De handhaving van de afvalstoffenregelgeving was vóór het LAP vooral gericht op de individuele inrichting. De doelstellingen van de overheid ten aanzien van preventie en hergebruik van (afval)stoffen en de verschuivingen in de markt ma-ken het echter noodzakelijk dat voor de handhaving van het LAP wordt overge-gaan naar een ketengerichte benadering. Dat houdt in dat het toezicht op afval-stoffen zich richt op de gehele keten, van ontstaan tot en met verwijdering. De beheersing van de afvalverwijderingketens is mede afhankelijk van het inzicht in en de samenhang tussen de verschillende schakels binnen de individuele afval-verwijderingsketens. De VROM inspectie heeft vanaf 1999 diverse ketenonder-zoeken gericht op diverse afvalstromen uitgevoerd en daarmee ervaring opge-daan met het doen van ketenonderzoek en bouwstenen gegenereerd voor het opzetten en uitvoeren van ketentoezicht.
4.1 Afvalverwijdering
De afvalverwijdering en –verwerking vindt plaats over verschillende schijven (ontdoener, inzamelaar, bewerkers, (eind)verwerker). Er is sprake van een ver-wijderingsekten die uit verschillende actoren bestaat. De afvalverwijderingske-tens kenmerken zich door complexiteit en ondoorzichtigheid, o.a. veroorzaakt doordat bij iedere stap in de keten:
• de afvalstroom wordt bewerkt tot nieuwe deelstromen, waarbij sommige deel-stromen als grondstof dienen;
• een afweging tussen definitieve verwijdering (storten/verbranden), afvoer naar een volgende verwerker dan wel nuttige toepassing;
• de baten in beginsel voor de kosten uitgaan, waardoor het risico op illegaal gedrag wordt versterkt.
Ten slotte wordt de complexiteit en ondoorzichtigheid versterkt doordat:
• diverse intermediairs, zoals tussenhandelaren, afvalmakelaars, etc. deel uit-maken van de keten. Deze intermediairs zijn overwegend niet vergunning-plichtig en daardoor schiet het reguliere inrichtingengebonden toezicht tekort; • binnen de afvalmarkt in toenemende mate sprake is van schaalvergroting en
internationalisering.
Het traditionele inrichtingengebonden toezicht kan niet de complexiteit en de dy-namiek van de afvalverwijderingsketens aan. De inrichtinggebonden handhaving sluit niet voldoende aan bij de marktwerking van de afvalsector, omdat niet-inrichtinggebonden activiteiten (tussenhandel van afvalstoffen) gedeeltelijk buiten het toezicht valt. Hiervoor is de ketenbenadering noodzakelijk.
De ketenbenadering bestaat uit twee stappen, namelijk: a. ketenonderzoek;
b. ketentoezicht.
4.1.1 Ketenonderzoek
Ketenonderzoek29 geeft inzicht in de volledige keten; in de schakels in de keten waar de beleids- en nalevingsrisico’s het grootst zijn (sleutelbedrijven, risicoacto-ren, gelegenheidsstructuren e.d.) Afvalketens bestaan zelden uit lokale verban-den, maar bevinden zich veelal (inter)nationaal niveau; ketenonderzoek moet daarom landelijk worden uitgevoerd.
ketenonderzoek levert informatie: • ten behoeve van gericht toezicht:
o over welke actoren en factoren bepalend zijn in de afvalverwijderings-structuur/afvalsturing;
o over waar de risico’s voor de naleving van de afvalregelgeving liggen; o over mogelijke aangrijpingspunten voor gericht toezicht op deze risico’s. • over de uitvoerbaarheid/handhaafbaarheid van het afvalbeleid;
• over de fraudegevoeligheid en bestendigheid van het afvalbeleid.
4.1.2 Ketentoezicht
Deze ketengerichte handhaving richt zich op alle schakels uit de keten van het ontstaan tot en met verwijdering van afvalstromen, vervuilde grondstromen, se-cundaire grondstoffen of producten. Hierbij wordt met name aandacht besteed aan de marktsituatie, de rol van de verschillende handhavende instanties en de handhaafbaarheid en fraudegevoeligheid van de regelgeving.
Het in beeld brengen door ketenonderzoek van de keten is essentieel om een ef-ficiënt ketentoezicht te kunnen uitoefenen. Door middel van ketenonderzoek kunnen de zwakke schakels in de keten worden opgespoord, waarop vervolgens de daadwerkelijke handhavingsinspanningen zich bij voorkeur kunnen richten. Ook kunnen eventuele omissies in de regelgeving naar het beleid worden terug-gekoppeld. Hiertoe worden gedurende de planperiode samenwerkingsstructuren tussen de verschillende handhavingspartijen opgezet, die het mogelijk maken om afvalstoffen te volgen als ze regionale, provinciale en landsgrenzen overschrij-den.
29
Uit interviews met handhavers van verschillende instanties blijkt dat er nog geen ketentoezicht bestaat die een hele afvalketen beslaat. Wel is door de VROM-Inspectie gestart met ketentoezicht die voor een deel van de keten geldt.
4.2 Coördinatie/regie
Ketentoezicht is geïnitieerd door de VROM inspectie en heeft inmiddels draag-vlak gevonden bij diverse provincies. De keuze en uitwerking in samenspraak De uitvoering van ketentoezicht heeft zowel een interne als een externe compo-nent.
Intern
Ketentoezicht vereist afspraken over:
• ketenafbakening: welke actoren worden er uitgelicht en welke afvalstromen worden gevolgd? Met andere woorden: een prioriteitstelling moet in overleg met de betrokken instanties worden vastgesteld. Het ketentoezicht verliest haar kracht indien één of meerdere toezichthouders uit de toezichtsketen weg valt;
• informatie-uitwisseling: de administraties van toezichthouders blijkt in de praktijk niet altijd één op één uitwisselbaar of complementair;
• handhavingstrategieën met de verschillende toezichthouders vaststellen.
Extern:
• Gezamenlijk als één toezichthouder in de ketenoptreden. Voorkomen dat één schakel meerdere malen op deelfacetten wordt gecontroleerd, waardoor enerzijds deze schakel wordt gefrustreerd anderzijds de mogelijkheid krijgt om toezichthouders te ontlopen/uit te spelen.
4.3 Knelpunten
• Ketentoezicht wordt uitgevoerd door verschillende handhavende instanties, waardoor:
o overeenstemming moet zijn over prioriteiten;
o iedere toezichthouder zijn eigen informatie en bewijslast dient te verzame-len. Bevorderen van de informatie uitwisseling tussen Strafrechtelijke handhavers en bestuursrechtelijke handhavers.
• Ontstaan van (deel)afvalstromen gebeurt buiten het “milieuveld”, waardoor de stroom uit het zicht van de toezichthouders verdwijnt.
• Momenteel is het ketentoezicht voornamelijk geïnitieerd door de VROM-inspectie, waarbij de provincie behoedzaam volgt. De toezichtsekten bestaat uit meerdere partijen die nu hier nog niet bij betrokken zijn. Met name bij het ontstaan van afvalstromen, zoals (verontreinigde) grond spelen
niet-milieuafdelingen van gemeenten een essentiële rol. Maar ook politie, douane en openbaar ministerie kunnen een rol spelen in het ketentoezicht.