Leeswijzer
De hoofdstukken van dit proefschrift volgen globaal gezien de stappen van de onderzoeksopzet. Elk hoofdstuk begint met een inleiding en eindigt met een samenvatting van het betreffende onderwerp (dan wel een afsluiting in hoofdstuk 8). Vanwege de omvang van het proefschrift zal niet elke lezer alle hoofdstukken tot zich (kunnen) nemen zodat deels door een herhaling en deels door verwijzingen elk hoofdstuk zoveel mogelijk op zich kan worden gelezen. Hiermee wordt voorkomen dat men te veel heen en weer moet bladeren.
Hoofdstuk 2 geeft de ontstaansgeschiedenis weer van de behoefte aan vaststelling van de identiteit in ruime zin des woords en de context. Het betreft zowel burgers in de maatschappij als personen die door
opsporingsdiensten worden aangehouden in de rol van verdachten of illegale vreemdelingen. Identiteits- en documentfraude wordt genoemd als belangrijke contextfactor voor dit proefschrift. Hier wordt ook de relevante Europese en Nederlandse wet- en regelgeving benoemd die het juridisch kader vormt waarbinnen de identiteitsvaststelling
plaatsvindt. Hoofdstuk 3 geeft weer hoe de identiteitsvaststelling in het algemeen geschiedt of kan geschieden en welke elementen samen de identiteit van een persoon bepalen; administratief en/of biometrisch. Hoofdstuk 4 beziet hoe methoden van kwaliteitsmanagementsystemen kunnen bijdragen aan het vaststellen van de kwaliteit van de identiteits-vaststelling en onderscheidt de kwaliteit van het product, het proces en de organisatie. Daarbij is matching oftewel het relateren van persoons-identificerende gegevens van de persoon met die van personen in een register een belangrijk onderdeel.
Hoofdstuk 5 bespreekt Europese registers en uitwisselingsformaten die ‘technische eisen’ leveren voor het toetsingskader.
Hoofdstuk 6 schetst een toetsingskader op basis van de hoofdstukken 3, 4 en 5.
Hoofdstuk 7 beschrijft de identiteitsvaststelling in Nederland
onderverdeeld naar strafrecht en vreemdelingenrecht. Hier worden bevindingen genoemd van de aanzet tot toetsing van de
identiteitsvaststelling in Nederland aan het kader.
Tenslotte wordt in hoofdstuk 8 teruggeblikt op de onderzoeksopzet en worden de conclusies, aanbevelingen en mogelijk vervolgonderzoek benoemd.
Degenen die weinig tijd hebben om het gehele proefschrift te lezen, wordt aangeraden om in ieder geval de hoofdstukken 1, 3, 6 en 8 te lezen.
Enkele hoofdstukken hebben bijlagen waar meer in detail op de betreffende materie wordt ingegaan en die bepaalde keuzes onder-bouwen of toelichten doch die voor het kunnen volgen van het betoog kunnen worden overgeslagen. De begrippen die in dit proefschrift worden genoemd, worden in bijlage 1 gedefinieerd, deels in het
Nederlands en deels in het Engels, het laatste als het een geadopteerd begrip betreft.
Literatuurverwijzingen zijn tussen [] in de tekst geplaatst; zie bijlage 2 voor een verdere uitleg. Verwijzingen naar wet- en regelgeving zijn in de tekst kort opgenomen en worden in de voetnoot voluit benoemd.
Voetnoten geven nadere uitleg die niet nodig is om het verhaal te volgen doch nuances betreffen.
De aanduiding <xx9> staat voor een eis inzake onderwerp XX en volgnummer 9 die vervolgens per hoofdstuk in het onderdeel
‘recapitulatie eisen’ en als indicator in hoofdstuk 6 in het toetsingskader terugkomt. Daarmee is het mogelijk om een indicator dan wel een eis terug te herleiden tot de bron.
Een ‘persoonlijke mededeling’ van een functionaris in een voetnoot hoeft niet noodzakelijk de mening van de organisatie weer te geven waarvoor de functionaris werkt. Van persoonlijke mededelingen is met name gebruik gemaakt als onvoldoende schriftelijke bronnen beschikbaar zijn gebleken (zie bijlage 7).
Beoogde doelgroep
Als lezers van dit proefschrift zijn beoogd allen die in het strafrecht en/of het vreemdelingenrecht werkzaam zijn en belang hebben bij het
vergroten van het inzicht in de identiteitsvaststelling van verdachten en illegale vreemdelingen. Dit betreft zowel degenen die werkzaam zijn in de uitvoering als degenen die werkzaam zijn in de wetgeving en in het beleid. Denk aan opsporingsfunctionarissen, documentdeskundigen, grenswachters, beheerders van registers, officieren van Justitie en rechters. Ook is dit proefschrift gericht op wetenschappers op het terrein van opsporing, recht, kwaliteits-, informatie- en identiteitsmanagement.
4 Samenvatting
Een verdachte wordt in dit proefschrift gezien als een persoon waarvan de opsporingsdienst vermoedt dat deze een strafbaar feit heeft
gepleegd. Een illegale vreemdeling wordt gezien als een
niet-Nederlander die zich zonder toestemming van de Nederlandse overheid in Nederland vestigt of die zijn of haar verblijfsrecht verliest na
aanvankelijk legaal verblijf in Nederland.
