Het Reductieplan overige broeikasgassen (ROB) beoogt een reductie van 7 miljard kg CO2-eq. vooral bij de bronnen die fluorgassen uitstoten. Via de milieuvergunning en ondersteund met subsidies worden de bedrijven door de overheid aangesproken. In 2000 is circa 1,5 miljoen euro uitgegeven aan subsidieprojecten. De fluorgasemissie is afgenomen van circa 11 miljard kg CO2-eq. in 1998 naar circa 3,5 miljard kg CO2-eq. in 2001. Hiermee is de helft van de beoogde reductie van het ROB (7 miljard kg) gereali- seerd. Voor het grootste deel is dit het gevolg van twee maatregelen in de industrie die onderdeel zijn van de milieuvergunning.
De totale emissie van de overige broeikasgassen is in de periode 1990-2000 afgenomen van 51 naar 43 miljard kg CO2-eq. (figuur 4.2.6). Zonder milieubeleid (klimaat-, afval- en landbouwbeleid) zou de emissie in 2000 13 miljard kg hoger zijn geweest (Jeeninga et al., 2002). Verwacht wordt, dat de emissie van de overige broeikasgassen verder gaat afne- men. Naast een verdere afname van de fluorgasemissie draagt ook de continue afname van de methaanemissie bij aan de afname. Door het afvalbeleid wordt er minder afval gestort en komt er minder methaan vrij bij de bestaande stortplaatsen. De methaan- en lachgas- emissies uit de landbouw nemen na 2000 verder af omdat de veestapel kleiner wordt.
4.2.6 Realisatie van buitenlandse reducties via de Kyoto
Mechanismen
• Het afsluiten van contracten om CO2-reducties in het buitenland te realiseren komt voortvarend op gang. 1990 1994 1998 2002 2006 2010 0 20 40 60 80 mld kg CO2-eq HFK/PFK/SF6 N2O CH4 Emissie overige broeikasgassen
Raming
Nederland heeft ervoor gekozen de beleidsopgave voor emissiereductie voor een deel (de helft) te realiseren door buitenlandse emissiereducties via de Kyoto Mechanismen. Om dit te realiseren moet in de periode 2008-2012 jaarlijks 20 miljard kg CO2(totaal 100 miljard kg CO2) aan buitenlandse reducties worden aangekocht via de zogenoemde Kyoto Mechanismen. Dit kan via (i) Joint Implementation (JI), waarbij een emissiere- ductieproject wordt gerealiseerd in een ander land met een eigen reductiedoelstelling, (ii) het Clean Development Mechanism (CDM), waarbij emissiereducties én duurzame ontwikkeling in ontwikkelingslanden worden gestimuleerd, of (iii) internationale emis- siehandel (zie ook paragraaf 4.3). De Nederlandse overheid heeft in totaal 686 miljoen euro gereserveerd waarvan ongeveer de helft reeds is opgenomen in de begrotingen van de verantwoordelijke departementen (VROM en EZ).
Beleidsprestaties en effecten
Nederland is het eerste land dat gebruik maakt van JI. Contracten voor de eerste JI inschrijfronde zijn (bijna) ondertekend. Het betreft vier potentiële projecten met een omvang van 3,2 miljard kg reductie. Als de emissiereducties worden gerealiseerd in de periode 2008-2012, dan koopt de Nederlandse overheid deze voor circa 8 euro per ton CO2. Inmiddels heeft een tweede inschrijfronde plaatsgevonden met weer een grote hoeveelheid nieuwe potentiële projecten.
