Effectiviteit en verlies van rechten Verbeterde communicatie

Maatregelen ter verbetering van de communicatie (met de appellanten en tussen

bestuursorganen) en coördinatie (tussen bestuursorganen) worden meestal niet alleen als positief, maar ook als bijzonder effectief beschouwd.

Toelaatbaarheid van het treffen van voorbereidingswerkzaamheden alvorens de inwerkingtreding van Planfeststellungsbeschlüssen

Volgens de ambtenaar van het Verkeersministerie heeft deze regeling tot aanzienlijk meer rechtszekerheid (voor het bevoegde gezag) en procedureversnelling geleid.

(Fatale) termijnen

Het opnemen van wettelijke termijnen wordt verschillend beoordeeld. Termijnen voor het bevoegde gezag kunnen aan administratieve versnelling bijdragen, maar ook tot het onwenselijke bijeffect van verwaarlozing van andere taken leiden, inclusief de repressieve controle van inrichtingen. Termijnen voor andere bestuursorganen zijn niet bijzonder effectief gebleken. Ook de daarbij horende sanctie van niet-ontvankelijkheid van bestuursorganen is wat betreft haar doel, maar ook haar effectiviteit omstreden.¹⁷⁰

In het bijzonder de beperking van de termijn voor derdebelanghebbenden tot twee weken (na het einde van de terinzagelegging), in samenhang met formele en materiële

niet-ontvankelijkheid van te laat naar voren gebrachte bedenkingen, wordt door meerdere geïnterviewden en in delen van de literatuur zeer kritisch beschouwd. Er wordt gewezen op het feit dat juist bij grote, complexe projecten de documenten van de aanvraag omvangrijk en technisch gecompliceerd zijn en dat deze het resultaat zijn van vaak maanden of zelfs

jarenlange voorbereiding van de aanvrager en zijn experts in samenwerking met het bevoegde gezag. Ook het BVerfG heeft al vroeg op de daaruit volgende hoge eisen gewezen, om

überhaupt in staat te zijn geldige, gekwalificeerde bedenkingen en beroepschriften in te kunnen dienen.¹⁷¹ In de praktijk is het, naar de mening van enige geïnterviewden, nauwelijks mogelijk voldoende grondig en gekwalificeerd bezig te zijn met de documenten behorende bij de aanvraag op grond van de korte termijnen de daarmee verbonden kosten. De

participatierechten van burgers worden daardoor formeel, maar tevens als resultaat ook materieel aanzienlijk uitgehold, aldus enkele gesprekspartners. De in lijn met de wil van de wetgever, getroffen compensatie door het scheppen van rechtsbeschermingmogelijkheden

169

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 243. 170

SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 282. 171

voor milieuorganisaties, werd met de invoering van de ook voor hen geldende kortere termijn eveneens aangetast. Dit heeft volgens sommigen ook negatieve gevolgen voor de kwaliteit van beslissingen.¹⁷² Dit is zowel de verwachting van de geïnterviewde advocaat, als van de geïnterviewde wetenschappers. Ook de geïnterviewde rechters bevestigen dit. Het komt zeker voor (in enkele gevallen) dat een eventuele appellant tijdens de terinzagelegging en de termijn om bedenkingen in te dienen met zoveel informatie wordt overspoeld, dat een vaststelling of het project inbreuk pleegt op de rechten van betrokkene in de gegeven tijd niet of nauwelijks mogelijk is. De kwaliteit van de rechtsbescherming komt daarmee in gevaar. Een

geïnterviewde rechter wees er bovendien op dat milieuorganisaties een grote expertise hebben en waardevol advies kunnen geven, hetgeen door de vermindering van de participatierechten nu gedeeltelijk niet meer mogelijk is.

De geïnterviewde ambtenaren van het ministerie en van de Wasserstraβenverwaltung spreken dit tegen, tenminste voor een groot gedeelte. De kwaliteit van bezwaarschriften door derden en verenigingen is in hun ervaring niet slechter geworden. Toegevoegd werd dat de Duitse overheid aan recht en wet gebonden is. In tegenstelling tot andere landen, zou bovendien verzekerd zijn dat de natuur- en milieubelangen voldoende in acht worden genomen, aangezien deze belangen in de overheid zelf door eigen daarvoor verantwoordelijke bestuursorganen vertegenwoordigd en behartigd worden.