Het doel van de identiteitsvaststelling van verdachten en illegale vreemdelingen is voor beide rechtsgebieden om vast te stellen of iemand is wie hij zegt of aantoont te zijn oftewel de door de overheid vastgelegde (administratieve) identiteit te achterhalen gekoppeld aan de fysieke identiteit, en deze identiteit vervolgens in samenhang te
gebruiken.
De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidt als volgt: kan de kwaliteit van de identiteitsvaststelling van verdachten en illegale
vreemdelingen inzichtelijk worden gemaakt met een toetsingskader, en zo ja hoe?
De volgende subvragen dienen te worden beantwoord:
1. Wat is thans en historisch gezien de noodzaak en werkwijze van het vaststellen van de identiteit van verdachten en illegale vreem-delingen door de opsporingsdiensten?
2. Kan een toetsingskader worden opgesteld waarmee de kwaliteit van het proces van identiteitsvaststelling inzichtelijk wordt en zo ja, hoe ziet dat er uit?
3. In hoeverre kan het voorgestelde toetsingskader worden gevalideerd door toepassing ervan op de Nederlandse praktijk van identiteits-vaststelling?
18
identiteitsvaststelling
Inhoudsopgave
1 INLEIDING ... 19 2 IDENTIFICATIE VAN DE BURGER IN DE MAATSCHAPPIJ ... 20 2.1 NAAMGEVING VAN PERSONEN ... 20 2.2 BEVOLKINGSREGISTRATIE ... 22 2.3 PERSONENADMINISTRATIE ... 24 2.4 PERSOONS- EN BURGERSERVICENUMMER ALS ZOEKSLEUTEL VAN ADMINISTRATIES ... 26 2.5 PERSOONSBEWIJS ... 28 2.6 REISDOCUMENT ... 33 2.7 IDENTIFICATIEPLICHT ... 36 3 IDENTIFICATIE VAN DE VERDACHTE IN HET STRAFRECHT EN DE ILLEGALE
VREEMDELING IN HET VREEMDELINGENRECHT ... 37 3.1 VERDACHTEN, RECIDIVISTEN EN ILLEGALE VREEMDELINGEN ... 38 3.2 METHODEN: SIGNALEMENT, DACTYLOSCOPIE, ANTROPOMETRIE EN FOTOGRAFIE ... 44 3.3 TOEPASSINGEN VAN DE METHODEN NAAR REGIO ... 52 3.4 CENTRALISERING VERDACHTENGEGEVENS ... 59 4 IDENTITEITS- EN DOCUMENTFRAUDE ALS CONTEXTFACTOR ... 62 4.1 BETEKENIS EN GEVOLGEN ... 62 4.2 VOORBEELDEN IN HET STRAFRECHT EN HET VREEMDELINGENRECHT ... 67 5 WET- EN REGELGEVING ... 70 5.1 RECHT, DOELEN EN PRIVACY (NAAR TWEE ASPECTEN) ... 71 5.2 INFORMATIONELE PRIVACY EN EUROPESE VOORSCHRIFTEN ... 81
5.2.1 (Totstandkoming van de) Europese voorschriften ... 81 5.2.2 Algemene verordening gegevensbescherming ... 82 5.2.3 Richtlijn gegevensbescherming bij opsporing en vervolging ... 83
1 Inleiding
Het onderwerp van dit proefschrift is de identiteitsvaststelling van verdachten en illegale vreemdelingen door opsporingsdiensten zoals is vermeld in het hoofdstuk 1. Alvorens te bezien hoe de identiteits-vaststelling vandaag de dag geschiedt en wat de kwaliteit daarvan is, is het goed om terug te kijken naar het verleden, want daarin liggen de aanleidingen en oorzaken van de huidige opvattingen en werkwijzen. De identiteitsvaststelling van de burger, de verdachte en de illegale vreemdeling is in figuur 2.1 in beeld gebracht:
Fig. 2.1. Burger, verdachte en illegale vreemdeling
Enkele vragen die in dit hoofdstuk worden beantwoord, zijn: waarom was een naamgeving van personen (burgers) in de maatschappij nodig en de registratie van personen bij de overheid? Waarom was identiteits-vaststelling nodig in het straf- en vreemdelingenrecht? Welke methoden om te registreren en te zoeken werden ontwikkeld en gebruikt? En tegen welke problemen liep men aan? Grotendeels is deze weergave van de geschiedenis toegespitst op Nederland maar ook zijn wereldwijde ontwikkelingen opgenomen inzake het gebruik van identificatie-methoden. Omdat een verdachte en een illegale vreemdeling in de
eerste plaats personen zijn in de maatschappij, wordt nadrukkelijk ingegaan op de verstrekking van de identiteit in administratieve of sociale betekenis door de overheid aan de burger in §2, hetgeen een basis vormt voor de identiteitsvaststelling door opsporingsdiensten in §3. In §4 wordt ingegaan op de achtergronden van identiteits- en documentfraude als een relevante contextfactor voor de identiteits-vaststelling met voorbeelden in het strafrecht en het vreemdelingen-recht. §5 geeft de wet- en regelgeving weer en in het bijzonder de informationele privacy als de juridische context waarbinnen de identiteitsvaststelling zich afspeelt. Ook wordt een overzicht gegeven van de relevante Nederlandse wet- en regelgeving. Ten slotte geeft §6 een samenvatting weer.
Hiermee wordt een antwoord gegeven op de gelijkluidende onderzoeks-vraag 1a en deels op 1b van de opzet uit hoofdstuk 1.