306. De aanwezigheid van afnemers met een sterke onderhandelingspositie kan van invloed zijn op de mate waarin een onderneming zich onafhankelijk van zijn afnemers kan gedragen. Dit tegenwicht van de afnemer(s) wordt kopersmacht genoemd. Kopersmacht kan de mate van marktmacht van een aanbieder beïnvloeden en is dus één van de factoren die bij de beoordeling van AMM moet worden onderzocht. Afnemers zullen vrijwel altijd een zekere mate van kopermacht hebben. Bij de beoordeling van AMM is echter relevant of deze kopersmacht effectief is in de zin dat zij (eventueel samen met andere factoren) voorkomt dat een aanbieder AMM heeft.
307. In het geval van de relevante wholesalemarkten voor vaste gespreksafgifte is kopersmacht één van de weinige factoren die een mogelijk reële beperking kunnen vormen voor de AMM-positie waarin de aanbieders zich bevinden als gevolg van het marktaandeel van 100%, de aanwezigheid van absolute toetredingsdrempels en de afwezigheid van potentiële concurrentie. Dit maakt de beoordeling van kopersmacht op de relevante markten voor vaste gespreksafgifte extra relevant.
308. Het college heeft, naar aanleiding van de CBb-uitspraak van 11 mei 2007, een aanvullend onderzoek laten doen naar de mate van tegenwerkende kopersmacht tegenover Tele2/Versatel en UPC als aanbieders van vaste gespreksafgifte.
6.4.1 Onderzoeksopdracht
6.4.1.1 Kopersmacht in verschillende scenario’s
309. Het college heeft in augustus 2007 het adviesbureau Lexonomics opdracht verleend om kopersmacht voor vaste gespreksafgifte te onderzoeken. De vraag die centraal staat in dit onderzoek is of de macht van inkopers van wholesale gespreksafgiftediensten, hetzij via directe interconnectie, hetzij indirect via een transitaanbieder, tegenover aanbieders van deze diensten dermate sterk is dat, ondanks een marktaandeel van 100%, deze aanbieders geen hoger dan competitief tariefniveau
111
Zie het rapport ‘De invloed van IP-telefonie op de vaste telefoniemarkt in Nederland, Een beknopte analyse’, Verdonk, Klooster & Associates, 11 april 2005.
Beoordeling aanmerkelijke marktmacht
OPENBARE VERSIE
kunnen hanteren en de conclusie van aanmerkelijke marktmacht niet gerechtvaardigd is.112 Deze vraag wordt onderzocht voor Tele2/Versatel en UPC als aanbieders van vaste
gespreksafgiftediensten.
310. Gegeven de probleemstelling en de eisen van het CBb is in het onderzoek bij de beoordeling van de sterkte van tegenwerkende kopersmacht uitgegaan van een situatie waarin de afgiftetarieven van Tele2/Versatel en UPC zelf niet zijn gereguleerd. Met betrekking tot regulering van andere partijen, waaronder andere vaste aanbieders inclusief KPN en mobiele aanbieders die via transit afgifte afnemen, zijn vervolgens verschillende scenario’s bekeken. In de scenario-analyse komt aan de orde in hoeverre afnemende partijen – hetzij via direct interconnectie, hetzij indirect via een transitaanbieder – voldoende kopersmacht hebben om verhogingen van vaste afgiftetarieven van Tele2/Versatel en UPC tegen te gaan.
311. In scenario 1 wordt verondersteld dat andere aanbieders (mobiel en vast) onderhevig zijn aan
ex ante regulering, en dat ook de algemene ex post mededingingsregels gelden. Het college merkt op dat scenario 1 het meest overeenstemt met de huidige situatie, gegeven de bevestiging door het CBb van de FTA tariefregulering van andere partijen (met name KPN), alsmede de MTA tariefregulering in het marktanalysebesluit mobiele gespreksafgifte van 30 juli 2007.
312. In scenario 2 wordt, ten opzichte van scenario 1, ex ante regulering weggedacht. Dit betekent dat geen van de betrokken aanbieders (vast en mobiel) onderhevig is aan ex ante regulering, maar dat nog wel de algemene ex post mededingingsregels gelden.
313. In scenario 3 wordt, ten opzichte van scenario 2, ook de ex post mededingingsregels
weggedacht. Dit betekent dat geen van de betrokken aanbieders (vast en mobiel) onderhevig is aan ex ante regulering of ex post toezicht.