Toch wees een andere ambtnaar er op, dat vooral particulieren, bijvoorbeeld landeigenaren, doorgaans aanzienlijke moeilijkheden hebben om binnen de gestelde termijn de vaak omvangrijke projectdocumenten te bestuderen, een eigen betrokkenheid vast te stellen en, indien van toepassing, een inhoudelijk sterk en rechtsgeldig bezwaar in te dienen. Dit zou echter als prijs voor de gewenste versnelling voor lief moeten worden genomen. Ook wees een ambtenaar erop, dat de strenge bepalingen betreffende niet-ontvankelijkheid in een enkel geval onbillijk leken, als een burger een gerechtvaardigde weigeringgrond slechts een paar dagen te laat naar voren bracht. Het bevoegd gezag neemt zulke gronden doorgaans toch in acht, aldus deze ambtenaar. Dit is echter moeilijk, aangezien tenminste een gedeelte van de rechtspraak dat dan als een materiële afwegingsfout zou zien.

Door de geïnterviewde advocaat en door een rechter werd erop gewezen, dat in de praktijk moeilijkheden door de korte termijnen gedeeltelijk vermeden kunnen worden doordat toegelaten wordt dat de beroepsgrond later inhoudelijk wordt aangevuld. Het zou voldoende zijn, dat een appellant het onderwerp van zijn bezwaar binnen de termijn noemt. Hij zou dan doorgaans later nadere toelichtingen en bewijsmaterialen kunnen nasturen. In een enkel geval zou echter de afgrenzing tussen het toelaatbaar zijn van een nadere invulling van de

beroepsgrond en het ontoelaatbaar zijn van een bezwaarvergroting niet altijd eenvoudig zijn. Ook de ondervraagde advocaat bevestigde overigens, dat rechters tot nu toe met dit probleem “mit Augenmaβ” (met redelijkheid) omgaan.

Weglaten van procedurele stappen, in het bijzonder de debatsessie

Van de mogelijkheid om de debatsessie weg te laten, wordt zeer verschillend gebruik gemaakt. Beargumenteerd wordt dat de debatsessie in de praktijk doorgaans een

geschilbeslechtende werking en daarmee een procedureversnellende werking kan hebben. Er zijn echter ook gevallen, waarin door “fundamentele oppositie” een zinvolle uitvoering van een dergelijke debatsessie wordt verhinderd. Dan is de eis van een debatsessie onnodig procedureverlengend. Om die reden is de optionele, binnen de discretie van het bevoegd

172

gezag bestaande, mogelijkheid om de sessie achterwege te laten een goede ontwikkeling.¹⁷³ Naar de mening van een praktijkdeskundige wordt de uitvoering alleen efficiënter door de mogelijkheid om te kunnen dreigen met een weglating of afbreking van de sessie. Er werd echter ook op gewezen dat het afwegen van de vraag, of een debatsessie georganiseerd moet worden, bij enkele bevoegde gezagen tot rechtsonzekerheid heeft geleid, ook met betrekking tot het gelijkheidsgebod.

Herstelmogelijkheden en het zonder gevolgen blijven van dwalingen

In vergelijking met de situatie van het begin van de jaren negentig, toen veel

Planfeststellungsbeschlüsse in hun totaliteit werden vernietigd indien een materiële fout of een vormfout was gevonden, is de omgang met fouten die tijdens een beroepsprocedure worden erkend, radicaal veranderd. Volgens de geïnterviewden treedt vooral het

