349. Een vaste aanbieder kan de concurrentie op de markten voor vaste en mobiele telefonie beïnvloeden door de toegang tot de dienst gespreksafgifte te weigeren. Indien vaste aanbieder A weigert om de dienst vaste gespreksafgifte te leveren aan aanbieder B, is het voor B niet mogelijk om zijn eindgebruikers het bellen aan te bieden naar de eindgebruikers van netwerk A. Een dergelijke weigering levert met name problemen op voor (potentiële) aanbieders van vaste of mobiele telefonie, omdat het voor hen van vitaal belang is dat zij de eindgebruikers op andere netwerken kunnen bereiken. Het zal erg moeilijk zijn potentiële eindgebruikers aan zich te binden indien deze niet kunnen bellen met eindgebruikers op andere, vaste of mobiele, netwerken.123
350. De vaste aanbieders die de toegang tot eindgebruikers op het eigen telefoonnetwerk
controleren hebben op grond van artikel 6.3, eerste lid, van de Tw en het besluit Interoperabiliteit de verplichting om interoperabiliteit tussen eindgebruikers te waarborgen. Dit betekent dat een aanbieder van vaste gespreksafgifte over het algemeen ook zonder aanvullende AMM-verplichtingen op grond van hoofdstuk 6A van de Tw verplicht is toegang te verlenen tot eindgebruikers op zijn netwerk voor het afleveren van gesprekken. Veelal zal deze toegang aan andere aanbieders verleend worden door het aanbieden van fysieke toegang tot het netwerk (interconnectie) en het afleveren van
telefoonverkeer bij de eindgebruiker (de dienst gespreksafgifte). Van een absolute toegangsweigering voor het afleveren van gesprekken bij eindgebruikers op het netwerk zal in het algemeen dan ook geen sprake zijn.
351. Wel komt uit de marktanalyse naar voren dat niet alle vaste aanbieders evenveel belang hebben bij het afleveren van gesprekken voor andere aanbieders. Deze asymmetrie in belangen kan een prikkel geven tot mededingingsbeperkende gedragingen, die de toegang tot een vaste netwerk voor het afleveren van verkeer bij eindgebruikers kan belemmeren zonder dat daarbij in alle gevallen duidelijk sprake zal zijn van een (absolute) toegangsweigering, die in strijd moet worden geacht met de resultaatsverplichting om interoperabiliteit te waarborgen. Het college licht dit toe.
352. Aanbieders met kleine netwerken hebben een groter belang bij gespreksafgifte op een ander netwerk dan een aanbieder met een groot netwerk. Zo heeft KPN als grootste marktpartij op de markt voor vaste telefonie ook met afstand de meeste eindgebruikers op haar netwerk. Veel eindgebruikers op het eigen netwerk betekent dat KPN een groot deel van het verkeer ‘on net’ kan afwikkelen en niet
122
In gelijke zin ERG Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework, April 2004, en “Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory framework”, Final version, May 2006.
123
ERG, “Common Position on the approach to appropriate remedies in the new regulatory framework”, ERG(03)30rev1, April 2004, blz. 119 en “Revised ERG Common Position on the approach to Appropriate remedies in the ECNS regulatory framework”, Final version, May 2006.
Mededingingsproblemen
OPENBARE VERSIE
afhankelijk is van andere aanbieders. Aanbieders die een relatief kleine groep eindgebruikers op het eigen telefoonnetwerk hebben aangesloten zullen daarentegen veel verkeer hebben dat bestemd is voor eindgebruikers van KPN en dus meer afhankelijk zijn van gespreksafgifte door KPN.124
Overigens hebben zich in het verleden geen grote problemen ten aanzien van de toegang tot het netwerk van KPN voorgedaan doordat gespreksafgiftedienst van KPN onderworpen is aan AMM-regulering.
