Landbouw en natuur binnen de groene ruimte De voorgaande paragrafen bespraken de effecten van het milieubeleid gericht op the-

ma’s (zoals vermesting, verzuring), compartimenten of doelgroepen. Op de lange ter- mijn streeft de overheid naar een ‘dubbeldoelstelling’ voor de groene ruimte in Neder- land; versterken van de kwaliteit van het landelijke gebied door een duurzame landbouw én natuur, een situatie die een structureel veranderingsproces vergt (VROM, 2001). Hoofdstuk 1 signaleert drie sleutelfactoren om dergelijke dubbeldoelstellingen te realiseren (maatschappelijke roep om verandering, (inter)nationaal beleid en economi- sche garanties voor veranderingen). In deze paragraaf wordt op hoofdlijnen nagegaan in hoeverre landbouw en natuur in de groene ruimte aan deze voorwaarden voldoen. Milieu- en natuurkwaliteit

De vorige paragrafen lieten zien dat (inter)nationaal milieubeleid meetbaar effect heeft op de milieukwaliteit van lucht, bodem en water. Hoewel de milieucondities voor droge en natte natuur verbeteren zijn ze veelal nog ver boven gewenste beschermingsniveaus. Flora en fauna herstellen zich in sommige gevallen, waarbij kostbare beheers- en inrich- tingsmaatregelen een belangrijke rol spelen. De milieudoelen die de natuur volledige bescherming bieden zijn in het NMP4 van 2010 naar 2030 doorgeschoven, waardoor natuurdoelen op korte termijn veelal niet gerealiseerd kunnen worden zonder extra beheers- en inrichtingsmaatregelen.

Natuur kwantiteit

De Natuurbalans 2002 (RIVM/Alterra, 2002a) gaat in op de ontwikkelingen in de omvang van het natuurareaal. De ecologische hoofdstructuur (EHS) beoogt het landop- pervlak natuur van 16% nu te laten toenemen naar 22% in 2018. De EHS is nu groten- deels op de kaart vastgelegd, maar is sterk versnipperd en bestaat (nog) niet uit het beoogde samenhangende netwerk van natuurgebieden. Eenderde van de uitbreiding van natuur is nu gerealiseerd.

Maatschappelijke roep om verandering

Natuurbescherming, en in mindere mate natuurontwikkeling, wordt door bijna iedereen belangrijk gevonden. Boeren vinden verhoudingsgewijs natuurontwikkeling het minst belangrijk. Dat er een breed draagvlak is voor natuur onder de bevolking, en dat men er geld voor over heeft, blijkt ook uit het grote aantal leden van natuur- en milieuorganisa- ties. Verhoudingsgewijs is de betalende achterban van natuur- en milieugroeperingen nergens zo groot als in Nederland (RIVM/Alterra, 2002b).

Het marktaandeel van meer duurzame, milieu-extensieve, landbouwproducten is klein (1-5%), evenals het areaal waar dergelijke producten verbouwd worden. Beiden nemen wel toe. Hoofdstuk 1 signaleert een toenemende aandacht van supermarkten voor duur- zame landbouwproducten. Maar er is een beperkte groep Nederlanders die deze produc- ten daadwerkelijk koopt. Het grootste deel van de burgers blijft milieu en natuur toch primair als een collectief probleem zien, waarbij van de overheid een sturende rol wordt verwacht.

Internationaal beleid

De huidige (intensieve) landbouw in Europa wordt gekenmerkt door prijs- en productie- steun vanuit de Europese Unie (EU). Hervorming van de Europese landbouw naar meer duurzame productievormen, ondersteund door andere financieringsstructuren en gericht op plattelandsontwikkeling in plaats van prijs- en productiesteun, staat nadrukkelijk op de agenda van de Europese Commissie. Een verandering van de bestaande structuur zal echter op grote weerstanden van de EU-landen stuiten. Bescherming van natuur wordt krachtig ondersteund door onder andere de EU-vogel- en habitatrichtlijnen.

Economische garanties voor veranderingen

Globaal is de komende vier tot vijf jaar 200 á 300 miljoen euro per jaar aan rijksgelden (inclusief EU-bijdragen) gereserveerd om het regionale gebiedenbeleid te ondersteunen.

Tien tot twintig jaar later dan de industriële secto- ren hebben nu ook de landbouwbedrijven te maken met strikte normstelling (MINAS, emissie- eisen stallen), plafonnering (mest, lokaal ammo- niak), heffingen (MINAS), en handhaving (AID, Bureau Heffingen). Het beleid gericht op de land- bouwbedrijven komt vanuit verschillende the- ma’s, is complex, vele uitvoerende instanties zijn betrokken, en geeft al met al een hoge druk. Waar industriële bedrijven tegen gemiddeld 1-2% van hun productiekosten forse milieuwinst bereikten (Elzenga et al., 2001) en hun productietechnieken moderniseerden, grijpt de regelgeving in de land- bouw aan op kleine gezinsbedrijven en gaat dit met name in de intensieve landbouw gepaard met veel hogere kosten. De overheid ondersteunt door middel van compensatieregelingen de her- structurering van de intensieve veehouderij (zie

ook paragraaf 1.3).

