische en instrumenteel-professionele motieven?
In sourcingsbesluitvorming blijken beide typen motieven altijd in een bepaalde mate aanwezig. Het niveau waarop verschillende motieven spelen blijkt nogal te verschillen. Instrumenteel-professionele motieven zijn meer van belang in de uitvoering (en het management hiervan) terwijl politiek-ideologische motieven op hoger niveau in de organisatie, zoals in het politiek beraad, meer naar voren komt. Een belangrijke uitzondering hierop is het werkgelegenheid motief dat vooral in de uitvoering heel veel invloed heeft en veelal op hoger niveau minder prominent is. Hieruit komt de meest prominente tegenstelling naar voren. Er bestaat binnen de overheid een duidelijke politieke ambitie die spreekt voor sourcing in zijn diverse verschijningsvormen. Wanneer deze ambitie in de organisatie resulteert in een sourcingstoets staat deze ambitie altijd op gespannen voet met het goed werkgeverschap en het behoud van werkgelenheid.
Conclusie 2.1: Het belangrijkste spanningsveld in de sourcingsbesluitvorming bestaat tussen de politieke ambitie om gebruik te maken van sourcing en het behoud van werkgelegenheid en de maatschappelijke eis aan de overheid om op te treden als goed werkgever.
Dit vertaalt zich tevens in de fasen waarin de diverse motieven van belang zijn. Een politiek-ideologisch motief, de ambitie tot sourcing, zorgt voor het opstarten van een sourcingproject. In het begin van dit project hebben instrumenteel-professionele motieven de overhand. Wanneer de besluitvorming nadert worden politiek-ideologische motieven steeds invloedrijker. Concreet betekent dit dat vanuit het beleid (politiek-ideologisch) een sourcingstoets wordt geïnitieerd waarbij effectiviteit en daarna efficiëntie in de uitvoering (professioneel-instrumenteel) van de dienstverlening worden vertaalt in een duidelijke business case. Wanneer de besluitvorming nadert, en dus ook hoger in de organisatie terecht komt waar de beleidsverantwoordelijkheid ligt, wordt het aantal betrokken stakeholders groter. Dit zorgt voor veel verschillende motieven (voornamelijk politiek-ideologisch) die hun invloed uitoefenen op de besluitvorming.
Conclusie 2.2: In ieder besluitvormingstraject zijn beide typen motieven in een bepaalde mate aanwezig. Ondanks dat een sourcingsproject vaak vanuit het beleid wordt geïnitieerd hebben instrumenteel-professionele motieven in het begin meestal de overhand. Wanneer projecten verder in het besluitvormingtraject terecht komen wordt het aantal betrokken stakeholders groter waardoor de politiek-ideologische motieven invloedrijker worden. Politiek-ideologische motieven die meestal in de latere fasen van de besluitvorming een rol spelen worden niet altijd even expliciet gemaakt. De politiek-ideologische motieven zoals deze worden onderscheiden in het theoretische onderzoek blijken in de onderzochte projecten niet altijd de meest bepalende te zijn. Er zijn diverse politieke motieven die vanuit een persoonlijk/machtsperspectief van een of meerdere stakeholders een rol spelen. Een veel terugkomend voorbeeld hiervan in de onderzochte projecten is de rol van het CDC als facilitair dienstverlener binnen Defensie. De uitbesteding van ondersteunende diensten gaat in veel gevallen ten koste van werkzaamheden van deze organisatie. Dit soort politieke motieven blijken tot uiting te komen in de nadruk op instrumenteel-professionele motieven die resulteren in een vergelijkbare uitkomst van de sourcingsbeslissing om niet tot sourcing over te gaan.
Conclusie 2.3: Politiek-ideologische motieven worden niet altijd duidelijk in het besluitvormingsproces. In plaats daarvan worden instrumenteel-professionele motieven gebruikt als onderbouwing om tot het gewenste besluit te veroorzaken.
In een aantal van de onderzochte projecten blijken de initiële doelen van een sourcingstraject te veranderen. Deze doelen waren in beginsel vaak concreet en objectief geformuleerd in een businesscase waarbij het verhogen van effectiviteit en daarna de efficiëntie van de dienstverlening voorop staan. Gedurende het sourcingsproject neemt de invloed van politiek-ideologische motieven toe door het toenemend aantal betrokken stakeholders. Dit kan de uiteindelijke richting van het traject bepalen, maar kan in een aantal gevallen ook de doelstellingen van het gehele project veranderen. Deze uiteindelijke doelstellingen kunnen in volledige tegenstelling tot de initiële projectdoel staan.
