Kabelnetwerken

163. KPN⁹⁹ kan zich niet verenigen met de constatering van het college dat er weliswaar technisch een vorm van ontbundeling van kabelnetwerken mogelijk zou zijn, maar dat het economisch niet haalbaar is. KPN verwijst daarbij naar haar antwoord op vraagt 31 van de vragenlijst breedband. Wanneer Reggefiber en CIF naar ieder huishouden economisch haalbaar FttH kunnen leveren, kan dat volgens KPN ook economisch haalbaar naar iedere multitap. Het gereguleerde tarief van het stuk coax tussen multitap en huisadres bepaalt of de business case van FttLA (Fiber to the Last Amplifier) beter is dan de business case van FttH.

164. Volgens Reggefiber¹⁰⁰ is de conclusie dat toegang tot de multitap economisch onrendabel is, gestoeld op een onvolledige en onzorgvuldige analyse. Reggefiber meent dat het college geen onderzoek heeft gedaan of heeft laten doen naar de economische rendabiliteit van dergelijke toegang voor alternatieve aanbieders. Het Stratix onderzoek (2008)¹⁰¹ kan in ieder geval niet ten grondslag liggen aan de conclusie van het college.

99

Zienswijze KPN, paragraaf 6.2.1 (i), blz. 67. 100

Zienswijze Reggefiber, randnummers 17-19, blz. 7-8. 101 Stratix: “Filteren op de kabel”, 30 mei 2008.

165. YouCa¹⁰² is van oordeel dat het college te snel tot de conclusie komt dat een aan ontbundelde kopertoegang of ODF-access (FttH) equivalente vorm van wholesaletoegang via het kabelnetwerk niet realiseerbaar is. YouCa wijst erop dat volgens TNO kabelinfrastructuren diverse mogelijkheden tot openstelling in de vorm van wholesaletoegang voor andere dienstaanbieders bieden. Het is YouCa niet duidelijk waarom het college geen nader onderzoek heeft gedaan naar de mogelijkheden die TNO aanreikt. Op basis van het onderzoek van TNO moet volgens YouCa¹⁰³ ontbundelde toegang tot kabelnetwerken tot de markt voor ontbundelde toegang gerekend worden. Het college moet vanaf dit punt de gehele marktanalyse opnieuw doorlopen.

166. UPC¹⁰⁴ onderschrijft dat het via het kabelnetwerk niet mogelijk is om een aan ontbundelde kopertoegang en ODF-access equivalente vorm van wholesale toegang te realiseren.

167. Het college volgt KPN niet in haar redenering dat als Reggefiber en CIF naar ieder huishouden economisch haalbaar ODF-access (FttH) kunnen leveren, er ook rendabel naar iedere multitap kan worden uitgerold. Reggefiber en CIF leggen op dit moment weliswaar glasnetwerken aan, maar zij doen dit met als doel om uiteindelijk de eindgebruikers van het kopernetwerk respectievelijk het kabelnetwerk naar dit nieuwe glasvezelnetwerk te migreren. Feitelijk betreft de uitrol van deze netwerken daarmee op termijn de vervanging van bestaande netwerken in plaats van duplicatie. Zowel Reggefiber als CIF beperken het risico van hun onderneming doordat zij een relatie zijn aangegaan met KPN respectievelijk de kabelaanbieders, die al beschikken over een aanzienlijk (lokaal) klantenbestand.

168. Als alternatieve aanbieders zouden uitrollen naar de multitap, dupliceren zij het (bestaande) coaxnetwerk in dat gebied bijna tot aan de eindgebruiker. Voor een partij zonder een aanzienlijk marktaandeel bestaat er hiervoor volgens het college geen business case. De vergelijking met de business case van Reggefiber en CIF gaat naar het oordeel van het college mank omdat deze partijen hun risico deels hebben af kunnen dekken doordat zij een relatie zijn aangegaan met respectievelijk KPN en kabelaanbieders met een aanzienlijk (lokaal) klantenbestand.

169. Het college benadrukt verder dat het gegeven dat er nog nooit een partij interesse heeft getoond in toegang tot de multitap op het kabelnetwerk een aanwijzing is dat er hiervoor geen business case bestaat. Ook TNO geeft aan dat daadwerkelijke openstelling van het kabelnetwerk op coax- of glasniveau in de praktijk mogelijk lastig is.¹⁰⁵ Ter vergelijking: Om het koperen

aansluitnetwerk geheel te dupliceren dient een alternatieve aanbieder uit te rollen naar 1.300 MDF-centrales. Om een Fiber to the Curb netwerk (ten behoeve van bijvoorbeeld VDSL2) aan te leggen dient uitgerold te worden naar 28.000 straatkasten. Om het aansluitnetwerk van de kabel te repliceren dient te worden uitgerold naar 500.000 multitaps. Een aantal alternatieve aanbieders is uitgerold naar een groot deel van de MDF-centrales (MDF-access). Deze partijen hadden moeite om een business case te maken voor de uitrol naar de straatkasten. Het college acht het evident dat nu partijen al moeilijk een business case konden maken voor de uitrol naar de straatkasten van KPN zij ook geen

