Aanbevelingen met betrekking tot de bestuurlijke besluitvormingsprocedures Een uitgebreidere voorprocedure (enquête publique, public inquiry)

De in Frankrijk bij grote projecten voorgeschreven “enquête publique"⁸³ en de tot op zekere hoogte vergelijkbare “public inquiry”⁸⁴ procedure in het Verenigd Koninkrijk zijn uitgebreider en vermoedelijk tijdrovender dan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit afdeling 3.4 Awb. Op zich zou dat pleiten tegen een nader onderzoek van de deze twee procedures. De gedachtevorming in Nederland is op dit moment immers gericht op een op verantwoorde wijze verkorten van procedures en niet op een verlenging en uitbreiding. Toch is de langere duur van de enquête publique en de public inquiry procedure wellicht uiteindelijk niet bepalend voor de gehele duur van de besluitvorming. Daarop kan duiden dat de enquête publique wordt

afgesloten met een verklaring van openbaar nut waardoor in het onteigeningsspoor het openbaar nut van het project komt vast te staan. Daardoor zou in de latere fase van de besluitvorming en de uitvoering van een project weer tijd kunnen worden bespaard. Of dat zo is kan alleen worden vastgesteld indien de totale duur van de besluitvorming van een aantal vergelijkbare projecten zou worden vergeleken. Dat kon in deze quickscan niet gebeuren. Mogelijk is dit een

interessante vraag voor vervolgonderzoek omdat deenquête publique en de public inquiry ten minste deels overeenkomsten lijken te vertonen met de brede publieke inspraak in een vroeg stadium van de besluitvorming die door de Commissie Elverding is aanbevolen.⁸⁵

Daarbij zou ook het, voor Nederland ongebruikelijke, feit dat deze procedures niet door het uiteindelijk tot vergunningverlening bevoegd gezag zelf wordt geleid, maar door een

"onderzoekscommissaris", nadere aandacht behoeven.

Wel moet hierbij worden aangetekend dat het toepassingsbereik van zowel de public inquiry-procedure als de enquête publique-inquiry-procedure juist met het oog op de wens tot versnelling van de besluitvorming in beide landen door recente wetgeving beperkt is. Hoewel in Frankrijk niet veel discussie lijkt te zijn over de lengte van de procedure indien een enquête publique wordt

ondernomen, vinden blijkbaar vinden de Franse en de Engelse wetgever dat deze procedure, vergeleken met het slechts ter inzage leggen van de relevante stukken, ten minste bij bepaalde soorten van projecten uiteindelijk al met al leidt tot een niet aanvaardbare vertraging van de besluitvorming. Indien de feitelijke werking van deze instrumenten aan een nadere

beschouwing zou worden onderworpen, zou hiermee nadrukkelijk rekening moeten worden gehouden. Ook het Duitse recht bevat meer regelingen die een zorgvuldige en brede

voorprocedure waarborgen, zoals de “Antragskonferenz” en de mogelijkheid van een

“Erörterungstermin”. Over het algemeen is men (zeer) tevereden met deze instrumenten, althans

83

Zie par. 2.1.1 van het Franse landenrapport. 84

Zie par 2.3.1 van het Engelse landenrapport. 85

Advies Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten, Sneller en beter, Den Haag 2008, p. 13 e.v.

in de vorm waarin deze zich inmiddels hebben ontwikkeld.⁸⁶ Ook het Duitse landenrapport geeft dus, in het licht van de aanbevelingen van de Commissie Elverding, aanleiding zich met de juridische vormgeving van de vroege fase van de besluitvorming in de buitenlandse

rechtsstelsels nog een keer intensiever te bemoeien en de beslissing van de Nederlandse regering om de brede voorprocedure, zoals voorgesteld door bedoelde commissie, niet te reguleren, maar wellicht nog eens te overdenken.

Integratie UVP in de toestemmingsprocedures

In Duitsland vindt de m.e.r.-procedure plaats tijdens de toestemmingsprocedure. In Nederland is dit voorafgaand aan de toestemmingsprocedure. In Nederland is de m.e.r. overigens wel geïntegreerd als de Tracéwet wordt toegepast. De Duitse handelswijze is in Duitsland, voor zover overzienbaar, onomstreden. Mogelijk levert deze handelswijze een tijdsbesparing op. Aangezien het hierbij niet om een vraag van algemeen bestuurs(proces)recht gaat, is van een verdieping van deze vergelijking echter afgezien. Eventueel is te overwegen, deze vraag nog een keer meer in detail te beschouwen. Daarbij zal uiteraard het wetsvoorstel ‘Modernisering van de regelgeving over de milieueffectrapportage’⁸⁷ mede in aanmerking moeten worden genomen. Dit wetsvoorstel zal in de loop van 2010 in werking treden. Met dit wetsvoorstel is onder andere een verkorting van de m.e.r.-procedure beoogd.

