De belangrijkste versnellingsmaatregelen

Hoewel er niet echt in brede zin is gezocht naar mogelijkheden om de procedures te versnellen, moet ook in het Franse systeem wel worden gestreefd naar tijdwinst, die dan wordt gezien als een kenmerk van een doeltreffende procedure.

3.1 Vervanging van gronden

De rechter kan gebruik maken van de techniek 'verwisseling van gronden', waarmee de rechter een beslissing niet hoeft vernietigen, maar deze in overeenstemming kan brengen met de rechtsorde. Deze mogelijkheid om over te gaan tot vervanging van gronden valt onder de beginselen van de algemene administratieve rechtspraak. De Raad van State heeft deze mogelijkheid met name geïntroduceerd in zijn arrest Mme Hallal.³⁰¹ Volgens deze doctrine kan de rechter over gaan tot verwisseling van gronden wanneer de overheid uiterlijk bij de mondelinge behandeling een nieuwe grond heeft aangevoerd om haar beslissing te motiveren.³⁰² Dit draagt bij aan de versnelling van de procedure.

3.2 Vervanging van de wettelijke grondslag

In de laatste jaren wordt de rechter niet slechts bevoegd geacht tot een vervanging van de motivering van een besluit, maar in sommige gevallen ook tot een vervanging van de rechtsgrondslag van een besluit, dus van de norm waarop het besluit berust. Van deze mogelijkheden wordt in toenemende mate gebruik gemaakt. Aangenomen wordt dat de rechter dit ook ambtshalve, zonder dat partijen daarom hebben verzocht, kan doen.³⁰³

3.3 Uitspraakbevoegdheden

De administratieve rechter heeft door de loi nr. 95-125 van 8 februari 1995 uitspraakbevoegdheden toegekend gekregen³⁰⁴, die vooral toepassing vinden binnen RO-geschillen. Vertrekpunt is hierbij dat het bestuur na een vernietiging van een besluit niet automatisch verplicht is om een nieuw besluit te nemen. De rechter kan echter publieke en private personen die een openbare dienst beheren bevelen zijn uitspraken gevolg te geven bij straffe van een dwangsom. Zo kan de rechter, wanneer hij een afwijzing van een bouwvergunning vernietigt, en er daardoor dus een nieuw besluit dient te worden genomen, het bevoegde gezag opdragen om de vergunningsaanvraag opnieuw in behandeling te nemen en binnen een bepaalde termijn opnieuw een besluit te nemen. Indien het bestuur geen gevolg geeft aan de opdracht van de rechter om een nieuw besluit te nemen, dan ontstaat in bepaalde gevallen fictieve toestemming. De aangevraagde vergunning geldt dan als zijnde verleend. Er zijn geen precieze data die een antwoord geven op de vraag hoe vaak van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt. Ook de jaarrapportages van de Conseil d’Etat geven daarover geen uitsluitsel. De vraag is of een cijfer dat aangeeft hoe vaak van deze bevoegdheid gebruik wordt gemaakt een goed inzicht in de effectiviteit van dit instrument geeft. Wellicht functioneren deze bevoegdheden meer als stok achter de deur, die ook dan effectief is als hij niet voortdurend wordt gebruikt. Wel vermeldt de Conseil d’Etat dat deze rechter actief het contact en de

301

Conseil d’Etat, 6 februari 2004, Mme Hallal 302

Zie voor toepassing in het ruimtelijk bestuursrecht: RvS, 11 april 2005, Gemeente Bessan 303

CE, section 3, déc 2003, Préfet de la Seine-Maritime c/ M. El Bahi, n. 240267, AJDA, 2004, p. 202. Zie over de mogelijkheden tot reparatie van onjuist gemotiveerde besluiten en van de juridische grondslag ook R.P.B.A. Dingemans, Slecht gemotiveerde besluiten gesauveerd, JBplus 2008, p. 102 e.v.

304

discussie zoekt met de betrokken administratieve organen als middel om de tenuitvoerlegging van zijn uitspraken te bevorderen. Dit middel is blijkbaar tamelijk succesvol.