Bundesverwaltungsgericht zeer actief op tijdens de zitting om het geschil snel en definitief te beëindigen en stuurt het nadrukkelijk aan op een minnelijke schikking. Dit wordt overwegend zeer positief beoordeeld. Deze rol voor de rechter is mogelijk door de combinatie van

uitgebreide herstelmogelijkheden en betekenisloosheidregels voor fouten en de mogelijkheid om een “Verwaltungsakt” niet alleen geheel te vernietigen, maar om een bevoegd gezag ook te kunnen verplichten tot verandering of aanvulling van een Planfeststellungsbeschluss, respectievelijk een planverandering in het oordeel van de rechter op te nemen. In zittingen worden tegenwoordig zeer veel meer overeenkomsten gesloten, die een vernietiging van een aangevochten besluit onnodig maken. Daarbij is ook het feit dat democratische

bestuursorganen, zoals een stads- of gemeenteraad, moeten toestemmen met een planverandering geen hindernis. In de praktijk wordt een proces voor het

Bundesverwaltungsgericht dan bijvoorbeeld voor een korte tijd, bijvoorbeeld een maand, geschorst en wordt aan de verweerder de gelegenheid geboden om binnen deze maand toestemming van het bevoegd gezag, bijvoorbeeld de stadsraad, te krijgen.¹⁷⁴ Door een dergelijke methode kon een zeer wezenlijke versnelling van procedures gerealiseerd worden.¹⁷⁵

Weglaten van de bezwaarschriftenfase

Zoals al vermeld, wordt in de deelstaten zeer verschillend gedacht over zin en doel(matigheid) van de bezwaarschriftenfase. Dit wordt weerspiegeld in de diversiteit aan regelingen. Door de geïnterviewden werd hieraan toegevoegd, dat een bezwaarschriftenprocedure doorgaans zinvol is bij kleinere projecten waarbij vaak nog feiten opgehelderd en compromissen bereikt kunnen worden. Bij zeer grote, controversiële procedures is echter van tevoren al duidelijk, dat daartegen in beroep zal worden gekomen. In die gevallen zou men de

bezwaarschriftenprocedure beter weg kunnen laten.

Rechtsmacht in eerste instantie bij het Bundesverwaltungsgericht

De rechtsmacht van het Bundesverwaltungsgericht in eerste instantie wordt verschillend gewaardeerd. Terwijl aan de ene kant door alle geïnterviewden erkend werd, dat daardoor een wezenlijke versnelling is bereikt, wordt aan de andere kant door velen, waaronder het

BVerwG zelf, erop gewezen, dat het eigenlijk niet aan deze herzieningsrechter is, om in eerste instantie te beslissen en feiten vast te stellen. Het BVerwG is hiertoe ook niet uitgerust. De

173

Zie ook A. Guckelberger, Bürokratieabbau durch Abschaffung des Erörterungstermins?, DöV 2006, p. 97 e.v.; afwijzend daarentegen SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 313.

174

Dit voorbeeld werd door de vertegenwoordiger van de ”Bundeswasserstraβenverwaltung” genoemd. 175

Kritisch hierover, met meer bewijzen, SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 337 e.v.

tenminste in de praktijk toegepaste prioriteit van beslissingen (in de eerste instantie) over Planfeststellungsbeschlüsse voor infrastructurele maatregelen gaat ten koste van andere taken van het BVerwG. De discussie over de zin en de voortzetting of zelfs mogelijke uitbreiding van de rechtsmacht van het BVerwG in eerste instantie, is in Duitsland van groot belang binnen de discussie over versnellingsmaatregelen. Daarnaast wordt ook gediscussieerd over de vraag of een voortzetting of uitbreiding van deze maatregel grondwettelijk überhaupt mogelijk is. Dit thema is voor Nederland enigszins minder interessant, aangezien de

rechtsmacht in eerste instantie van de Raad van State hier van oorsprong uitgangspunt was en er juridische en feitelijke voorwaarden geschept zijn, met name met het bestaan van de

Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB), die het mogelijk maken dat op deze manier wordt gewerkt.

Beroep en herziening alleen na toestemming

De SRU betwijfelt of de beperking van toelating van herziening door §124 Abs. 1 VwGO wezenlijk procedureversnellend werkt. De SRU waarschuwt, dat een beslissing over de toelating van een bezwaar in de gevallen waarin het Verwaltungsgericht het hoger beroep in eerste instantie niet toelaat een toetsing van het hiertegen gerichte bezwaar verlangt dat naar de mening van de SRU een vergelijkbare inspanning kan verlangen als een hoofdprocedure.