Beter management van procedures; gebruik van checklijsten voor documenten

In alle drie de landen werd beklemtoond, dat veel tijd kan worden gewonnen door een goed en actief management van de procedures. Veel Duitse geïnterviewden zien aanzienlijke

mogelijkheden voor procedureversnelling door een verbetering van het

proceduremanagement.⁸⁸ Daaronder valt bijvoorbeeld de invoering van procedureadviseurs,⁸⁹ de invoering van “aanvraagconferenties” of het opstellen van checklijsten, die kunnen helpen om de documenten behorend bij de aanvraag direct volledig in te dienen. Ook de

respondenten uit het Verenigd Koninkrijk wezen erop dat niet volledige aanvraagdossiers een bron van aanzienlijke vertragingen kunnen zijn en dat hier veel aandacht aan moet worden besteed. Nadere aandacht zou in dit verband kunnen uitgaan naar de “Code of Practice on Consultation of the Cabinet Office’s Regulatory Impact Unit”, een handleiding met “key principles” voor een goed verloop van procedures.⁹⁰ Een open en oplossingsgerichte communicatie tussen aanvrager en bestuursorganen is een belangrijke voorwaarde ter

voorkoming van tijdsverlies. De indruk bestaat dat, vergeleken met de introductie van nieuwe wettelijke maatregelen en het streven om de participatierechten van particulieren en eventueel milieuorganisaties te beperken, dit belangrijke aspect ook in de discussie in Nederland

onderbelicht is gebleven, tenminste wat de juridische vormgeving van de brede en vroege participatie betreft. Ook in dit opzicht kan een grensoverschrijdende meningsuitwisseling winstgevend zijn. Voor sommige deelnemers aan het politieke proces zijn zulke maatregelen minder aantrekkelijk, aangezien de rol van de wetgever, en dus ook van de politici, bij hun invoering vaak minder prominent is. Dat verandert echter niets aan het feit dat zulke

veranderingen net zo effectief als of zelfs effectiever kunnen zijn dan veranderingen van het materiële en procedurele bestuursrecht.

86

Zie par. 3.1.1, 4. en 7.2.3 van het Duitse landenrapport. 87

Kamerstukken I en II, 2008-2009, nr. 31755. 88

Zie par. 7.2.3 van het Duitse landenrapport. 89

Ziekow o.a. Dauer von Zulassungsverfahren, Köln 2005, p. 326, konden bewijzen, dat complexe procedures met externe projectmanagers en projectgroepen sneller verlopen dan procedures zonder dergelijke maatregelen. 90

Concentratie-effect

Een bijzondere voorziening in Duitsland is het zogenoemde concentratie-effect van bepaalde besluiten. Daarvan gaat een wezenlijk versnellende werking uit. Door de Duitse

geïnterviewden werd het concentratie-effect van Planfeststellungsbeschlüssen en

Plangenehmigungsverfahren positief beoordeeld en als wezenlijke voorwaarde voor effectieve en spoedige planning gezien. Aan het eind van dergelijke procedures staat één enkel besluit, genomen door één bevoegd gezag, waardoor aan alle publiekrechtelijke voorwaarden voor de realisatie van het project wordt voldaan. In deze procedure is het overigens ook mogelijk om voor bepaalde bestuursorganen een soort “vetorecht” in te ruimen. Het

