III Frankrijk
4. Toekomstige ontwikkelingen 310
5.3 Maatregelen die (mogelijk) te overwegen zijn Uitbreiding van de publieke voorbereidingsprocedure
De in Frankrijk bij grote projecten voorgeschreven “enquête publique", die tot op zekere hoogte met de public inquiry procedure in het Verenigd Koninkrijk vergelijkbaar lijkt, is uitgebreider en vermoedelijk tijdrovender dan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb. Op zich zou dat pleiten tegen een nader onderzoek van de enquête publique. De gedachtevorming in Nederland is er op dit moment immers gericht op een op verantwoorde wijze verkorten van procedures en niet op een verlenging en uitbreiding. Toch is
311
de langere duur van de enquête publique wellicht uiteindelijk niet bepalend voor de gehele duur van de besluitvorming. Daarop kan duiden dat de enquête publique wordt afgesloten met een verklaring van openbaar nut waardoor in het onteigeningsspoor het openbaar nut van het project komt vast te staan. Daardoor zou in de latere fase van de besluitvorming en de uitvoering van een project weer tijd kunnen worden bespaard. Of dat zo is kan alleen worden vastgesteld indien de totale duur van de besluitvorming van een aantal vergelijkbare projecten zou worden vergeleken. Dat kon in deze quickscan niet gebeuren. Mogelijk is dit een interessante vraag voor vervolgonderzoek omdat deenquête publique ten minste deels overeenkomsten lijkt te vertonen met de brede publieke inspraak in een vroeg stadium van de besluitvorming die door de Commissie Elverding is aanbevolen.312
Daarbij zou ook het, voor Nederland ongebruikelijke, feit dat de enquête publique niet door het uiteindelijk tot vergunningverlening bevoegd gezag zelf wordt geleid, maar door een
"onderzoekscommissaris", nadere aandacht behoeven.
Wel moet hierbij worden aangetekend dat de enquête publique-procedure juist met het oog op de wens tot versnelling van besluiten die woningbouwprojecten mogelijk maken door de wet van 17 februari 2009 in bepaalde gevallen buiten toepassing werd verklaard. Blijkbaar vindt de Franse wetgever dat deze procedure, vergeleken met het slechts ter inzage leggen van de relevante stukken, ten minste bij deze soort van projecten uiteindelijk al met al leidt tot een vertraging van de besluitvorming. Indien de feitelijke werking van de enquête publique aan een nadere beschouwing zou worden onderworpen, zou hiermee nadrukkelijk rekening moeten worden gehouden.
Rechtspraak in één instantie
Juist ten aanzien van de besluitvorming over sommige complexe infrastructurele werken geldt echter een uitzondering van het beginsel van rechtspraak in meerdere instanties en is de Franse Raad van State in eerste en enige aanleg bevoegd. Deze ontwikkeling in het Franse recht is in zekere zin te vergelijken met de ontwikkeling in Duitsland. Juist bij complexe en grote projecten is het waarschijnlijk dat, zo mogelijk, tot in de laatste instantie doorgeprocedeerd wordt. Rechtsbescherming direct in eerste en enige aanleg bij de Raad van State heeft dan een aanzienlijke verkorting van de proceduretijd tot gevolg ten opzichte van een situatie waarin rechtspraak in meerdere instanties mogelijk is. De ontwikkeling in Nederland is echter tegengesteld. Daar wordt met de komst van de Wabo het beginsel van rechtspraak in twee instanties nu juist uitgebreid, zonder een uitzonderingsmogelijkheid voor grote en complexe projecten. De vraag is of dat, gezien de Franse ervaringen, verstandig is.
De verschillende uitspraakbevoegdheden, waaronder het zelf voorzien, in het geval van het recours de pleine juridiction
Juist met betrekking tot de grotere inrichtingen die op grond van de Franse milieuwet als vergunningplichtig zijn gekwalificeerd is het recours de pleine juridiction, het zogenoemde volle beroep van toepassing. In een dergelijk geval kan de rechter niet alleen een besluit vernietigen, maar ook het nemen van een bepaald besluit bevelen of in bepaalde gevallen zelf een besluit nemen. Dat kan bijdragen tot een verkorting van de totale proceduretijd, onder andere omdat na een rechterlijke uitspraak het bestuur soms niet wederom zelf een besluit hoeft te nemen. De Nederlandse rechter is traditioneel beperkt tot het vernietigingsberoep, waarbij wel mogelijkheden tot zelf voorzien bestaan. Bovendien zijn inmiddels in het kader van de pogingen om tot een meer definitieve geschilbeslechting te komen talrijke ontwikkelingen in gang gezet, zoals de introductie van de bestuurlijke lus, die andere wegen bewandelen om tot een verkorting van het totale besluitvormingstraject inclusief de rechtsbescherming te komen.
312
Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, Den Haag 2008, p. 13 e.v.
Op zich lijkt ons dus een nadere bestudering van de praktische gevolgen van de ruimere uitspraakbevoegdheden van de Franse rechter interessant. De vraag is echter of dat in het stadium waarin zich thans de Nederlandse discussie bevindt nog zinvol is.
Het "verwisselen van gronden" en het schuiven van een andere rechtsgrondslag onder een besluit
Zoals ook in het Duitse landenrapport aangevoerd, bevat het Nederlandse recht vergaande mogelijkheid om vormfouten, die tot onrechtmatigheid van een beschikking zouden kunnen leiden, bij de beslissing over de aangevraagde vernietiging niet in acht te nemen. Momenteel is een wetsontwerp in behandeling,313 om deze mogelijkheden uit te breiden naar inbreuken op materieelrechtelijke bepalingen. Ten minste op het eerste gezicht beschikt het Nederlandse recht over een reparatie- respectievelijk irrelevantiebepalingen, die potentieel verder gaan dan de mogelijkheden in het Franse recht van het nog in de rechterlijke procedure “verwisselen van gronden” en van het schuiven van een andere rechtsgrondslag onder een besluit. Net zoals in het Duitse landenrapport wordt echter ook hier de suggestie gedaan dat het de overweging waard kan zijn om de toepassing van de besproken bepalingen in de praktijk in Nederland en Frankrijk eens nader te bekijken, bijvoorbeeld in de vorm van een wetenschappelijk begeleide workshop, mede omdat in Nederland van de mogelijkheden om vormfouten niet in acht te nemen (tot nu toe) maar beperkt gebruik lijkt wordt gemaakt.
313
Wetsvoorstel aanpassing bestuursrprocesrecht, zie bijv.
http://www.pgawb.nl/html/pgawb/WebHelp/PGAWB/Losse_wijzigingen/Wet_aanpassing_bestuursprocesrecht. htm