3.4 Verplichting tot een volledige beoordeling van het beroep

Afgezien van de klassieke regels geldt er voor de RO-geschillenrechtspraak een aantal specifieke regels die tweeslachtig lijken omdat daarmee in eerste instantie weliswaar de fase van de rechtspraak langer kan duren, maar op termijn de geschillen kunnen worden vermeden. Zo werd met de Loi Solidarité et renouvellement urbains (wet stedelijke solidariteit en vernieuwing) van 13 december 2000 aan artikel L. 600-4-1 van de Code de l’urbanisme (Wet ruimtelijke ordening) een bepaling toegevoegd krachtens welke de administratieve rechter die een op het gebied van ruimtelijke ordening genomen besluit vernietigt of de opschorting daarvan gelast, zich uitspreekt over alle gronden van het verzoek waarvan hij vindt dat deze een grond kunnen vormen voor de vernietiging of opschorting, op basis van het oorspronkelijke dossier. Deze regel, die echter niet geldt voor de cassatie- of de kortgedingrechter, wijkt af van de beginselregel dat de rechter, op grond van het beginsel dat moet worden gestreefd naar beperking van gebruik van middelen, het recht heeft om voorbij te gaan aan de andere in het beroepsschrift genoemde argumenten wanneer hij reeds een grond heeft gevonden waarop hij de vernietiging kan baseren. Immers, wanneer de rechter op alle gronden heeft gereageerd, hebben de overheid die het besluit heeft genomen en de vergunninghouder meer duidelijkheid over de juridische beoordeling van de situatie, in het bijzonder over de vraag of en hoe het mogelijk is om een nieuw besluit te nemen dat wel aan de wet voldoet. Deze regel biedt het "pedagogische" voordeel dat een eventueel toekomstig geschil kan worden voorkomen en uiteindelijk de besluitvorming kan worden versneld doordat partijen de zaak niet nogmaals aan de rechter hoeven voor te leggen.

3.5 Voorlopige voorzieningen

Verder kan worden gekeken naar de invloed van de aan de rechter toegekende bevoegdheden tot het nemen van spoedmaatregelen.³⁰⁵ Ruimtelijke ordening is het gebied bij uitstek voor de verdere ontwikkeling van de de mogelijkheden van schorsing en het toewijzen van voorlopige voorzieningen. De rechter kan een bestuurlijk besluit, bijvoorbeeld een vergunning op het gebied van ruimtelijke ordening of inrichting, opschorten indien hij gegronde twijfel heeft over de rechtmatigheid ervan en de uitvoering van het besluit gevolgen zou hebben die niet of nauwelijks kunnen worden hersteld (waardoor dit instrument bijzonder relevant is bij besluiten die gevolgen hebben voor het milieu). In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat er volgens het Franse bestuursrecht voor bestuurlijke besluiten bij voorbaat een uitvoerbare titel bestaat (privilège du préalable) en dat deze dus ambtshalve kunnen worden uitgevoerd. Het beroep tegen een besluit heeft dan ook geen opschortende werking, zodat het van belang is om de administratieve rechter de mogelijkheid te bieden om, wanneer bij hem een bezwaar wegens machtsoverschrijding wordt ingediend, onder bepaalde strikte voorwaarden het besluit te schorsen. Het kort geding tot opschorting op het gebied van ruimtelijke ordening kent overigens een belangrijk specifiek kenmerk, namelijk dat de rechter vaak de eis van spoedeisendheid beschouwt als een vermoeden, en dat dus slechts het bewijs hoeft te worden geleverd dat er sprake is van kennelijke onrechtmatigheid om opschorting van het vergunningsbesluit te verkrijgen. De jurisprudentie kent een groot aantal voorbeelden van opschorting van besluiten op het gebied van ruimtelijke ordening. Zo zou de mogelijkheid om in een spoedprocedure voorlopige rechtsbescherming te vragen strikt gezien kunnen worden aangemerkt als een factor

305

waarmee het besluitvormingsproces wordt vertraagd. Toch kan niet voorbij worden gegaan aan de "pedagogische" voordelen van het kort geding tot opschorting omdat het bevoegd orgaan het genomen besluit kan wijzigen zonder het definitieve standpunt van de rechter af te wachten. De invoering van deze kortgedingvorm is van invloed geweest op de houding van de overheid, die zich er nu van bewust is dat zij, wanneer een procedure onrechtmatigheden vertoont, snel kan worden tegengehouden. Het kort geding tot opschorting is dus een extra middel om de overheid aan te sporen om er nauwlettend op toe te zien dat de procedure wordt nagekomen. Wanneer het kortgedingvonnis is gewezen en de vordering tot opschorting wordt toegewezen, gaat de overheid vaak al uit eigen beweging over tot wijziging van het besluit en zo mogelijk tot herstel van de eventuele onrechtmatigheden. Bovendien kan de rechter die een weigering schorst, de overheid gelasten om binnen een bepaalde termijn de zaak opnieuw in behandeling te nemen.

3.6 Enkele bijzonderheden

Daarnaast bevat het Franse rechtssysteem een aantal, vooral recent ontwikkelde, bijzonderheden die kunnen leiden tot versnelling van de bestuursrechtelijke procedure. Sinds enkele jaren is men zich uitdrukkelijker gaan bezighouden met de vraag hoe bestuurlijke procedures kunnen worden versneld, hoewel deze ontwikkelingen slechts bepaalde typen activiteiten betreffen. Zo is bijvoorbeeld in de beschikking van 4 september 2003 houdende vereenvoudiging van de bestuurlijke organisatie en het functioneren van het gezondheidssysteem de organisatie van bepaalde, in het bijzonder contractuele, instrumenten geregeld, die erop gericht zijn de bouw van ziekenhuizen te versnellen. Dit leidt er in het bijzonder toe dat wordt afgeweken van bepaalde sterke garanties van de Code des marchés publics (Wet openbare aanbestedingen) die niet altijd verenigbaar zijn met de behoeftes binnen de gezondheidssector³⁰⁶. Het betreft hier dus een ontwikkeling op het gebied van openbare aanbestedingen.