Planfeststellungsbeschluss wordt dan nog steeds genomen door één orgaan, maar slechts met instemming van een ander bestuursorgaan. In beginsel is tegen een dergelijk besluit beroep bij het Verwaltungsgericht mogelijk, met, indien dat wordt toegestaan (verlofstelsel, zie nog hierna), hoger beroep bij het Oberverwaltungsgericht. Voor belangrijke infrastructurele werken gelden echter uitzonderingen en is beroep vaak slechts in eerste en enige instantie mogelijk bij het BVerwG Vergeleken met de “integrale” vergunningen uit bijvoorbeeld de Wabo is dit een radicalere oplossing die naar onze mening ook in Nederland nadrukkelijk overwogen zou kunnen worden. De Duitse praktijk en haar positieve beoordeling van alle geïnterviewden vormen naar onze mening daarvoor voldoende aanleiding. De potentiële tijdsbesparing is zeer groot, maar tijdsbesparing is niet het enige voordeel van dit instrument. In de tot 28 september 2005 geldende Deltawet Grote Rivieren (hierna Dgr) was een regeling opgenomen die in sommige opzichten wel, in andere opzichten nu juist niet vergelijkbaar is met het Planfeststellungsverfahren en het integrale Planfeststellungsbeschluss. In art. 2.9 e.v. van het wetsvoorstel Chw is een regeling opgenomen over de publiekrechtelijke toestemming voor, kort gezegd, middelgrote woningbouwprojecten die sterk is geïnspireerd door de

bedoelde regeling uit de voormalige Dgr. Anders dan bij de toenmalige Dgr is in het

wetsvoorstel Chw wel rekening gehouden met de Europeesrechtelijke vergunningvereisten Zij worden niet geïntegreerd. Dat geldt voor een eventueel nodige ontheffing op grond van de Flora- en faunawet en een eventueel nodige vergunning op grond van de

Natuurbeschermingswet 1998.⁹¹ De tijdwinst van het projectbesluit op grond van art. 2.9 e.v. wetsvoorstel Chw is daarmee, voor zover dergelijke Europese eisen van toepassing zijn, beperkt. Dat geldt met name ook voor de rechtsbescherming. Tegen een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet is immers rechtbescherming bij twee instanties mogelijk. Bij grote infrastructuurprojecten zou een constructie als in art. 2.9 e.v. wetsvoorstel Chw meestal niet vaak toegepast kunnen worden, omdat voor die projecten vaak een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is.

Bijzondere procedurele regelingen (“Sternverfahren”, zie par. 3.1.1 van het Duitse

landenrapport) waardoor gewaarborgd wordt dat alle bestuursorganen die bepaalde openbare belangen bijzonder behartigen (“Träger öffentlicher Belange”) zorgvuldig bij de

besluitvorming worden betrokken teneinde te verzekeren dat die belangen goed worden afgewogen, kende de Dgr niet en kent ook het wetsvoorstel Chw niet. Tegenover deze

procedurele waarborgen⁹² staat het feit dat het toepassingsbereik en de rechtsgevolgen van de Duitse regeling veel ruimer zijn. De vele beperkingen en uitzonderingen op het integrale karakter van het projectbesluit die in art. 2.9 e.v. wetsvoorstel Chw worden gemaakt, zijn in het Planfeststellungsrecht onbekend. Een uitzondering op het integrale karakter voor

Europeesrechtelijke vergunningvereisten of bepaalde milieunormen wordt in Duitsland door niemand bepleit. Dat is in het Duitse recht ook niet nodig. Anders dan in de Dgr of het

91

Voor zover laatstgenoemde vergunning nodig is, is art. 2.9 in zijn geheel niet toepasbaar. 92

wetsvoorstel Chw worden de wettelijke regelingen die een vergunning of andere

toestemmingsvereisten inhouden ingevolge de regeling over het Planfeststellungsverfahren in §§ 73 e.v. VwVfG immers niet buiten toepassing verklaard, maar worden alle noodzakelijke toestemmingen gegeven door één bestuursorgaan in het Planfeststellungsbeschluss. Dit besluit vervangt de andere vergunningen dus niet, maar integreert deze. Daardoor kan ook geen strijd ontstaan met Europeesrechtelijke vereisten en zijn de in het wetsvoorstel Chw gemaakte uitzonderingen niet nodig. Wij merken hierbij op dat art. 2.9 wetsvoorstel Chw een

experimenteel karakter heeft en in zoverre als een eerste stap in bepaalde richting kan worden gezien. Men zou ervoor kunnen kiezen om direct een paar stappen verder te gaan of om na deze eerste stap pas over de volgende na te denken. Naast de toenmalige Dgr, die onzes inziens Europeesrechtelijke bedenkingen ontmoet, zou daarbij het Duitse

Planfeststellungsrecht nadrukkelijk moeten worden betrokken. Tenminste de uitgangspunten van het Planfeststellungsverfahren werden door alle Duitse gesprekspartners als positief of zeer positief gewaardeerd.

4.3.2 Aanbevelingen met betrekking tot de rechtsbescherming