102

Zienswijze YouCa, randnummer 87, blz. 25. 103

Zienswijze YouCa, randnummer 94, blz. 27. 104

Zienswijze UPC, randnummer 2, blz. 2.

business case kunnen maken voor de uitrol naar 500.000 multitaps.¹⁰⁶ Naar aanleiding van de zienswijze van partijen heeft het college zijn argumentatie in het besluit aangevuld.

170. Volgens YouCa¹⁰⁷ dient als uitgangspunt te gelden dat het college niet mag terugdeinzen indien bepaalde technische oplossingen op dit moment niet of moeilijk te realiseren zijn, maar wel door kabelbedrijven gebouwd kunnen worden. Op deze manier kan het college volgens Youca toekomen aan regulering van de kabelaanbieders.

171. Het college benadrukt dat hij alleen een verplichting kan opleggen aan een partij die beschikt over AMM op een markt die in aanmerking komt voor ex-ante regulering. Het college heeft

gemotiveerd geoordeeld dat KPN AMM heeft op de markt voor ontbundelde toegang en dat de kabel niet tot deze markt behoort. Het college komt dan ook niet toe aan het reguleren van

kabelondernemingen op de markt voor ontbundelde toegang.

172. KPN¹⁰⁸ stelt dat het college lijkt te veronderstellen dat ontbundelde toegang altijd toegang tot de individuele klant inhoudt. Het is voor KPN niet duidelijk waar het college deze veronderstelling op baseert. Als CAIW toegang krijgt tot een deel van het coaxnetwerk van REKAM waarop meerdere klanten zitten, dan is er volgens KPN sprake van ontbundelde toegang. Daarnaast merkt KPN op dat, als het college van mening blijft dat een dergelijke vorm van toegang geen ontbundelde toegang is, het onduidelijk is waarom dit niet als virtuele ontbundelde toegang kan worden beschouwd. KPN verwijst daarbij naar randnummer 21 van de NGA Aanbeveling van de EC, waarin staat dat het feit of een AMM-exploitant een point-to-multipoint of een point-to-pointnetwerktopologie uitrolt, op zich geen invloed mag hebben op de keuze van oplossingen.

173. Het college is van oordeel dat het in markt 4 gaat om fysieke toegang tot het aansluitnetwerk. De toegang die CAIW afneemt bij REKAM is geen fysieke toegang tot het aansluitnetwerk maar een vorm van toegang die lijkt op wholesalebreedbandtoegang, die hoger in het netwerk wordt

afgenomen. Het college kwalificeert een dergelijke vorm van toegang niet als fysieke toegang die valt onder de definitie van markt 4. Ook andere NRI‟s kwalificeren toegang tot kabelnetwerken niet als vorm van toegang die valt onder de definitie van markt 4. In de uitzonderlijke gevallen dat NRI‟s besloten hebben om kabelnetwerken tot markt 4 te rekenen, dan is de NRI tot deze conclusie gekomen op basis van indirecte prijsdruk via de retailmarkten. De analyse van de indirecte prijsdruk die is uitgevoerd door het college wordt besproken in de volgende randnummers.

174. KPN¹⁰⁹ wijst erop dat, waar het college concludeert dat er vanuit kabelnetwerken onvoldoende indirecte prijsdruk is via de retailmarkten op ontbundelde toegang tot het kopernetwerk, Ofcom tot de

106 Dit beeld wordt ook ondersteund door een rapport van Analysys Consulting: “The business case for sub-loop unbundling in the Netherlands”, 26 januari 2007, beschikbaar op www.opta.nl.

107

Zienswijze YouCa, randnummer 92, blz. 26. 108

Zienswijze KPN, paragraaf 6.2.1 (i), blz. 67-68. 109

conclusie komt dat de kabel via indirecte prijsdruk wel tot de ontbundelde toegangsmarkt behoort. KPN verwijst daarbij naar een passage uit een Ofcom consultatiedocument.¹¹⁰