3.7 Uitsluiting van de openbare voorbereidingsprocedure

Pas in de Wet van 17 februari 2009, de Loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissements publics et privés (wet inzake versnelling van programma's voor de bouw en publieke en private investeringen), wordt uitdrukkelijk rekening gehouden met de versnellingsdoelstelling. Deze wet past in het stimuleringsplan dat in antwoord op de financiële crisis werd opgesteld en erop is gericht om de woningbouw te faciliteren en de investeringsprogramma's te bevorderen. Hierin wordt de ruimtelijke ordening gebruikt als een van de middelen om de economie verder te stimuleren door de bouw van woningen te versnellen. De procedure-eisen, die stuk voor stuk worden gezien als een rem op en een belemmering van de stimulering van de economie, moeten worden teruggedrongen. Deze wet is bedoeld om de wijziging van RO-reglementen als de plans d'occupation des sols en plans locaux d'urbanisme (bestemmingsplannen)³⁰⁷ te bevorderen, om bouwrijpe zones te ontwikkelen en daarbij in het bijzonder het eerder vereiste openbaar onderzoek uit te sluiten en hiervoor in de plaats slechts de stukken gedurende een maand voor het publiek ter inzage te leggen, hetgeen duidelijk minder dwingend is³⁰⁸. Deze uitsluiting van het openbaar onderzoek geldt tot en met 31 december 2010 voor de wijziging van de plans locaux

306

Zie met name Blémont (P.), “Nouveaux contrats pour construire et moderniser à l’hôpital”, Bulletin juridique

des contrats publics, n° 32, p. 2.

307

Op gemeentelijk of intergemeentelijk niveau beheerde plannen waarin de bouwrijpe zones, de beschermde zones enz. worden vastgelegd en die dienen als referentie voor het afgeven van bouwvergunningen.

308

Deze ontwikkeling wordt zelfs beschouwd als een middel om het beroep in rechte te beperken, zie Tremeau (J.), “L’urbanisme et la relance”, AJDA 16 maart 2009, p. 472-475.

d’urbanisme.

3.8 Vervanging van vergunningplicht door meldingsplicht

In de wet van 17 februari 2009 is ook het einde vastgelegd van het vergunningvereiste voor bepaalde categorieën van voordien vergunningplichtige installaties. Voortaan geldt voor dergelijke installaties een veel lichtere procedure die nauw verwant is aan het meldingssysteem. De vergunningplicht had tot gevolg dat een bedrijf verplicht was om bij de bestuurlijke autoriteit een tamelijk veeleisend en uitvoerig dossier over de bedrijfsactiviteit en de wijze waarop het bedrijf het milieurisico dacht te compenseren, in te dienen. Met de Wet van 17 februari 2009 is gestreefd naar verlichting van de eisen waaraan de bedrijven dienen te voldoen. Het geïntroduceerde meldingensysteem bepaalt dat de overheid de melding niet alleen maar inschrijft, maar een bepaalde controle blijft uitoefenen. De meldingsplichtige kan zijn project alleen uitvoeren wanneer de bestuurlijke instantie niet – in beginsel binnen een maand – haar bezwaar kenbaar heeft gemaakt. Hoewel hiermee ongetwijfeld de procedure wordt versneld, doet zich het probleem voor dat er daardoor niet altijd voldoende tijd is voor het vereiste milieuonderzoek. Omdat de overheid stilzwijgend akkoord gaat, kan gevreesd worden voor de gevolgen van een nalatige of druk bezette overheid. Deze maatregel lijkt dus weliswaar bij te dragen aan de doelstelling om de procedures te versnellen, maar is niet zonder gevaar voor de kwaliteit van de milieubescherming en de burgervoorlichting. De regering denkt dat met deze maatregel in ongeveer twintig procent van de dossiers een tijdwinst van acht maanden kan worden geboekt. De strekking van deze wet blijft onzeker. Hoewel een aantal parlementariërs graag zagen dat deze ontwikkeling ook na de crisis zou worden voortgezet, dient men zich immers af te vragen wat de effecten ervan op de lange termijn zijn³⁰⁹. Vooralsnog zijn er geen precieze gegevens beschikbaar over de effecten van de invoering van deze bepalingen.

309

Het is interessant om op te merken dat de Assemblée nationale artikel 1 van het wetsontwerp had geamendeerd met een tweede lid waarin aan de regering werd gevraagd om binnen drie maanden na de uitvaardiging van de wet een rapport in te dienen over de vereenvoudiging van de herzienings- en wijzigingsprocedures voor de plans locaux d’urbanisme. Het streven was dus om een evaluatieplicht op te leggen met betrekking tot de noodzaak om deze als te zwaar beschouwde procedures te vereenvoudigen. De Senaat, die van mening was dat dit een doublure vormde van de wet 'Grenelle II' (wet inzake nationale inzet voor het milieu), heeft dit amendement geschrapt.