Conclusie 2.4: Onder invloed van politieke-ideologische motieven van betrokken stakeholders kunnen projectdoelen worden bijgesteld, zodanig dat de initiële doelen van in eerste instantie effectiviteit en daarna efficiëntie van de dienstverlening uit het oog worden verloren of zelf worden tegen gewerkt.
In het empirische onderzoek komt naar voren dat door de diverse reorganisaties en bezuinigingen binnen Defensie er slechts beperkte capaciteit bestaat voor het invullen van haar taken. De prioriteit gaat hierbij vooral naar de operationele activiteiten. Hierdoor ontstaat er een gebrek aan capaciteit om operationeel ondersteunende taken in te vullen. Om de operationele taken hier niet onder te laten leiden wordt sourcing aangewend om de benodigde ondersteuning te kunnen verzorgen. Dit blijkt echter niet altijd te leiden tot het gewenste resultaat, een effectieve ondersteuning. Ook de gevolgen op lange termijn voor de flexibiliteit in het Defensie budget en de efficiëntie van de gekozen dienstverlening zijn nog niet duidelijk.
Conclusie 2.5: Sourcing wordt binnen Defensie gebruikt als een middel om de discrepantie tussen politieke ambitie en capaciteit van de organisatie te dichten. Wat hiervan de gevolgen zijn op de langere termijn is nog onduidelijk.
Aanvullend hierop wordt voor bijna alle projecten op dit moment aangegeven dat er een spanningsveld bestaat tussen de motieven die tegen sourcing spreken en de sterke korte termijn motivatie die bestaat voor bezuinigingen. Deze motivatie wordt op dit moment sterk gedreven door de economische recessie. In tegenstelling tot het motief “vergroten van de efficiëntie” dat uit de literatuur voortkomt, en vooral gericht is op de lange termijn, gaat het in dit spanningsveld meer om de acute bezuiniging die uitgevoerd moet worden ter compensatie van de stimuleringsmaatregelen van de overheid in de economie. In deze bezuiniging worden veel lopende sourcingsprojecten aangegrepen om snel uitgaven te beperken. Hierdoor ontstaat een grote druk om in een zeer korte periode en veelal niet op basis van de juiste argumenten een beslissing tot sourcing te nemen. Dit kan op de lange termijn juist tot verlies van efficiëntie gaan, en daardoor wellicht ook ten koste van de effectiviteit.
Conclusie 2.6: Door korte termijn invloeden vanuit de omgeving ontstaat druk op lopende sourcingsprojecten vóór sourcing terwijl niet duidelijk is of dit leidt tot het gewenste resultaat op lange termijn.
Deelvraag 3: Wat is de invloed van de risico’s van sourcing die in het besluitvormingsproces worden erkent op dit besluitvormingproces?
De belangrijkste risico’s die worden onderkent in dit onderzoek zijn “het verlies van controle op de uitvoering van de dienstverlening” en “het oplopen van imagoschade bij slechte dienstverlening vanuit de markt”. Uit vrijwel alle interviews komt naar voren dat voor het op een goede manier sourcen van dienstverlening en het ondervangen van deze risico’s een grote behoefte bestaat aan een regiefunctie in de eigen organisatie. Dit wordt op het moment binnen Defensie structureel onderbelicht. Dit betekent dat er na (out-)sourcing weinig controle kan worden gehouden op de uitvoering van de dienstverlening. Wanneer deze regiefunctie achteraf moet worden ingericht kan dit veel geld kosten wat het uiteindelijke resultaat van de sourcingsactie teniet kan doen of sterk kan verkleinen.
Conclusie 3: Er worden een groot aantal risico’s van sourcing onderkend gedurende het besluitvormingstraject. Veel van deze risico’s kunnen door effectief contractmanagement en relatiebeheer worden ondervangen.
6.1.2 Eindconclusie
In de voorafgaande paragraaf zijn aan de hand van de diverse deelvragen een reeks conclusies geformuleerd. Hiermee zijn de diverse deelvragen in ruime mate beantwoord. De vraag rest nu in hoeverre aan de doelstelling van het onderzoek en de beantwoording van de hoofdvraag is voldaan. De doelstellingen van het verkrijgen van meer inzicht krijgen in de besluitvorming zijn behaald. Het antwoord op de onderzoeksvraag kan in één eindconclusie worden samengevat.