314. De scenario’s zijn samengevat in de onderstaande tabel.
Scenario Ex ante regulering andere
aanbieders
Ex post toezicht113
Scenario 1 ja ja
Scenario 2 nee ja
Scenario 3 nee nee
Tabel 4. Ex ante regulering en ex post toezicht in de verschillende scenario’s
112
Een competitief prijsniveau is dat niveau dat op een effectief concurrerende markt tot stand komt. Zie voetnoot 1 van het rapport van Lexonomics.
113
Beoordeling aanmerkelijke marktmacht
OPENBARE VERSIE
6.4.2 Onderzoeksmethode
6.4.2.1 Definitie kopersmacht
315. Lexonomics hanteert de volgende definitie van tegenwerkende kopersmacht, die aansluit bij de definities gehanteerd door Oxera114 en Ofcom115 in de respectievelijke onderzoeken naar kopersmacht op de Nederlandse en Engelse (mobiele) gespreksafgiftemarkten:
““Kopersmacht” en “tegenwerkende kopersmacht” zijn twee aparte concepten, hoewel ze gerelateerd zijn aan elkaar. Kopersmacht is een vorm van marktmacht die op kan treden als concurrentie tussen inkopers niet effectief is. Dit is equivalent aan marktmacht aan de
verkoopkant, waarbij in het geval van dominantie deze marktmacht aanzienlijk is. Misbruik van aanzienlijke kopersmacht kan vergelijkbare negatieve welvaartseffecten (“deadweight loss”) hebben als misbruik van dominantie.116
Bij tegenwerkende kopersmacht gaat het om het vermogen van een koper om tegenwicht te bieden aan (aanzienlijke) marktmacht aan de verkoopzijde door concurrentie te creëren tussen aanbieders of door anderszins een competitieve uitkomst te bewerkstelligen. Deze tegenwerkende kopersmacht moet dermate sterk zijn dat de prijs van een aanbieder niet boven het competitieve niveau kan komen.
[…]
Een prijs die toch boven het competitieve niveau uitkomt impliceert dat tegenwerkende kopersmacht onvoldoende is om dominantie van de aanbieder te neutraliseren.”
6.4.2.2 Onderzoeksprocedure
316. De onderzoeksprocedure is beschreven in paragraaf 4.3 van dit besluit.
6.4.3 Resultaten kopersmachtonderzoek
317. Hieronder vat het college de conclusies van het onderzoek van Lexonomics samen voor de verschillende scenario’s. Voor de volledige analyse van Lexonomics wordt verwezen naar het eindrapport van Lexonomics117 dat als integraal onderdeel van dit besluit is opgenomen in Annex 1.
114
Oxera Consulting Ltd, Research on countervailing buyer power for mobile call termination; the Dutch case, april 2007. Onderzoek in opdracht van het college, in het kader van het marktanalysebesluit mobiele
gespreksafgifte (OPTA/TN/2007/201479)
115
Ofcom (2006), ‘Mobile Call Termination: Proposals for Consultation, September 2006, blz. 46.
116
Met welvaartseffecten worden hier de effecten bedoeld op het totaal van consumentensurplus en producentensurplus (winst). Bij mededingingstoezicht in Europa is het gebruikelijk om het belang van consumentensurplus zwaarder mee te laten wegen.
117
Lexonomics, ‘De rol van tegenwerkende kopersmacht bij de beoordeling van aanmerkelijke marktmacht van
Beoordeling aanmerkelijke marktmacht
OPENBARE VERSIE
6.4.3.1 Scenario 1: ex ante regulering van andere partijen
318. De FTA tarieven van KPN zijn gereguleerd sinds 1997, de MTA tarieven kennen vrijwel onafgebroken een bovengrens sinds 2003, en de FTA tarieven van andere partijen dan KPN zijn daarnaast sinds september 2003 onderhevig aan de FTA beleidsregels van het college. Sinds de uitspraak van het CBb in mei 2007 hebben Tele2/Versatel en UPC de gelegenheid te baat genomen zich aan de beleidsregels te onttrekken, vanwege het (vermeende) gebrek aan rechtsgeldigheid. Lexonomics geeft aan dat scenario 1 derhalve sterk lijkt op de situatie van de laatste jaren. Deze uitzonderlijke omstandigheid zorgt ervoor dat er sprake is van een ‘natuurlijk experiment’ voor het inschatten van de sterkte van tegenwerkende kopersmacht. Reeds op basis van historische gedragingen kunnen conclusies worden getrokken.