175. Het college erkent dat Ofcom tot de conclusie komt dat de kabel via indirecte prijsdruk tot de markt voor ontbundelde toegang behoort, maar benadrukt dat de Commissie die conclusie niet deelt. De Commissie is van oordeel dat Ofcom niet voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat een kleine maar significante prijsstijging van het (wholesale) ontbundelde toegangsproduct in zijn geheel wordt doorgerekend in de retailprijzen die aan de eindgebruiker in rekening worden gebracht (waarvan het ontbundelde toegangsproduct een bouwsteen vormt). De Europese Commissie acht het twijfelachtig dat concurrenten niet ten minste een gedeelte van de prijsverhoging voor eigen rekening zullen nemen en dus niet doorberekenen in de retailprijzen. Als concurrenten deze prijsverhoging inderdaad gedeeltelijk voor eigen rekening nemen dan heeft dit een lagere concurrentiedruk van kabel tot gevolg. De Commissie heeft alleen geen reden tot ingrijpen gezien omdat de gekozen marktdefinitie geen gevolgen had voor de conclusie dat BT AMM heeft. De Commissie¹¹¹ dringt er bij Ofcom echter op aan om kabel niet tot de markt voor ontbundelde toegang te rekenen. Naar aanleiding van de zienswijze van KPN heeft het college in het besluit uitvoeriger beschreven welke conclusies andere NRI‟s op dit onderwerp trekken en hoe de Commissie deze conclusies beoordeelt.

176. Het college merkt op dat hij in zijn analyse ook de kleine maar significante prijsstijging van het (wholesale) ontbundelde toegangsproduct in zijn geheel heeft doorgerekend in de retailprijzen die vervolgens aan de eindgebruiker in rekening wordt gebracht. Desondanks komt het college in

paragraaf 4.4.3 voor de Nederlandse markt tot de conclusie dat kabel onvoldoende indirecte prijsdruk uitoefent zodat kabel niet tot de markt voor ontbundelde toegang behoort. Ten overvloede merkt het college op dat, wanneer hij in zijn berekening wel had meegenomen dat alternatieve aanbieders de prijsverhoging gedeeltelijk voor eigen rekening nemen, dit een (nog) lagere indirecte prijsdruk van kabel tot gevolg had gehad.

177. Het college komt overigens wel tot de conclusie dat kabelnetwerken in de markt voor lage kwaliteit wholesalebreedbandtoegang (LKWBT) voldoende indirecte prijsdruk¹¹² uitoefenen om kabelnetwerken tot diezelfde markt te rekenen. Indien de indirecte vraagsubstitutie van

kabelnetwerken op ontbundelde kopertoegang aanzienlijk groter was geweest, dan was het college in paragraaf 4.4.3 mogelijk wel tot de conclusie gekomen dat kabelnetwerken tot deze productmarkt behoren.

178. Volgens Reggefiber¹¹³ is de indirecte substitutieanalyse, die gebaseerd is op de critical loss test, onzorgvuldig voorbereid en gebaseerd op gebrekkige motivering. Reggefiber twijfelt of de waarden voor de drie doorslaggevende parameters (initiële marge, prijselasticiteit en kostenaandeel

110

Zie: http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/wla/ . 111

Zie blz. 8 van beslissing C (2010) 3616 van de Europese Commissie. 112

Een prijsverhoging van 10 procent is voor een hypothetische monopolist niet winstgevend omdat er dan een te grote overstap naar coax plaatsvindt. Zie voor een uitgebreide toelichting het ontwerpbesluit marktanalyse wholesalebreedbandtoegang en -huurlijnen, kenmerk: OPTA/AM/2011/202264, 6 oktober 2011.

113

van wholesaledienst in retailprijs) juist zijn, omdat de bronnen voor deze waarden zeer beperkt en niet overtuigend zijn.

179. Het college benadrukt dat hij in zijn berekeningen uitgegaan is van voorzichtige waarden en aannames. Zo heeft het college de prijsstijging van MDF-access volledig meegenomen in het retailtarief, terwijl het mogelijk is dat aanbieders de stijging van het MDF-tarief slechts deels doorberekenen in de retailprijzen.¹¹⁴ Verder heeft het college gerekend met een relatief hoge prijselasticiteit van -2,861 op basis van het consumentenonderzoek van Blauw. Dit is een hogere elasticiteit dan het college eerder gebruikte vanuit een Oostenrijks onderzoek.¹¹⁵ Ten slotte heeft het college de critical loss parameter op basis van voorzichtige aannamen ingeschat op 12,5 procent. Dit is behoudend omdat het college er daarbij vanuit gaat dat een telecomaanbieder gemiddeld 30 procent aan marginale kosten heeft en dus 70 procent aan initiële marge. Het college acht het aannemelijk dat de initiële marge in werkelijkheid hoger is, omdat verreweg de meeste kosten van telecomaanbieders bestaan uit vaste kosten. Deze behoudende schattingen hebben ervoor gezorgd dat de door het college berekende indirecte prijsdruk hoger is dan in de praktijk het geval zal zijn.¹¹⁶ Het college kan Reggefiber dan ook niet volgen in haar zienswijze. Dit geldt temeer nu Reggefiber zelf geen feiten, omstandigheden of bronnen aandraagt ter ondersteuning van een andere analyse.