353. Daarnaast zijn er aanbieders die zelf niet of nauwelijks gespreksafgifte voor andere aanbieders verzorgen, terwijl zij wel telefoonverkeer bij eindgebruikers van andere vaste aanbieders willen afleveren. Het gaat hierbij met name om C(P)S-aanbieders als Tele2. Deze aanbieders van vaste telefonie zijn in grote mate afhankelijk van de toegang die een vaste aanbieder met een eigen netwerk biedt voor het afleveren van verkeer bij eindgebruikers.
354. Deze toegangsbelemmerende gedragingen kunnen ertoe leiden dat de mededinging tussen aanbieders van telefonie wordt belemmerd en de belangen van eindgebruikers worden benadeeld door beperking van het aanbod in kwaliteit en kwantiteit. Het college gaat hierna nader in op de gedragingen die de toegang ten behoeve van vaste gespreksafgifte belemmeren.
7.2.1 Discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie
355. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt de aanbieder in staat om informatie over het afleveren van gesprekken op zijn netwerk strategisch te gebruiken. Als monopolist is hij in beginsel de enige partij die over informatie beschikt die nodig is voor het afleveren van verkeer op zijn netwerk.
356. Voor andere aanbieders van telefonie is bepaalde informatie essentieel om vaste
gespreksafgifte efficiënt te kunnen afnemen. Zo is het voor de interconnectie tussen netwerken ten behoeve van het afleveren van gesprekken nodig dat een afnemer van gespreksafgifte informatie krijgt over de topologie van het vaste telefoonnetwerk waarop het verkeer wordt afgeleverd of de technische specificaties van de apparatuur die bij vaste gespreksafgifte gebruikt wordt.
357. Zowel het niet als het niet-tijdig verstrekken van de noodzakelijke informatie aan afnemers van gespreksafgifte kan de mededinging beperken. Zo kan een afnemer van gespreksafgifte ernstig in zijn concurrentiepositie bij het aanbieden van telefonie op de retailmarkt worden benadeeld indien
informatie over bepaalde wijzigingen in het vaste telefoonnetwerk pas in een laat stadium wordt gecommuniceerd. Het spraakverkeer dat de andere aanbieder voor zijn eindgebruikers moet afwikkelen op het betreffende vaste telefoonnetwerk zal dan problemen kunnen gaan ondervinden, waardoor de kwaliteit van zijn retaildienstverlening achteruit kan gaan of de daaraan verbonden kosten kunnen stijgen.
358. De concurrentiepositie van de betreffende afnemer van gespreksafgifte zou verder kunnen worden benadeeld indien de aanbieder van gespreksafgifte discrimineert in zijn informatievoorziening en de voor gespreksafgifte noodzakelijke informatie wel zou verstrekken aan andere aanbieders van vaste telefonie of aan de eigen retaildochter.
124
Mededingingsproblemen
OPENBARE VERSIE
7.2.2 Vertragingstactieken
359. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder in staat om een efficiënte aflevering van spraakverkeer op zijn netwerk door andere aanbieders te vertragen. Vertragingstactieken hebben tot doel te verhinderen dat externe partijen op korte termijn in staat zijn wholesalediensten af te nemen of veranderingen door te voeren in de wijze waarop de
wholesalediensten worden afgenomen. Voorbeelden van vertragingstactieken die een dominante aanbieder kan toepassen zijn het rekken van onderhandelingen over interconnectie, het starten van juridische procedures of het aanvoeren van vermeende technische problemen.
360. De mogelijkheden van een afnemer van gespreksafgifte om op de retailmarkt voor vaste telefonie te concurreren worden beperkt indien zij door de vertragingstactieken verkeer van hun eindgebruikers minder goed kunnen afleveren bij eindgebruikers op het betreffende vaste netwerk. Het toepassen van vertragingstactieken kan dan ook beschouwd worden als een gedraging die in de afgiftemarkten een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
7.2.3 Onbillijke voorwaarden
361. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder voorts in staat om onbillijke voorwaarden te hanteren. Onbillijke voorwaarden zijn voorwaarden die niet noodzakelijk zijn voor het leveren van de dienst gespreksafgifte.