Eindconclusie: In besluitvormingstrajecten binnen de overheid omtrent sourcing komen zowel instrumenteel-professionele als politiek-ideologische motieven voor. Er ontstaan altijd tegenstellingen tussen de diverse motieven waarbij politiek-ideologische motieven de boventoon voeren. Binnen Defensie is de spanning tussen de focus op de kerntaak en het behoud van werkgelegenheid het grootst.
6.2
Aanbevelingen
Uit de hierboven getrokken conclusies komt een aantal aanbevelingen voort die zowel op het gebied van sourcing in het algemeen, als voor de situatie binnen Defensie van toegevoegde waarde kunnen zijn.
Het huidige beleid van Defensie benaderd projecten als vergelijkbaar in de sourcingstoets en door de politieke voorkeur voor sourcing is de kans hierdoor aanwezig dat aan motieven die niet voor sourcing spreken voorbij wordt gegaan. Deze politieke voorkeur moet echter niet het leidende argument worden om over te gaan tot sourcing. De volgende aanbeveling is voor de gehele overheid van toepassing.
Aanbeveling 1: Ondanks een politieke voorkeur voor sourcing dient ieder project als individueel benaderd te worden. Sourcing moet overwogen worden wanneer dit van werkelijk toegevoegde waarde is voor de organisatie.
De voorgaande aanbeveling betekent dat specifiek voor Defensie meer gebruik gemaakt moet worden van de resultaten uit de sourcingstoets. De sourcingstoets kan op een aantal punten verbetert worden, maar biedt op dit moment al een goed instrument als basis voor de
sourcingsbeslissing. Op dit moment wordt de sourcingstoets meer gezien als een vrijblijvend advies dat indien politiek gewenst gebruikt kan worden.
Aanbeveling 2: De inhoud van de sourcingstoets dient ook door de besluitvormers serieuzer te worden genomen. De bestaande toets wordt als erg nuttig ervaren, maar moet meer gezien worden als het instrument waarop besluitvorming wordt gebaseerd.
Daarnaast is er wel een mogelijkheid om politiek-ideologische motieven aan bod te laten komen. Deze moeten echter door de uitvoerder van de sourcingstoets worden opgebracht. Er wordt niet expliciet gemaakt wat men met politiek-ideologische motieven bedoeld en welke motieven dit dan zijn.
Aanbeveling 3: De sourcingstoets dient in stap 2 te worden aangevuld met een uitgebreidere toetsing van politiek-ideologische motieven. Hiervoor kunnen de motieven uit het conceptuele model (figuur 6) en de aanvullingen uit het empirische deel van dit onderzoek gebruikt worden.
Op basis van de conclusie dat bepaalde korte termijn invloeden de sourcingsbesluitvorming beïnvloeden kan een aanbeveling worden gedaan. Sourcingsbesluitvorming blijkt uit het literatuuronderzoek vooral een strategische keuze te zijn omtrent de keuze voor zelf doen of uitbesteden. Het betreft een omvangrijk proces waarin diverse argumenten tegen elkaar worden afgewogen. Dit betekent dat korte termijn overwegingen hierin geen plek horen te hebben. Dit blijkt te meer omdat het voor Defensie moeilijk is om dienstverlening die eenmaal naar de markt is gebracht opnieuw in eigen beheer uit te voeren.
Aanbeveling 4: Sourcing moet gezien worden als een strategische keuze voor de lange termijn in plaats van een middel om op korte termijn op financiële middelen te bezuinigen. Korte termijn motieven dienen niet meegenomen te worden in een overweging.
Een groot deel van de risico’s van sourcing worden ondervangen door het opstellen van goede contracten, het actief beheren van de relatie met de contractant en het controleren van en terugkoppelen op het kwaliteitsniveau van de dienstverlening. Hiervoor is het inrichten van een regie element met de juiste kennis in de eigen organisatie de sleutel.
Aanbeveling 5: Om tot langdurig voordeel uit de sourcingsrelatie te komen dient er aandacht besteedt te worden aan de inrichting van een regie element in de eigen organisatie. In dit element dient kennis aanwezig te zijn van de dienstverlening zelf evenals gedegen kennis van commerciële aspecten van de sourcingsrelatie zoals contracten en accountmanagement.
