Algemene, inleidende opmerkingen
Vergelijkende getallen over lengte van administratieve procedures of administratieve processen voor en na invoering van verschillende versnellingsmaatregelen zijn slechts
gedeeltelijk beschikbaar. Voor zover dit het geval is, zijn conclusies die uitsluitend gebaseerd zijn op basis van een getallenvergelijking alleen mogelijk met grote voorzichtigheid.149 Naast een bepaalde wetswijziging, kunnen andere factoren tegelijkertijd een tenminste even sterke invloed op de duur van de procedure uitoefenen. Er moet bijvoorbeeld rekening mee worden gehouden dat in 2004 de jurisdictie voor geschillen over sociale bijstand van de
bestuursrechter naar de Sozialgerichte is overgedragen.150 In dezelfde periode daalde het aantal asielrechtelijke procedures vanwege wijzigingen in het materiële asielrecht sterk. De uit beide factoren resulterende afgenomen (over)belasting van bestuursrechters, heeft naar mening van meerdere ondervraagden een duidelijke verkorting van de procedureduur bewerkstelligd. Tegelijkertijd kan echter ook de versnellingswetgeving een
procedureversnelling veroorzaakt hebben. Deze opvatting, die door meerdere ondervraagden wordt ondersteund, wordt door getallen van het Statistische Bundesamt echter niet
onderbouwd. Waren in 1995 bij alle bestuursrechters nog ongeveer 330.000 processen in behandeling, waarvan ongeveer 167.000 niet-asielrechterlijke processen, waren dit in totaal nog slechts 125.000 processen in 2007, waarvan 108.000 niet-asielrechterlijke processen.151 In 1995 bedroeg de gemiddelde procesduur voor de bestuursrechter 13,0 maanden en steeg tot 2001 naar 18,8 maanden. Daarna zonk ze tot 2007 weer snel tot bijna op haar waarde van 1995, namelijk 13,9 maanden. Een verkorting van de procedures heeft dus objectief nu juist niet plaatsgevonden, ondanks het feit dat er minder zaken speelden en wettelijke maatregelen tot versnelling van procedures genomen zijn. Wat de duur van gerechtelijke procedures betreft gelden overigens grote verschillen tussen de deelstaten. In de oude deelstaten duren processen wezenlijk korter (4,9 maanden in Rheinland-Pfalz) dan in de nieuwe deelstaten (35 maanden in Brandenburg).152 De getallen over procesduur bieden geen bewijs dat veranderingen in het Verwaltungsverfahrens- of in het Verwaltungsprozesrecht een verkortende werking op de procesduur hebben gehad, integendeel. Helemaal verbazend is dat overigens niet. De allermeeste hiervoor beschreven maatregelen hebben betrekking op een verkorting van de procedures voor de totstandkoming van complexe besluiten dan wel verruimen de
mogelijkheden tot definitieve geschillenbeslechting. De getallen die wij hebben kunnen vinden hebben echter betrekking op de duur van de procedure bij de rechter. Het kan echter zo zijn dat een langere duur van een afdoening van een zaak door de rechter correspondeert met een kortere duur van de termijn voor de totstandbrenging van een uitvoerbaar besluit tot realisatie van een complex project. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen indien de rechter niet, zoals in het verleden, volstaat met een kale vernietiging, onder omstandigheden direct nadat hij de eerste grond van onrechtmatigheid van een besluit heeft ontdekt, maar de zaak,
eventueel na tussenuitspraken of een schorsing, uiteindelijk definitief beslist. Getallen over de hele lengte van procedures voor de complexe projecten, beginnend bij de aanvraag (of nog eerder) en eindigend bij een definitieve publiekrechtelijke titel ter realisatie van een complex project met formele rechtskracht zijn er echter niet.
149
Zie ook SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 266 en 291.
150
7. Sozialgesetzbuchänderungsgesetz van 9 juli 2004, BGBl. I, 3302. 151
Statistisches Bundesamt, Fachserie 10, Reihe 2.4, Wiesbaden 13.1.2009, ook in te zien op https://www-ec.destatis.de/csp/shop/sfg/bpm.html.cms.cBroker.cls?cmspath=struktur,vollanzeige.csp&ID=1023382. , p. 12 e.v.