Cumulatie van versnellingsmaatregelen

De SRU en de door ons geïnterviewde advocaat wijzen nadrukkelijk op het probleem van cumulatieve werking van alle legislatieve maatregelen tezamen. Meestal worden

versnellingsmaatregelen zowel in de discussie tijdens het wettelijke proces als tijdens de evaluatie individueel besproken en op hun eigen gevolgen beoordeeld. De cumulatieve werking van alle, in de verschillende wetten te vinden versnellingsmaatregelen, wordt echter meestal niet besproken. Hoewel juist deze cumulatie beslissend kan zijn voor het

eindresultaat. Dit geldt aan de ene kant voor mogelijk positieve, maar net zo goed ook voor negatieve wisselwerkingen en voor de positie en rechten van deelnemers aan

vergunningsprocedures (initiatiefnemers, bevoegd gezag, derden). De combinatie van een afbouw van personele capaciteiten van bestuursorganen op grond van gedwongen

bezuinigingen, het gebruik van de bepaling betreffende niet-ontvankelijkheid voor

bestuursorganen bij het overschrijden van een termijn voor het indienen van bedenkingen, of zelfs fictieve toestemmingen, en de beperking van rechtsbescherming in Duitsland tot

subjectief-publiekrechtelijke rechten leiden ertoe, dat bepaalde algemene belangen bij ingrijpende administratiefrechtelijke besluiten niet mee worden gewogen en ook niet mee hoeven te worden gewogen en dat een gerechtelijke controle en mogelijke correctie dan ook niet mogelijk is. Volgens de SRU is dit moeilijk te verenigen met de beginselen van de rechtsstaat. Bovendien trekt de SRU de effectieve vervulling van de “staatstaak

milieubescherming“ in twijfel (Art. 20a Grundgesetz).¹⁷⁶

Een ander cumulatief gevolg waarop werd gewezen, is de gelijktijdige beperking van de termijn voor het indienen van bezwaren door milieu- en natuurbeschermingorganisaties met de, door velen als inbreuk op Europees en internationaal recht omschreven, beperking van hun bezwaarrecht tot rechtsnormen die derden beschermen (Schutznormtheorie). Daardoor komt de kwaliteit van de deelname van milieuorganisaties, die in Duitsland bedoeld is of tenminste bedoeld was als compensatie voor de beperkte mogelijkheid van beroep door derden, sterk onder druk te staan.

176

Beperking van rechten van derden?

Het is omstreden of de ingevoerde maatregelen ter versnelling van procedures de rechten van derden of de samenleving niet aantasten en of planningvereenvoudiging niet ten koste van milieuorganisaties en burgerparticipatie gebeurt. Hoewel de federale regering, en ook op zijn minst overwegend, de geïnterviewde ambtenaren van de ministeries deze opvatting delen,¹⁷⁷ wijzen de SRU en enige andere geïnterviewden er, naar onze mening terecht, op dat de

participatierechten van burgers en verenigingen behoorlijk zijn verminderd, bijvoorbeeld door de afschaffing van procedurestappen in met name de UVP en de debatsessie en door de beperking van de termijn voor het indienen van bezwaar door milieuorganisaties tot twee weken. De SRU noemt de versnellingswetten zelfs een “massieve inkorting van

rechtsbescherming”.¹⁷⁸ De vraag of een dergelijke vermindering van de bescherming van de rechten van derden en van de samenleving, gezien de daarmee bereikte procedurele

versnelling niet op de koop toe genomen zou moeten worden, is daarmee natuurlijk geenszins beantwoord. De SRU ziet in de betreffende maatregelen echter niet alleen een vermindering van participatierechten van burgers en verenigingen, maar ook het gevaar van, tenminste op de lange termijn, kwaliteitsvermindering van de uitvoering.

5.2 Grondwettelijke, Europees- en internationaal-rechtelijke bedenkingen