362. Door het stellen van onbillijke voorwaarden kan het afnemen van gespreksafgifte door externe afnemers in hoge mate bemoeilijkt worden, of zelfs geheel onmogelijk gemaakt worden. Het stellen van onbillijke voorwaarden kan op uiteenlopende manieren plaatsvinden. Voorbeelden hiervan zijn de verplichting tot het stellen van een onredelijk hoge bankgarantie ter zekerstelling van
betalingsverplichtingen of het verplicht afnemen van relatief grote minimum hoeveelheid verkeersminuten.
363. Ook deze gedragingen kunnen de mededinging tussen marktpartijen op de retailmarkt voor vaste telefonie beperken. Zo zullen hoge bankgaranties de liquide middelen van andere aanbieders verkleinen en kunnen minimale afnameverplichtingen ervoor zorgen dat de kosten voor
gespreksafgifte verhoogd worden. Het toepassen van onbillijke voorwaarden kan beschouwd worden als een gedraging die in deze markt een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
7.2.4 Prijsdiscriminatie
364. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder in staat bij het afleveren van spraakverkeer verschillende tarieven te hanteren ten opzichte van verschillende (categorieën) afnemers. Hierdoor kan de aanbieder met AMM per wholesale-afnemer, wanneer zij tevens retailconcurrenten zijn, de concurrentieomstandigheden verregaand beïnvloeden.
365. Prijsdiscriminatie kan leiden tot een beperking van concurrentie op de retailmarkt, en werkt daarmee in het nadeel van eindgebruikers. De mogelijkheid en prikkel tot het toepassen van
Mededingingsproblemen
OPENBARE VERSIE
tarieven op een buitensporig hoog niveau te handhaven.125 Aangezien zij zich bij het vaststellen van de tarieven onafhankelijk kunnen opstellen van afnemers, zijn zij ook in staat hierbij onderscheid te maken tussen verschillende (categorieën) afnemers. Bijvoorbeeld de categorie nieuwe toetreders, of de categorie mobiele aanbieders.
366. Nieuwe toetreders kunnen het slachtoffer worden van prijsdiscriminatie als gevolg van het effect van het mechanisme van ‘raising rivals’ costs’.126 Een aanbieder van vaste gespreksafgifte is in staat de kosten te verhogen van zijn afnemers (zowel mobiele als vaste aanbieders) door hogere tarieven te rekenen voor gespreksafgifte op zijn eigen vaste netwerk. Omgekeerd kunnen aanbieders van vaste gespreksafgifte hun eigen inkomsten vergroten. Door dit mechanisme selectief toe te passen kan een aanbieder toetreding tot de retailmarkt voor vaste telefonie voorkomen of het andere aanbieders moeilijk maken te concurreren.
367. Op grond van het bovenstaande concludeert het college dat prijsdiscriminatie kan worden beschouwd als een potentiële mededingingsbeperkende gedraging op de markten voor vaste gespreksafgifte .
368. De recente praktijk laat zien dat vaste aanbieders van gespreksafgiftediensten daadwerkelijk een prikkel kunnen hebben en in staat zijn om prijsdiscriminatie toe te passen. Na de vernietiging door het CBb van de marktanalysebesluiten wholesale gespreksafgifte voor UPC en Tele2/Versatel (gedeeltelijk), hebben zowel UPC als Tele2/Versatel besloten om de afgiftetarieven voor mobiele aanbieders te verhogen terwijl die onveranderd blijven voor verkeer originerend op het vaste netwerk van KPN. Transit via KPN biedt in dit geval geen alternatief voor mobiele aanbieders omdat KPN de hogere afgiftetarieven van UPC en Tele2/Versatel één-op-één aan hen doorgeeft.