De complexiteit van het milieubeleid voor de landbouwsector is deels het gevolg van het stre- ven de mileudoelstellingen (onder andere EU- Nitraatrichtlijn) op een zo kosteneffectief mogelij- ke wijze te realiseren. Het mest- en

ammoniakprobleem zou ook kunnen worden opgelost met een eenvoudig te controleren norm voor de veedichtheid, in combinatie met een kunstmestheffing. Dit zou veel grotere sociale en economische gevolgen voor de sector hebben gehad. De huidige ingewikkelde regelgeving maakt kosteneffectievere technologische en managementmaatregelen mogelijk, zoals vee- voeraanpassing, mestafvoer en het optimaal benutten van mineralen uit dierlijke mest.

Landbouwbedrijven: kleine industriële bedrijven met complexe milieuregelgeving

In toenemende mate worden milieudoelstellingen ‘geregionaliseerd’. Deze regionalisatie kan betrek- king hebben op de functie, op de kwetsbaarheid van het gebied, of op het watersysteem. Regiona- lisering kan leiden tot een andere perceptie van de resterende ‘hardnekkige’ milieuproblemen, althans voor de minder kwetsbare gebieden of functies.

Inmiddels is ook instrumentarium aanwezig, onder andere in de vorm van de onlangs (februari 2002) afgesloten bestuursovereenkomst gebieds- gericht beleid, waarin de regionalisatie van milieubeleid kan worden uitgewerkt. In deze over-

eenkomst is afgesproken dat de provincies een regierol hebben bij de gebiedsgerichte inrichting van het landelijk gebied. Hiertoe is voor 2002 een aantal procesafspraken gemaakt en stelt de rijks- overheid voor de periode 2002-2005 142 miljoen euro subsidie beschikbaar (Subsidie gebiedsge- richt beleid). Verder is afgesproken dat in 2002 door de provincies een nulmeting zal worden ver- richt. Het vooralsnog ontbreken van kwantitatieve doelstellingen in termen van vermindering van de milieudruk in deze arealen maakt toetsing op de mate van vermindering van milieudruk en verbe- tering van de milieukwaliteit (nog) niet mogelijk.

Het betreft gelden voor plattelandsontwikkeling voornamelijk voor de reconstructie van de ‘zandgronden’, agrarisch natuurbeheer en een aantal gebiedsgerichte regelingen, waaronder de genoemde Subsidie gebiedsgericht beleid. Jaarlijks gaat overigens een veel groter bedrag (circa 1,3 miljard euro) naar de traditionele landbouw voor prijs-, productie- en inkomenssteun en werden daarnaast (hoge) eenmalige vergoedingen uit- gekeerd ter compensatie van onder andere waterschade in de land- en tuinbouw, var- kenspest en MKZ.

De balans

De trend naar regionalisering van milieudoelen, gebiedsgerichte financieringsregelin- gen en gebiedsgerichte planvorming (provinciale streekplannen) biedt kansen voor de ambities die de Rijksoverheid heeft gesteld in haar grote nota’s met betrekking tot land- bouw, natuur en de ‘groene’ ruimte. De regionale uitwerking daarvan, door middel van uitvoeringsprojecten, en vastlegging van afspraken in gemeentelijke bestemmingsplan- nen zal de komende jaren uitvoering moeten krijgen. Dan kan blijken in hoeverre de huidige planmatige en financiële druk zal opwegen tegen de economische druk van het stedelijk gebied en de bestaande landbouwpraktijk.

4

KLIMAAT

• De mondiale broeikasgasemissies blijven toenemen. De daaruit voortvloeiende ver- anderingen in het klimaatsysteem en de effecten daarvan op ecosystemen worden steeds aannemelijker.

• Door het uittreden van met name de Verenigde Staten (VS) uit het Kyoto Protocol zullen de broeikasgasemissies van de geïndustrialiseerde landen tot 2010 niet afne- men maar met 5-20% toenemen.

• Sinds de jaren tachtig neemt de Nederlandse CO₂-emissie gemiddeld circa 1% per jaar toe. In 2001 zette deze toename door, ondanks een lage economische groei. • De emissies van de overige (niet-CO₂) broeikasgassen nemen af, waardoor de totale

Nederlandse broeikasgasemissies stabiliseren.

• Zonder het nationaal klimaatbeleid in de periode 1990-2000 waren de emissies van broeikasgassen in 2000 ruim 10% hoger geweest.

• De Nederlandse overheid is koploper in het afsluiten van contracten om emissie- reducties in het buitenland te realiseren.

• Om met meer zekerheid de Kyoto-afspraak voor 2008-2012 na te komen zullen in de komende regeerperiode extra klimaatmaatregelen moeten worden voorbereid. • Voor een versnelde invoering van nieuwe dure technologieën blijken subsidies en

convenanten onvoldoende effect te hebben en is een sterker EU-beleidskader nodig om het nationale beleid te ondersteunen.

Energieproductie door kolen en wind, electriciteitscentrale EPZ te Vlissingen-Oost (Foto: D.J. Gjeltema).

4.1

Het klimaat