7 Bronnen
Adviesraad Internationale vraagstukken (2007) Employing private military companies: A question of responsibility. Ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag
Alchian, A., and Demsetz, H. (1972), Production, information costs, and economic organization. American Economic Review, 62(5): 777-795.
Boston, J. (1996), The use of contracting in the public sector: recent new Zealand experience. Australian Journal of Public Administration, Vol. 55(3): 105-110. Carbonnier, G. (2006), Privatisation and outsourcing in wartime: The humanitarian challenges. Disasters, Vol 30(4): 402-416.
Davids, I. en Hendriks H. (2008), Make, Buy or Ally. Academic Service, Baarn.
Dean, J.W. and Sharfman, M.P. (1993), Procedural Rationality in the strategic decision-making process. Journal of Management Studies, Vol. 30(4)
DeLeon, L and Denhardt, R.B. (2000), The political theory of reinvention. Public Administration Review, Vol. 60(2): 89-97.
Denhardt, R.B. and Denhart, J.V. (2000), The new public service: serving rather then steering. Public administration review, Vol. 60(6): 549-559.
Domberger, S. and Jensen, P. (1997) Contracting out by the public sector: Theory, evidence, prospects. Oxford reviews of economic policy, Vol. 13(4): 67-78.
Eisenhardt, K.M. (1985), Control: Organizational and economic approaches. Management Science (Pre-1986), Vol. 31(2), 134.
Eisenhardt, K.M. (1989), Agency theory: An assessment and review. Academy of Management Review, 14(1), 57. Eisenhardt, K.M. and Zbaracki, M.J. (1992), Strategic decision making. Strategic management Journal, Vol. 13, 17-37
Frissen, P.H.A. (1996), De Virtuele Staat. Academic Service, Schoonhoven.
Goodsell, C.T. (2007), Six normative principles for the contracting-out debate. Administration & society, Vol. 38, 669-688.
Harland, C., Knight, L., Lamming, R. and Walker, H. (2005), Outsourcing: assessing the risks and benefits for
organizations, sectors and nations. International Journal of Operations & Production Management, Vol. 25(9): 831-850.
Hefetz, A. and Warner, M., (2004), Privatization and its reverse: Explaining the dynamics of the government contracting process. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol 14: 171-190.
Jensen, M., and Meckling, W. (1976). Theory of the firm: Managerial behavior, agency costs, and ownership structure. Journal of Financial Economics, Vol 3: 305-360. Jiang, B. and Qureshi, A. (2006), Research on outsourcing results: current literature and future opportunities. Management Decision, Vol. 44(1): 44-55.
Klijn, E.H. and Teisman, G.R. (2003), Institutional and Strategic Barriers to Public-Private Partnership: An analysis of Dutch Cases. Public money & management, July 2003: 137-146.
Lane, J.E. (2001), From Long-term to Short-term contracting. Public administration, Vol. 79(1): 29-47. Light, P.C. (1999), The true size of government, Brookings Institution Press, Washington D.C.
Lonsdale, C. (1999), Effectively managing vertical supply chain relationships: a management model for outsourcing. Supply chain management: An international Journal, Vol. 4(4): 176-183.
Lowery, D. (1998), Consumer sovereignty and quasi-market failure. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 8(2): 447-471.
March, J.G. (1994), A primer on decision making. The free press, New York
McIvor, R. (2000), A practical framework for understanding the outsourcing process. Supply chain management: An international Journal, Vol. 5(1): 22-36. Milward, H.B. and Provan, K.G. (2000), Governing the hollow state. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 10: 359-379.
Mintzberg, H., Raisinghani, D. and Théorêt, A. (1976), The Structure of “Unstructured” Decision Processes. Administrative Science Quarterly, Vol. 21(2): 246-275. Prahalad, C.K. and Hamel, G. (1990), The core competence of the corporation. Harvard Business Review, Vol. May-June: 79-91.
Quinn, J.B. (1980), Strategies for change : logical incrementalism. R.D. Irwin, Homewood, Ill.
Rajabzadeh, A., Rostamy, A.A.A. en Hosseini, A. (2008), Designing a generic model for outsourcing process in public sector: evidence of Iran. Management Decision, Vol. 46(4): 521-538.
Simon (1965), The shape of automation: for man and management. Harper and Row, New York.
Slack, N. and Lewis, M. (2002), Operations strategy. Prentice Hall: Financial Times, Harlow England.
Spinner, J. (2005, January 17), For one contractor: A road