Ook op het gebied van implementatie van CDM is Nederland koploper in de wereld. De eerste CDM-inschrijfronde is met 78 projecten van start gegaan, maar daarvan is al een belangrijk deel afgevallen; het uiteindelijk potentieel van deze eerste inschrijfronde zal waarschijnlijk tussen 5 en 15 miljard kg liggen (gerekend wordt met 10). Tevens heeft minister Pronk raamcontracten afgesloten met de Wereldbank met een omvang van 70 miljoen euro en een verwachte opbrengst van 16 miljard kg CO2. De Wereldbank moet daarvoor zelf contracten gaan sluiten met bedrijven die projecten gaan realiseren. In het contract is afgesproken dat de Wereldbank twee jaar lang gaat zoeken naar projecten tot een maximum van 16 miljard kg CO2. Het Wereldbankcontract bevat een optie voor uit- breiding met nog eens 16 miljard kg CO2. Daarnaast zijn inmiddels vergelijkbare con- tracten met internationale multilaterale organisaties afgesloten, te weten International Finance Corporation (44 miljoen euro en 10 miljard kg CO2) en Corporacion Andina de Fomento (45 miljoen euro en 10 miljard kg CO2). Bij al deze contracten gaan deze orga- nisaties op zoek naar projecten die tegen een vooraf afgesproken vergoeding een hoe- veelheid reductie opleveren. In alle gevallen is er geen garantie dat deze reducties tegen de afgesproken prijs worden gevonden. Contractoverleg met andere multilaterale en pri-
Tabel 4.2.2 Contracten voor CO2-reducties via de Kyoto Mechanismen (Bron: VROM, EZ).
JI CDM Totaal
miljard kg CO2
Contract 3,2 46 49
vate organisaties is nog gaande. Bij CDM zijn nu in totaal voor 46 miljard kg aan con- tracten (bijna) afgesloten (met een optie voor nog eens 16 miljard kg) en zijn voor circa 35 miljard kg contracten in concrete voorbereiding; het potentieel is echter nog groter. De gemiddelde CO2-aankoopprijs ligt bij CDM op 4,5 euro per ton CO2.
Conclusie
Het sluiten van contracten over te realiseren CO2-emissiereducties in het buitenland komt goed op gang. Van de 100 miljard kg aan benodigde reducties is reeds de helft
Synergie tussen klimaat- en verzuringsbeleid
De uitvoering van het klimaatbeleid in Nederland heeft gunstige effecten op de vermindering van verzurende emissies en andere luchtverontreini- gende stoffen. Reductie van CO2-emissies leidt namelijk in het algemeen tot reductie van NOX, SO2, VOS en fijn stof. Bij de aankoop van relatief goedkope emissierechten voor broeikasgassen in het buitenland of door een voorkeur voor reductie van niet-CO2-broeikasgassen wordt dit synergie- voordeel in Nederland echter gemist. In dat geval zijn extra binnenlandse maatregelen nodig om de emissies van verzurende en andere voor de leef- omgeving schadelijke stoffen te reduceren. Een keuze voor extra binnenlandse maatregelen bete- kent dus extra kosten voor het klimaatbeleid maar hier tegenover staat een kostenbesparing voor het verzurings- en luchtkwaliteitbeleid. In een verkennende analyse is nagegaan wat de kosten zijn van een verschuiving van buitenland-
se naar binnenlandse klimaatmaatregelen, wan- neer rekening wordt gehouden met dit synergie- effect. In de analyse is uitgegaan van de (totale) Kyoto-verplichting voor klimaat, de NMP4-taak- stellingen voor NOXen het klimaat- en verzurings- beleid dat is vastgesteld dan wel (ver) in voor- bereiding is.
Een extra miljard kg binnenlandse CO2-reductie van 1 miljard kg in het zichtjaar 2010 geeft als synergie- effect (gemiddeld over sectoren) een NOX-reductie van ongeveer 1 miljoen kg. Tot een extra binnen- landse CO2-reductie van 4 miljard kg CO2levert dit synergie-effect een netto-kostenbesparing op. Ver- dergaande emissiereducties boven de 4 miljard kg CO2leiden per saldo tot toenemende kosten. Tot 8 miljard kg binnenlandse CO2-reductie is de kosten- besparing op NOX-beleid wel nog aanzienlijk in ver- gelijking tot de meerkosten van het klimaatbeleid. Boven 8 miljard kg stijgen de kosten snel.