319. De geschiedenis leert dat UPC in dit scenario een prikkel en de mogelijkheid heeft om haar vaste gespreksafgiftetarieven te verhogen. Mogelijke tegenwerkende kopersmacht is in dit scenario onvoldoende sterk gebleken. Dit kan worden geconcludeerd op basis van een aantal
tariefverhogingen die UPC de afgelopen jaren heeft doorgevoerd aan KPN, in een periode waar afgiftetarieven van KPN en mobiele partijen juist lager werden. Meest recentelijk heeft UPC, na de CBb uitspraak, aangekondigd haar afgiftetarieven te verhogen voor verkeer afkomstig van mobiele partijen, die afgiftediensten indirect afnemen via de transit diensverlening van KPN. Lexonomics concludeert dat partijen die direct of indirect via transit gespreksafgifte bij UPC afnemen in het geval van regulering van hun eigen afgiftetarieven, blijkbaar niet in staat zijn om voldoende tegenwicht te bieden om hogere UPC tarieven te voorkomen, ook als die tarieven boven het niveau uitkomen van de door het college vastgestelde niveau in de FTA beleidsregels.
320. De geschiedenis leert voorts dat ook Tele2/Versatel in dit scenario een prikkel en de mogelijkheid heeft om haar vaste gespreksafgiftetarieven te verhogen. Mogelijke tegenwerkende kopersmacht is in dit scenario onvoldoende sterk gebleken. Dit kan worden geconcludeerd op basis van een aantal tariefverhogingen die Tele2/Versatel de afgelopen jaren heeft doorgevoerd aan KPN, in een periode waar afgiftetarieven van KPN en mobiele partijen juist lager werden. Meest recentelijk heeft Tele2/Versatel, na de CBb uitspraak, aangekondigd haar afgiftetarieven te verhogen voor verkeer afkomstig van mobiele partijen, die afgiftediensten indirect afnemen via de transit
diensverlening van KPN, en voor verkeer afkomstig van internationale bestemmingen. Lexonomics concludeert dat partijen die direct of indirect via transit gespreksafgifte bij Tele2/Versatel afnemen in het geval van regulering van hun eigen afgiftetarieven, blijkbaar niet in staat zijn om voldoende tegenwicht te bieden om hogere tarieven van Tele2/Versatel te voorkomen, ook als die tarieven boven het niveau uitkomen van de door het college vastgestelde niveau in de FTA beleidsregels.
6.4.3.2 Scenario 2: geen ex ante regulering van andere partijen
321. Lexonomics geeft aan dat het niet mogelijk scenario 2 te testen aan de hand van een “natuurlijk experiment”, alleen al vanwege het feit dat KPN sinds de liberalisering van de telecommunicatiesector altijd is gereguleerd. Lexonomics beoordeelt de mate van tegenwerkende kopersmacht daarom aan de hand van een aantal factoren, bestaande uit mogelijke onderhandelingsinstrumenten voor inkopende partijen. In reactie op een tariefverhoging van UPC of Tele2/Versatel hebben inkopende partijen de volgende instrumenten ter beschikking: (1) het weigeren van interconnectie; (2) het niet afnemen van afgiftediensten; (3) het verhogen van eigen afgiftetarieven; (4) het verhogen van
Beoordeling aanmerkelijke marktmacht
OPENBARE VERSIE
bewustzijn bij eindgebruikers dat tarieven hoger zijn; (5) het verwijzen van disputen naar een
toezichthouder; (6) het via transit indirect afnemen van afgiftediensten; en tenslotte (7) het inhouden of vertragen van netto betalingen.
322. Het belangrijkste verschil tussen scenario 1 en scenario 2, waar het
onderhandelingsinstrumenten betreft, is dat de partij die onderhandelt met UPC en Tele2/Versatel in scenario 2 het instrument van het verhogen van eigen afgiftetarieven (instrument (3)) in handen krijgt. Lexonomics concludeert dat dit instrument in scenario 2 waarschijnlijk onvoldoende sterk is om verhogingen van afgiftetarieven, zoals die in het verleden hebben plaatsgevonden, te voorkomen. UPC en Tele2/Versatel kunnen een dergelijke verhoging op hun beurt namelijk eenvoudig “matchen”. Bovendien worden ze waarschijnlijk niet of nauwelijks geraakt omdat ze hogere tarieven kunnen doorgeven aan hun abonnees. Tenslotte bestaat er een zeker risico dat de eindsituatie er één is waarbij alle partijen hogere afgiftetarieven hanteren. In dat geval is tegenwerkende kopersmacht ook niet sterk genoeg gebleken om verhogingen tegen te gaan. Het nalopen van de andere instrumenten leert ook dat deze waarschijnlijk onvoldoende krachtig zijn.