369. Tele2/Versatel heeft bij brief van 12 juni 2007 aan KPN aangekondigd haar FTA tarieven voor mobiele aanbieders te verhogen per 1 juli 2007. Deze verhoging geldt ook voor partijen die
gespreksafgiftediensten afnemen van Tele2/Versatel via de transit diensverlening van KPN. De nieuwe vaste gespreksafgiftearieven voor mobiele partijen bij Tele2/Versatel bedragen 3,85 eurocent per minuut, waar ze voor die tijd gemiddeld rond de 1,63 eurocent per minuut bedroegen.
370. UPC heeft aangekondigd haar vaste gespreksafgiftetarieven per 1 oktober 2007 te verhogen voor verkeer originerend op mobiele netwerken. Dit geldt voor mobiele partijen die via de transit dienstverlening van KPN vaste afgiftediensten afnemen bij UPC. De nieuwe vaste
gespreksafgiftetarieven voor mobiele partijen bedragen 5,02 eurocent per minuut127, waar ze voor die tijd gemiddeld rond de 0,83 eurocent per minuut bedroegen. Voor verkeer dat afkomstig is van vaste netwerken geldt de tariefverhoging niet.
371. Uit het kopersmachtonderzoek van Lexonomics blijkt dat Tele2/Versatel en UPC in staat zijn om zich onafhankelijk op te stellen van hun afnemers bij de levering van gespreksafgifte op hun
125
Voor een analyse van het mededingingsprobleem van buitensporig hoge tarieven verwijst het college naar paragraaf 7.3 van dit besluit.
126
Zie ook randnummer 399 van dit besluit.
127
Mededingingsproblemen
OPENBARE VERSIE
netwerken. Dit stelt hen niet alleen in staat de tarieven te verhogen, maar ook om dit selectief te doen. Zowel Tele2/Versatel als UPC hebben bij bovenstaande tariefverhogingen richting KPN aan de mobiele aanbieders laten weten bereid te zijn om direct te interconnecteren met de mobiele aanbieders, tegen gunstige voorwaarden, in plaats van via de transit dienstverlening van KPN128. Aangezien de verhogingen niet golden voor andere transit aanbieders, wordt de concurrentiepositie van KPN op de transitmarkt hiermee eenzijdig door partijen beïnvloed. Door op deze wijze selectief om te gaan met de voorwaarden voor toegang en interconnectie, beïnvloeden Tele2/Versatel de concurrentiepositie van andere partijen, in dit geval de positie van KPN op de transit markt.
372. Het college concludeert op grond van het bovenstaande dat bij Tele2/Versatel en UPC als aanbieders van vaste gespreksafgifte een risico bestaat op prijsdiscriminatie, en dat deze gedraging daarnaast in de praktijk ook daadwerkelijk voorkomt.
7.2.5 Kwaliteitsdiscriminatie
373. De dominante positie bij vaste gespreksafgifte stelt een vaste aanbieder in staat om bij het afleveren van spraakverkeer een lagere kwaliteit voor externe afnemers aan te houden dan dat zij aanhoudt bij de afwikkeling van het eigen verkeer. Belangrijke kwaliteitsaspecten zijn zaken als beschikbaarheid en de hoeveelheid ruis. Bij gespreksafgifte kan het bijvoorbeeld gaan om het beschikbaarheidspercentage van de dienst. Zo zou tijdens piekuren voorrang gegeven kunnen worden aan het eigen spraakverkeer, waardoor de ‘call completion rate’ van andere aanbieders lager wordt.
374. Door de kwaliteitsdiscriminatie bij gespreksafgifte zal de concurrentiepositie van andere aanbieders op de retailmarkt voor vaste telefonie nadelig worden beïnvloed. Immers, indien de wholesaledienst gespreksafgifte die door externe partijen wordt afgenomen van een lagere kwaliteit is, zal ook de retaildienst die op basis van deze inferieure wholesaledienst wordt aangeboden van een lagere kwaliteit zijn. Het toepassen van kwaliteitsdiscriminatie kan derhalve beschouwd worden als een gedraging die in deze markt een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
7.2.6 Strategisch productontwerp
375. De dominante positie van een aanbieder van vaste gespreksafgifte stelt hem voorts in staat om zijn wholesaledienstverlening zo in te richten dat externe afnemers van gespreksafgifte worden benadeeld ten opzichte van de eigen retailorganisatie. Dit betekent dat de dominante aanbieder zijn wholesaledienst gespreksafgifte zodanig ontwerpt dat externe partijen niet, of uitsluitend tegen zeer hoge kosten gebruik kunnen maken van de dienstverlening.