152
Wat betreft de toestemmingsprocedure, is de bereikte versnelling naar de mening van de Rat von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) tenminste voor een zeer wezenlijk deel niet op de wetswijzigingen, maar op de teruggang van het aantal toestemmingsprocedures (afhankelijk van de deelstaat, tot 60%) terug te voeren.153 Welke reden voor welke feitelijke verkorting van de procedureduur verantwoordelijk is, laat zich dus slechts zeer provisorisch of helemaal niet beoordelen. Steunende op verschillende gedetailleerde studies van de SRU, staat ook vast, dat de deelname van het publiek aan de procedures voor de totstandkoming van besluiten in de regel “geen relevante vertragende factor vormt”. Zo wordt bijvoorbeeld slechts in ongeveer 3% van alle toestemmingsprocedures, respectievelijk 21,8% van de procedures waaraan het publiek deelneemt, een debatsessie uitgevoerd en veroorzaakt de deelname van het publiek in totaal bij gemiddeld 42 onderzochte complexere (UVP-plichtige)
wegenbouwplannen 5-6% van de procedureduur. Het algemene beeld, en in het bijzonder het in de politiek heersende en door de politiek uitgedragen beeld, over deelname van de
samenleving als wezenlijke oorzaak voor een lange procedureduur is dus fout en berust waarschijnlijk op een paar, maar wel zeer spectaculaire grote projecten.154 De door meerdere studies155 onderbouwde getallen veranderen er echter niets aan dat in de publieke opinie het oordeel blijft overheersen dat vooral de participatie van het publiek een lange duur van vergunningenprocedures veroorzaakt. Het foute algemene beeld wordt schijnbaar steeds weer door onjuiste uitspraken in stand gehouden.
Versnelling van milieurechtelijke toelatingsprocedures
Er zijn vergelijkende getallen voor milieurechtelijke toelatingsprocedures beschikbaar. Uit door de SRU openbaar gestelde data wordt duidelijk, dat de individuele deelstaten onderling niet alleen qua absolute procedureduur, maar ook wat betreft de tussen 1990 en 2004 bereikte versnelling van procedures, sterk verschillen. In Berlijn daalde de gemiddelde duur van de procedure bijvoorbeeld van 8,8 naar 3,3 maanden, in Hessen van 7,0 (1994) naar 2,2 en in Thüringen van 7,8 (1994) naar 5,9 maanden. In Sachsen steeg ze echter van 3,9 (1992) naar 4,1 maanden. Alles bij elkaar, aldus de SRU, is tussen 1995 en 2004 in de meeste deelstaten “een gedeeltelijk zelfs aanzienlijke afname van de gemiddelde duur van de procedure van toestemmingsprocedures bereikt”.156 Hierbij moet duidelijk worden gemaakt, dat de
genoemde termijnen beginnen te lopen na volledige indiening van alle documenten. Hoe lang de betreffende bestuursorganen met het bevoegde gezag gediscussieerd hebben, of de
documenten volledig waren en hoe lang men nodig had om ontbrekende documenten aan te vullen, is niet op te maken uit de statistiek.
Voor complexe toelatingsprocedures van grote infrastructurele maatregelen hebben we geen statistieken over de duur van procedures kunnen vinden. Complexe milieurechtelijke
procedures kunnen ook twee jaar en daarmee veel langer duren dan de genoemde gemiddelde duur.157 In ieder geval kan uit de statistieken over procedureversnelling van milieurechtelijke procedures van sommige deelstaten worden opgemaakt, dat de zojuist besproken
procedureverkorting voor alle soorten procedures, dus ook bij complexere milieurechtelijke toestemmingen, geldt. Dit kan worden gezien als indicatie, dat in de desbetreffende periode waarschijnlijk ook bij complexere infrastructurele maatregelen een wezenlijke verkorting van de doorlooptijd van toelatingsprocedures kon worden bereikt.
153
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 267 154
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 300 155
Zie bijv. J. Ziekow/M-P. Oertel u. A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Carl Heymans Verlag Köln, 2005; W. Wende, Praxis der Umweltverträglichkeitsprüfung und ihr Einfluss auf Zulassungsverfahren, 2001.