323. De conclusie van Lexonomics luidt op grond van bovenstaande dat inkopende partijen in een situatie zonder ex ante regulering waarschijnlijk onvoldoende tegenwerkende kopersmacht hebben om verhogingen van FTA tarieven door UPC tegen te gaan. Hoewel de situatie van Tele2/Versatel enigszins verschilt, trekt Lexonomics ook hier dezelfde conclusie.
6.4.3.3 Scenario 3: geen ex ante regulering van andere partijen en geen ex post mededingingsregels
324. Lexonomics merkt op dat zonder ex ante regulering, in scenario 2, de mogelijkheid van het college om hogere FTA tarieven tegen te gaan (instrument 5) al behoorlijk wordt beperkt. De mogelijkheid van een ex post toezichthouder in scenario 3 om hogere tarieven aan te pakken is volgens Lexonomics beargumenteerbaar nog beperkter, mede omdat er in die situatie ook een expliciete conclusie van het ontbreken van aanmerkelijke marktmacht ligt.
325. Op grond hiervan concludeert Lexonomics dat het ontbreken van een ex post toezichthouder in scenario 3 waarschijnlijk geen gevolgen heeft voor de eerdere conclusies, hetgeen betekent dat Tele2/Versatel en UPC ook in dit scenario waarschijnlijk onvoldoende tegenwerkende kopersmacht hebben om verhogingen van FTA tarieven door UPC tegen te gaan. Hoewel de situatie van Tele2/Versatel enigszins anders is, trekt Lexonomics ook hier dezelfde conclusie.
6.4.3.4 Prijsdruk op de markt voor gespreksafgifte op 088-nummers
326. Het college beschikt thans niet over veel kwantitatieve gegevens over de markt voor
gespreksafgifte op bedrijfsnummers omdat aanbieders deze dienst pas recentelijk aanbieden.118 De tariefstelling van gespreksafgifte op nummers van de aanbieders die inmiddels verkeer op 088-nummers afwikkelen, geven evenwel een indicatie.
118
De Minister van EZ heeft 088-nummers voor bedrijven en instellingen in augustus 2004 aan het Nummerplan toegevoegd. Het college heeft deze nummers nadien beschikbaar gesteld voor gebruik door marktpartijen.
Beoordeling aanmerkelijke marktmacht
OPENBARE VERSIE
327. Zoals aangegeven in hoofdstuk 5, nemen in hoofdzaak zakelijke eindgebruikers 088-nummers af. Deze groep eindgebruikers maakte voorafgaand aan de introductie van 088-nummers gebruik maakten van geografische nummers. Voor gespreksafgifte op geografische nummers is in de praktijk gebleken dat zakelijke (en particuliere) eindgebruikers onvoldoende aanleiding zien om naar een andere aanbieder te gaan indien de kosten om hen te bereiken enkele tientallen procenten hoger liggen dan bij andere aanbieders. Voorts constateert het college dat de tarieven voor 088-nummer afgiftediensten niet veel verschillen van de tarieven op de markt van afgifte op geografische nummers. Ook dit is verklaarbaar doordat vóór de introductie van 088-nummers het spraakverkeer naar
bedrijven veelal op geografische nummers werd afgeleverd door aanbieders.
328. Op grond van bovenstaande acht het college de conclusie voor van afwezigheid van tegenwerkende kopersmacht ook aannemelijk voor gespreksafgifte op 088-nummers.
6.4.4 Conclusie kopersmachtonderzoek
329. De conclusie van het kopersmachtonderzoek is dat in geen van de onderzochte scenario’s tegenwerkende kopersmacht van inkopende partijen voldoende sterk is om eenzijdige verhogingen van vaste afgiftetarieven door Tele2/Versatel en/of UPC tegen te gaan. Lexonomics concludeert dat op dit punt de conclusie gerechtvaardigd is dat UPC en Tele2/Versatel bovencompetitieve
afgiftetarieven kunnen hanteren en aanmerkelijke marktmacht hebben bij wholesale vaste gespreksafgiftediensten.
330. Het college onderschrijft de analyse en conclusies van Lexonomics en neemt deze over.