0 5 10 15
Extra binnenlandse CO2-reductie (mld kg) 0
200 400 600 800
1000 mln euro per jaar
Kosten NOx-reductie Kosten CO2-reductie Kosten CO2- en NOx-beleid
Huidige afspraak
Figuur 4.2.7 De kosten van een verschuiving van buitenlandse naar binnenlandse klimaatmaat- regelen in miljoen euro per jaar, rekening houdend met NOX-synergie.
gecontracteerd. De projecten zullen pas in de komende jaren worden gerealiseerd. De voortvarende aanpak van de overheid om nu reeds zoveel mogelijk in afspraken vast te leggen verkleint het risico dat straks bij meer spelers op de markt de prijs te hoog wordt. Tevens worden de contracten afgesloten met grote betrouwbare financiële instellingen om het risico te verkleinen dat er over zo’n lange periode onvoldoende projecten beschikbaar zijn die de daadwerkelijke reducties opleveren.
4.2.7 Synthese
Emissie-ontwikkelingenDe Nederlandse CO2-emissie nam de laatste jaren toe met gemiddeld circa 1% per jaar (figuur 4.1.5). Door een afname van de overige broeikasgasemissies stabiliseren de Nederlandse broeikasgasemissies de laatste jaren op circa 223 miljard kg CO2-eq. De broeikasgasemissies in 2000/2001 zijn circa 3% hoger dan in 1990. Zonder milieu- en ander overheidsbeleid zouden de emissies in 2000 ruim 10% hoger zijn geweest. In de Evaluatienota Klimaatbeleid gaat de regering er van uit dat bij een optimistisch economisch scenario (2,75% vanaf 2003) op basis van de nakoming van afspraken en handhaving van de regelgeving het binnenlands doel wordt bereikt. Vanwege onzeker- heid in de effectiviteit van de beleidsmaatregelen verwachten RIVM en ECN dat met de vastgestelde en voorgenomen maatregelen van de Evaluatienota Klimaatbeleid bij een optimistisch economisch scenario (2,75% vanaf 2003) het binnenlandse Kyoto-doel met circa 3 miljard kg wordt overschreden (figuur 4.2.8). De overschrijding van het binnen- landse Kyoto-doel loopt mogelijk op tot 6 miljard kg vanwege de beleidsvoornemens van het nieuwe kabinet. Om met (meer) zekerheid het binnenlandse doel binnen bereik
1990 1994 1998 2002 2006 2010 200 220 240 260 280 mld kg CO2-eq Emissie broeikasgassen
Binnenlands doel broeikasgassen
Kyoto verplichting Duurzame energie Efficiency energieopwekking Besparing energievraag Overige broeikasgassen Zonder beleid Realisatie
Figuur 4.2.8 Emissie van broeikasgassen in Nederland (onderste lijn) en effecten van het beleid, 1990-2010 (Bron: ECN, RIVM).
te houden zullen, gezien de lange voorbereidingstijd, nog in deze regeerperiode extra klimaatmaatregelen moeten worden voorbereid (zie tekstbox).
Het maken van afspraken over 20 miljard kg CO2-eq. aan te realiseren reducties in het buitenland komt op gang en is veelbelovend. Hoewel concretisering naar projecten en daadwerkelijke reducties pas in een later stadium plaatsvindt, wordt met deze voort- varende aanpak het risico voor het niet behalen van de Kyoto-doelstelling verkleind. Conclusie
Het klimaatbeleid wordt gekenmerkt door een instrumentenmix van convenanten, sub- sidies en heffingen voor kleinverbruikers en in beperkte mate regulering. Deze aanpak blijkt effectief in het aanboren van goedkope(re) maatregelen. De CO2-reductie die daarmee wordt bereikt wordt echter teniet gedaan door een toenemende volumegroei, waardoor de CO2-emissie blijft toenemen. Hoewel de beleidsdruk niet afneemt wordt verwacht dat het beleidseffect in de periode 2000-2010 minder wordt. Dit komt omdat duurdere maatregelen genomen moeten worden (‘wet van verminderde meerop- brengst’). Zoals ook het verloop van het CO2-reductieplan laat zien, is voor structurele investeringen in de energievoorziening en de energie-infrastructuur een lange adem nodig. Onzekerheden en een geringe stuurbaarheid van de investeringen bemoeilijken het traject naar een duurzame energievoorziening. Voor de implementatie van nieuwe technologieën, het begin van een verandering van de infrastructuur en de introductie van nieuwe energiedragers is een versterkt beleidsinstrumentarium nodig. Een sterkere oriëntatie op de Europese industrie en het Europese milieubeleid is hiervoor noodzake- lijk.