376. Voorbeelden van een strategisch ontwerp van gespreksafgifte zijn een netwerktopologie die het direct interconnecteren verhindert of uitsluitend tegen zeer hoge kosten mogelijk maakt (bijvoorbeeld
128
UPC heeft zich nog in een brief van 1 oktober 2007 bereid getoond om direct te interconnecteren met de mobiele aanbieders, tegen gunstige voorwaarden. Ook zouden de mobiele aanbieders hun verkeer via andere transitaanbieders dan KPN kunnen sturen. De mobiele aanbieders hebben dus mogelijkheden genoeg om hun belangen veilig te stellen, aldus UPC.
Mededingingsproblemen
OPENBARE VERSIE
niet gestandaardiseerde of internationaal niet erkende interconnectieprotocollen) en een wholesaledienst gespreksafgifte die niet of slechts beperkt bruikbaar is voor concurrenten.
377. Door een dergelijk handelen bij gespreksafgifte kan de concurrentie op retailniveau worden benadeeld. Een andere aanbieder van vaste telefonie zal immers niet een volwaardig pakket van retaildiensten kunnen aanbieden indien hij geen spraakverkeer op het betreffende vaste
telefoonnetwerk kan afleveren. Het strategisch ontwerpen van wholesaledienstverlening kan derhalve beschouwd worden als een gedraging die een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
7.2.7 Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten
378. Tot slot acht het college oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten als potentieel mededingingsbeperkende gedraging relevant voor vaste gespreksafgifte.
379. Oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten vindt plaats indien een aanbieder de informatie die zij van afnemers van gespreksafgifte verkrijgt voor het op juiste wijze kunnen afleveren van spraakverkeer aanwendt voor andere doeleinden zoals het behalen van concurrentievoordeel op de retailmarkt.
380. Een aanbieder van gespreksafgifte kan bijvoorbeeld de karakteristieken van het van
concurrenten ontvangen spraakverkeer en bijbehorende routeringsinformatie analyseren. Daaruit zijn zowel het telefoonnummer van de bellende eindgebruiker en de gebelde klant zichtbaar is. Deze informatie kan commerciële waarde hebben, die door de vaste aanbieder kan worden aangewend voor marketingdoeleinden bij het aanbieden van retaildiensten. Zo kan uit de informatie potentieel interessante klanten worden afgeleid of kan de informatie de vaste aanbieder helpen om de strategie van concurrerende aanbieders te doorgronden.
381. De dominante aanbieder is in staat om deze gedragingen te vertonen, met als gevolg dat de concurrentiepositie van retailconcurrenten wordt ondermijnd. De mate waarin dit gebeurt is sterk afhankelijk van de positie van de aannemer in de relevante retailmarkten. Het oneigenlijk gebruik van informatie ten aanzien van concurrenten kan derhalve beschouwd worden als een gedraging die een mededingingsbeperkend effect kan hebben.
7.2.8 Conclusie
382. Het college concludeert op basis van het voorgaande dat Tele2/Versatel en UPC als aanbieders van vaste telefonie de potentiële mededingingsbeperkende gedraging discriminatoir gebruik of achterhouding van informatie, vertragingstactieken, onbillijke voorwaarden,
prijsdiscriminatie, kwaliteitsdiscriminatie, strategisch productontwerp en oneigenlijk gebruik van informatie kunnen veroorzaken op de markten voor gespreksafgifte op geografische nummers en gespreksafgifte op 088-nummers.
Mededingingsproblemen
OPENBARE VERSIE