Het Nederlandse milieubeleid is sterk gericht op het implementeren van technische maatregelen door producenten. De analyse van voorgaande zeven milieudossiers laat zien dat de economische ‘weerstand’ tegen het treffen van milieumaatregelen op ver- schillende manieren worden overbrugd, afhankelijk van de milieu- en economische ambities van de overheid en de actoren in binnen- en buitenland.
Internationale regelgeving blijkt van belang voor het wegnemen van weerstand bij bedrijven die internationaal concurreren (zorgt voor een ‘level playing field’) en heeft daarmee invloed op de vormgeving en de effectiviteit van beleid. Inmiddels wordt onge- veer 80% van de milieuwetgeving gestuurd vanuit Brussel. Daarnaast zet internationale regelgeving druk op het nationale milieubeleid. Daarvoor zet men soms financiële com- pensatieregelingen in. Wanneer nationaal ambitieuzere doelen zijn gesteld dan interna-
De laatste drie regeerperiodes kenmerkten zich door de opkomst van het instrument ‘convenant’. Er zijn vele gradaties in convenanten: van inspan- nings- tot resultaatsverplichting, zonder aanvul- lende regelgeving, maar soms ook voortbouwend op bestaande regelgeving (bijvoorbeeld emissie- eisen voor installaties voor SO2, NOXen VOS). Convenanten bleken effectief, dat wil zeggen afspraken werden gehaald, daar waar het draag- vlak groot was en de milieumaatregelen bedrijfs- economisch weinig kostten. Soms was dit vol- doende om tot een absolute ontkoppeling te leiden (KWS2000 convenant in de chemie), maar vaak werd het milieueffect tenietgedaan door volumegroei (MJA’s, verpakkingsconvenant). Wanneer er in de bedrijfspraktijk geen draagvlak was voor het (branche-)convenant, werkten con- venanten niet (convenant Glastuinbouw en Milieu, KWS2000 convenant voor de sector verpakkings- drukkerijen). In het algemeen kan worden gesteld dat convenanten bijdragen aan bewustwording en agendering van milieumaatregelen bij de onder- nemer. Ze passen bij gematigde milieuambities en bedrijfseconomisch aantrekkelijke maatregelen (Van Schijndel et al., 2001; RIVM, 2000 en 2001). Sinds het einde van de jaren tachtig wordt in andere Europese landen ook gestuurd via het
convenantenspoor, veelal gericht op industrie en afvalmanagement. In 1996 waren meer dan 300 convenanten gesloten op nationaal niveau in de EU. Nederland en Duitsland lopen voorop in de convenantenaanpak. Dit beleidsinstrument lijkt verder vooral te worden toegepast in kleinere lan- den als Oostenrijk, België, Denemarken en Zwe- den, landen die – net als Nederland – een traditie van decentralisatie, consensusvorming en onder- handeling kennen (EEA, 1997). Toepassing en effectiviteit van convenanten in andere landen blijken daarnaast afhankelijk te zijn van onder meer de mate waarin door overheid en onderne- mers prijs wordt gesteld op bindende, wettelijke regelingen (legalisme), de organisatiegraad van betrokken branches, en de mate van openheid van onderhandelingen voor derden, zoals milieu- organisaties (Mol et al., 2000). Bij het toenemen van de populariteit van convenanten, zijn ook kri- tische geluiden te horen. Zo wordt de vaak beperkte openbaarheid van de convenanten ter discussie gesteld en wordt onder meer gepleit voor grotere transparantie gedurende de onder- handelingen, implementatie en evaluatie van de convenanten (EEA, 1997; Krarup en Ramesohl, 2000).
tionaal en deze doelen moeilijk konden worden gehaald, zijn deze in de loop der tijd bij- gesteld aan het internationale ambitieniveau.
Wanneer de internationale impulsen nog zwak zijn, volgt de overheid veelal een ‘overleg- aanpak’, zoals bij de convenanten en de gesloten overlegstructuren met de landbouwsec- tor ten tijde van het ‘groene front’. De overlegaanpak past bij gematigde milieuambities van overheid en actoren, maar is in het algemeen voor het oplossen van hardnekkige pro- blemen onvoldoende. De overlegaanpak heeft wel gewerkt om milieuproblemen op de agenda te krijgen en heeft geleid tot het treffen van rendabele of goedkope maatregelen. Voor milieuproblemen die dichtbij en urgent (gezondheid) waren, was het maatschappe- lijk draagvlak voor aanpak van de milieuproblematiek groot, waardoor directe regulering en doorberekening van de kosten minder maatschappelijke weerstand opriepen.
Wanneer technische maatregelen niet of niet snel genoeg voorhanden zijn om de milieu- druk te verlagen, word het belang van de omvang van de economische activiteit en de milieukwaliteit een politieke afweging. De bijdrage van deze activiteit aan de economie enerzijds en de milieukwaliteit anderzijds zijn hierin bepalend (de dossiers Mest en
Schiphol).
1.3
Consumenten, milieubeleid en milieudruk
• Het consumptiepatroon van inwoners van Nederland wordt niet energiezuiniger. • Nederland emitteert, via de productie van geëxporteerde goederen en diensten, onge-
veer evenveel broeikasgassen voor andere landen, als andere landen voor ons emitte- ren. Wel groeit deze laatste categorie sneller en wordt per saldo steeds meer CO2 geëmitteerd in het buitenland ten behoeve van Nederlandse consumenten. Circa de helft daarvan, 45 miljard kg CO2-eq, valt niet onder het Kyoto Protocol. Emissie- reductie in het buitenland via de Kyoto Mechanismen kan dat effect compenseren. • Het landgebruik in het buitenland voor de Nederlandse consumptie bedraagt circa
driemaal de oppervlakte van Nederland. Hoewel niet-duurzaam landgebruik een grote invloed heeft op verlies aan biodiversiteit, speelt het in het (internationale) handels- en samenwerkingsbeleid geen rol.
• In toenemende mate wordt (consumptie)afval geëxporteerd voor hergebruik elders. Deze export is relatief streng gereguleerd en kan onder die voorwaarde positief uit- pakken voor milieu en economie elders.
• Duurzame initiatieven zoals ‘fair trade’ producten hebben een klein marktaandeel (enkele producten met elk een marktaandeel van maximaal 5%), maar kunnen een stimulans vormen voor verduurzaming van ‘reguliere’ producten.
Bij de overheid ontstaat meer aandacht voor de gevolgen van onze economische ont- wikkeling elders in de wereld (NMP4). De vraag is welke invloed de consumptie van inwoners van Nederland heeft op deze ontwikkelingen elders. Deze vraagstelling is een onderdeel van het complexe duurzaamheidvraagstuk; het vinden van een balans tussen economie, ecologie en sociale ontwikkelingen hier én elders.
De consumptieve bestedingen van de inwoners van Nederland zijn in de afgelopen 40 jaar gestaag toegenomen (figuur 1.3.1). Het consumptiepatroon is in de afgelopen decennia energie-intensiever geworden, onder andere door elektrische apparaten, auto’s, vliegvakanties en energie-intensievere voedselproductie. Hoewel efficiencyver- beteringen de gevolgen van een energie-intensiever consumptiepatroon voor een belangrijk deel konden compenseren (RIVM, 1999), groeide het volume van deze acti- viteiten sterk. Hierdoor nam het energiegebruik vrijwel evenredig toe met de bestedin- gen. Per inwoner is het totale energiegebruik voor consumptie van de inwoners van Nederland vergelijkbaar met dat van andere rijke Europese landen.