De beleidsvoornemens uit het Strategisch akkoord kunnen leiden tot een toename van de CO2-emissie ten opzichte van het huidige beleid. Dat komt door het niet doorgaan van de kilome- terheffing, de voorgenomen verlaging van de ben- zineaccijns (kwartje van Kok), de vermindering van het budget voor de energiepremieregeling voor energiezuinige producten en investeringen en de verlaagde steun voor groene stroom. Daar staat een CO2-winst tegenover door het openhou- den van de kerncentrale te Borssele. Per saldo kan de uitvoering van het Strategisch akkoord leiden tot maximaal 3 miljard kg extra CO2-emissie in 2010. Het effect zal sterk afhangen van de precie- ze invulling van de bezuinigingen en de reactie van marktpartijen, die betrokken zijn bij de vrijwil- lige afspraken met de overheid. Door aanvullende binnenlandse maatregelen zoals extra regelgeving en de inzet van maatregelen uit het reservepakket van de Uitvoeringsnota Klimaatbeleid dan wel
extra emissiereductie in het buitenland kan met meer zekerheid aan de Kyoto-afspraken worden voldaan.
De mogelijke overschrijding van het binnenlandse Kyoto-doel door de onzekerheid van de maatrege- len in de Evaluatienota Klimaatbeleid en het Strate- gisch akkoord tezamen is 6 miljard kg. Overigens bestaat er rond deze verwachte overschrijding van de binnenlandse Kyoto-taakstelling in 2010 een onzekerheidsmarge van circa 14 miljard kg (Van den Wijngaart en Ybema, 2002). Belangrijke bron- nen van onzekerheden zijn maatschappelijke ont- wikkelingen in de sectorale groei binnen de indu- strie, de aardgasprijzen en de import van elektriciteit. Een andere bron van onzekerheid is de jaarlijkse emissiemonitoring: vanwege voort- gaande verbeteringen in de emissieberekeningen worden cijfers regelmatig bijgesteld.
4.3
Het internationale klimaatbeleid
• Door het uittreden van de Verenigde Staten (VS) uit het Kyoto Protocol zullen de broeikasgasemissies van de geïndustrialiseerde landen tot 2010 niet afnemen maar met 5-20% toenemen.
• De ambitie van het recente klimaatinitiatief van president Bush is zeer bescheiden; de emissies voor de VS zullen circa 30% boven het niveau van 1990 uitkomen. • De regels voor concrete invulling van het Kyoto Protocol (zoals de regels voor kool-
stofvastlegging) leiden tot een geringe afzwakking van de milieueffectiviteit. • Rusland is het belangrijkste land dat het Kyoto Protocol nog moet ratificeren. Wan-
neer Rusland dit doet, is inwerkingtreding van het Protocol zo goed als zeker. • Rusland en de Oekraïne hebben, na toetreding tot het Protocol, financieel baat bij het
bewaren van een deel van hun CO2-emissierechten tot na 2008-2012. Dit opsparen verhoogt de milieueffecten van het Protocol omdat tot 2012 meer reductiemaatrege- len worden genomen.
• Europese emissiehandel is voor de lidstaten van de Europese Unie van belang om op kosteneffectieve wijze aan reductieverplichtingen te kunnen voldoen.