156
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 265. 157
Naar opvatting van de SRU is deze aanzienlijke verkorting van de duur van procedures tot een meervoud van factoren terug te leiden. Naast de aanzienlijke afname van het aantal
toestemmingsprocedures, en de daarmee verbonden ontlasting van bestuursorganen, wordt door de bestuursorganen zelf ook een politiek gemotiveerde verschuiving van prioriteiten aangevoerd. Om de toelatingsprocedures te versnellen zou een aanzienlijk gedeelte van het personeelsbestand zijn verschoven van de handhavings- naar de toelatingsafdelingen.158
Naast deze “andere factoren” worden ook de voorgenomen wettelijke procedureveranderingen voor een gedeelte van het versnellingseffect verantwoordelijk gesteld. Naar de mening van Ziekow c.s. is de bereikte versnelling “vooral ook tot de inzet van versnellingswetgeving als maatregelenbundel terug te leiden.”159 Wezenlijk versnellende werking zou vooral worden bereikt door de intensivering van advies aan de aanvrager nog voor indiening van zijn
verzoek. Ook indieningconferenties (§71e oud VwVfG) vooral bij complexe procedures en de uitvoering van het Sternverfahrens (§71 d oud VwVfG) worden door de ondervraagden genoemd als maatregelen die tenminste gedeeltelijk duidelijk versnellend hebben gewerkt. De invoering van verschillende juridische termijnen voor reacties van andere bestuursorganen heeft, naar de mening van de SRU, een duidelijk signaal afgegeven. Of in zoverre een feitelijke verkorting plaats heeft gevonden, is niet helemaal duidelijk. 58% van alle (door de SRU) ondervraagden beantwoorden deze positief, 42% negatief.160 De verplichting in een Sternverfahren andere bestuursorganen een termijn voor het geven van advies op te leggen (§71d lid 1 oud VwVfG), wordt in de praktijk slechts zelden nagekomen, hoewel zulke termijnen, waar ze zijn voorgekomen, wel tot een administratieve versnelling hebben geleid. Er wordt hier nogmaals aan herinnerd, dat de door de SRU of de in haar opdracht genoemde getallen, betrekking hebben op de toestemming voor installaties onder het BImSchG , maar niet op procedures omtrent tracébesluiten voor grote, complexe projecten. In dergelijke procedures waren de §71a e.v. oud VwVfG, zoals al vermeld, niet van toepassing. Toch gelden er gedeeltelijk vergelijkbare bepalingen.
Niet-ontvankelijkheid van ingediende zienswijzen door bestuursorganen bij overschrijding van de hun gegeven termijnen voor het geven van advies (§71d lid 2 oud VwVfG,
„Behördenpräklusion“161) heeft geen versnellend effect gehad naar de mening van de SRU in navolging van verschillende o.a. door Zielkow uitgevoerde studies. Hoofdreden is dat de argumenten die andere bestuursorganen ook na het verstrijken van de termijn naar voren brengen, in de meeste gevallen hout snijden en daardoor door het bevoegde gezag, onder voorwendsel van de uitzonderingen in §71d lid 2 oud VwVfG, toch in acht werden genomen. Daarnaast wil het bevoegde gezag zelf weten, of ze alle wezenlijke sectorale belangen kent en bij de beslissing in beschouwing neemt. De “Behördenpräklusion” in §71d lid 2 oud VwVfG (en ook de vergelijkbare bepaling in 73 Abs. 3a oud VwVfG bij besluitvorming omtrent tracébesluiten) sloot het beginsel van openbaar onderzoek (§ 24 VwVfG) niet uit.162 Geeft een ander bestuursorgaan haar advies na afloop van de termijn af, dan staat het bevoegde gezag voor het dilemma, zelf evaluaties over de mogelijkerwijze getroffen sectorale belangen op zich te nemen of, ook strijdig met de bewoording van § 71d lid 2 oud VwVfG, het verlate advies af te wachten en toch mee te nemen. Het laatste is voor het bevoegde gezag niet alleen
158
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 268. 159
J. Ziekow, M.-P. Oertel, A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Heymanns, Köln 2005, p. 342. 160
J. Ziekow, M.-P. Oertel, A. Windoffer, Dauer von Zulassungsverfahren, Heymanns, Köln 2005, p. 49 e.v. 161
Hetzelfde geldt in procedures voor tracébesluiten, onder §73 lid 3a VwVfG. 162
Zie ook Ch. Steinbeiβ-Winkelmann, Verfassungsrechtliche Vorgaben und Grenzen der Verfahrensbeschleunigung, DVBl. 1998, p. 816.
eenvoudiger, maar in zijn totaliteit meestal ook efficiënter en waarschijnlijk ook sneller, aangezien het desbetreffende sectorale bestuursorgaan een grotere feitenkennis heeft.163 Verrassingwekkend zijn ten slotte de opvattingen over het versnellende effect van een degradatie van de procedure. De vervanging van vergunningvereisten door meldingen heeft naar mening van 38% van de ondervraagde bestuursorganen tot een wezenlijke en naar mening van 50% slechts een zeer geringe versnelling geleid. In het waterrecht omschreef 62,5% van de bestuursorganen het versnellende effect als gering en 37,5% kon geen versnellende werking vaststellen.164
Kortere duur van de procedures ten behoeve van de “Wiederaufbau Ost”
Een medewerkster van het ministerie voor verkeer merkte in het interview relativerend op, dat de vele van de tot nu toe gepubliceerde statistieken beïnvloed zouden kunnen zijn door het feit dat het in de eerste versnellingswet vooral om projecten voor de wederopbouw in het oosten ging. Bij zulke planningsprocedures werden gedeeltelijk zeer positieve ervaringen opgedaan met in vergelijking “sensationeel” korte totale planningstijden van 5 jaar. Hierbij heeft zeker ook een rol gespeeld, dat de dringende noodzaak om na de Hereniging de infrastructuur in de nieuwe deelstaten snel te vernieuwen en uit te bouwen door bijna niemand in twijfel werd getrokken. De successen van dergelijke “crisiswetgeving” in Duitsland zijn misschien goed te vergelijken met de na het hoogwater van het einde van de jaren negentig ingevoerde
versnellingswetgeving voor procedures voor dijkversterking in Nederland.165 De hier aangehaalde tijdsbesparingen zouden daardoor met voorzichtigheid beschouwd moeten worden en moeten in toekomstige evaluaties getoetst worden.
Gevolgen van de rechtsbescherming in slechts één instantie bij het BVerwG voor de duur van de procedure
Het aan het einde van juni 2009 door de federale regering gepubliceerde evaluatierapport over rechtsbescherming in eerste en enige instantie door het BVerwG (ingevolge het
Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz) geeft aan dat de gemiddelde procesduur van een in eerste instantie gevoerd proces voor het BVerwG rond de 7 maanden ligt. Bij omvangrijke procedures ligt dit echter op 18 tot 24 maanden. Beslist het BVerwG in dergelijke complexe procedures echter als herzieningsinstantie, dan bedraagt de procesduur tussen de 6 en 12 maanden.166 De tijdsbesparing door de verantwoordelijkheid in eerste instantie van het BVerwG wordt door de door de Bondsregering gevraagde Bundesrechtsanwaltskammer op ongeveer 1,5 jaar geschat.167
De rechtsmacht van het BVerwG in eerste instantie leidt, naar aanwijzingen van
ondervraagden, ook tot een afname van het aantal bezwaren. Er zou een grotere drempel zijn om voor het BVerwG in Leipzig in beroep te gaan dan voor een regionale bestuursrechter. Een gemiddelde planningsprocedure voor een (verandering van een) federale waterweg, dus bijvoorbeeld een nieuw te bouwen brug, duurt volgens een ambtenaar van de
Bundeswasserstraβenverwaltung in totaal, gerekend vanaf het begin van de UVP- scopingsfase, ongeveer 6 jaar. Voor wegenplanning zijn geen statistieken bekend.
163
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 272. 164
SRU, Umweltverwaltung unter Reformdruck, Sondergutachten, Erich Schmidt Verlag 2007, Rd. 274. 165
Zie hierover de evaluerende studie van P.P.J. Driessen, A.A.J. de Gier, M.A. Wiering, Versterking van rivierdijken, Ministerie van V en W, Den Haag 1999.
166
BT-Drs. 16/13571, S. 4. 167
Tegenover de federale regering werd in het kader van de totstandkoming van haar “Erfahrungsbericht” aangegeven, dat vooral het Europese natuurbeschermingsrecht verantwoordelijk is voor een lange duur van procedures (in eerste instantie), aangezien de noodzaak om dossiers onderbouwd met vaak omvangrijke expertiserapporten in te dienen veel tijd in beslag neemt.168 Ook onze gesprekspartners zagen daarin een hoofdreden voor de lengte van de procedures. Of rechtsbescherming in eerste en enige instantie door het BVerwG op lange termijn überhaupt nog tot een procedureverkorting leidt, wordt door sommige ondervraagden betwijfeld, aangezien de uitspraken van OVG’s “herzieningsresistent” worden en het wegvallen van de herzieningsinstantie daarmee feitelijk van weinig betekenis schijnt te zijn.
168
Erfahrungsbericht der Bundesregierung über die Handhabunr der erstinstanzlichen Zuständigkeit des BVerwG nach den Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetz, BT-Drs. 16/13571, p. 6.